國家審計促進自然資源管理現代化的作用機制與實現途徑

李兆東 霍奕瑋

【摘要】自然資源管理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分， 是生態文明建設的重中之重。國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分， 發揮著促進自然資源管理現代化目標實現的作用。本文首先分析為什么國家審計監督能夠促進自然資源管理現代化， 并結合自然資源管理現代化特征， 探討了國家審計體系促進自然資源管理現代化的作用機制； 然后通過國家審計業務協同， 構建了審計促進自然資源管理現代化目標實現的途徑， 并提出創新審計模式、 壯大審計隊伍、注重審計問責等促進審計作用發揮的建議。

【關鍵詞】國家審計；自然資源管理現代化；審計協同

【中圖分類號】F239 ? ? ?【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2024）01-0079-6

黨的二十大將自然資源管理融入中國式現代化的發展進程之中， 提出了自然資源管理現代化的概念。一方面， 自然資源資產管理現代化在整個現代化建設過程中具有基礎性、 全局性、 戰略性和不可替代性的地位； 另一方面， 自然資源資產管理現代化也面臨著嚴峻的挑戰。二十屆中央審計委員會第一次會議指出： “審計是黨和國家監督體系的重要組成部分， 是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。”國家審計作為國家治理的監督控制系統之一， 應當為自然資源管理現代化目標的實現做出貢獻。通過追蹤自然資源管理相關政策的執行情況， 審查自然資源管理資金的撥付與使用情況， 監督自然資源管理具體行動， 預防、 揭示、 抵御自然資源管理過程中出現的種種問題， 審計已經在自然資源管理中發揮了重要作用。當前， 審計的總體環境隨著自然資源管理現代化目標的正式提出發生了變化， 審計理論的滯后性限制了審計作用的發揮， 如何調整審計方向與方法使其適應這種變化， 使審計的活力完全被激發， 最終促進自然資源管理現代化目標的實現， 是當前需要考慮的問題。

一、 國家審計促進自然資源管理現代化建設的原因

（一） 自然資源管理現代化建設對國家審計監督存在內在需求

提高推進國家治理體系和治理能力現代化的重要性和優先級， 將其作為全面深化改革的總目標， 對我國社會主義現代化事業的實現具有深遠的理論和現實意義（俞可平，2014）。國家治理體系涵蓋了政治、 經濟、 文化、 社會、 生態文明等多個層面， 那么， 針對國家治理體系和治理能力現代化的研究就應該從多個方面入手， 建立起整體和部分相互協同發揮作用的現代化治理體系。自然資源管理系統的重大更新， 需要構建一個以完備的生態文明理念為思想價值引導和管理依據的現代化自然資源管理結構體系， 以建立明確多主體權責范圍的協同管理模式和提升自然資源管理效用為主要目標， 重視各個部分的關系反饋， 對具體的自然資源管理手段進行創新和變革， 最終實現自然資源管理現代化的總目標。

高質量的自然資源管理主要依靠的是政府的力量， 需要投入大量的成本。很多自然資源管理方案的提出和項目的實現都依靠政府撥付資金來支撐， 與此同時， 各類風險也隱藏于撥付資金的各環節中。國家制定的與自然資源相關的政策在各級政府的落實過程中可能存在不規范的情況， 使政策的實際執行效果與預期存在較大的差異。如何對資源管理投入進行量化以及怎樣評價管理后的效果是需要社會公眾關注和監督的兩大難點。目前的資源管理在規范主要管理行為、 合理使用財政金融資金、 投標建設工程項目、 治理相關企業行為和引進金融產品方面存在一些問題。迫切需要一種監督機制來降低自然資源管理的風險， 并解決已經暴露出來的問題。審計作為獨立性的經濟監督活動， 能夠完美地勝任這項工作。在審計的監督下， 可完善自然資源的產權制度， 合理開發和使用自然資源， 審查自然資源管理資金的撥付情況， 糾正滯后的管理理念， 最終實現自然資源管理現代化。

（二） 國家審計監督能為自然資源管理現代化建設提供堅實保障

國有自然資源是國有資產的重要組成部分， 規范自然資源管理對生態文明建設也有著不可替代的作用， 所以實現自然資源管理現代化這一更高要求被提出。2015年國家在《生態文明體制改革總體方案》中提出， 要將所有權和監督權分開， 明確每個部門具體負責的事務， 整合全國范圍內的自然資源并賦予所有者職責。黨的十九大也對生態環境監督管理體制改革進行了更深層次的討論， 在報告中表示要加強對各方權力的約束。在各級政府部門數年的探索和努力下， 自然資源資產化管理工作已經積累了很多實踐經驗， 但依然存在無法忽略的缺陷。目前， 我國的自然資源在劃分產權、 開發保護、 分配利益和監督管理方面形成了較有邏輯卻并不完備的體系。從宏觀角度來看， 以具體種類為單位對自然資源進行管理， 會導致負責管理的部門各司其職， 使得自然資源信息不集中， 完全統一管理規劃的格局無法形成。這就容易出現自然資源使用不完全和責任界定不清晰等問題， 甚至出現產權所有者和監督管理者以權謀私、 貪污腐敗的現象， 使人民群眾對政府的信賴度降低， 從而影響政府公信力。

受托經濟責任是指按照特定要求或原則經營管理受托經濟資源并報告其績效狀況的義務。審計基本理論認為， 受托經濟責任關系的存在是審計產生的重要條件或首要前提。國家審計作為國家治理的重要組成部分， 應充分發揮其預防、 揭示和抵御功能， 為國家治理服務（蔡春等，2012）。黨的十八大以后， 黨中央的反腐力度進一步加大， 旨在創造出黨員干部不敢貪腐的政治環境。為了實現這一目標， 《審計法》應當更加完善， 黨和國家的監督體系也必須進行改革。在維持基本審計制度的同時， 《審計法（修正草案）》明確規定國有資源、 資產、 公共資金和銀行機構也必須納入審計目標。擴大審計范圍， 提高審計質量， 通過“治已病， 防未病”的方式強化國家審計以確保自然資源管理工作的實施。挖掘工作中的細節， 不斷積累經驗， 在實踐中發現現階段自然資源管理的不足， 厘清缺陷出現的內部邏輯與發展規律， 完善審計結果公告， 將公示流程透明化， 積極推廣宣傳優質審計案例， 提高審計工作效率， 避免重復審計和其他違法違規現象發生， 杜絕社會資源浪費（程乃勝，2020）。

（三） 國家審計擁有對自然資源管理現代化建設監督的現實條件

在貫徹資源環境可持續發展理念和推進生態文明建設的過程中， 國家審計通過大量實踐積累了寶貴的經驗， 并已經在自然資源管理中發揮出支撐和保障作用。我國從2015年開始開展領導干部自然資源資產離任審計試點工作， 試點城市的環境狀況和自然資源資產豐富度相比試點前改善顯著， 由此使得領導干部自然資源資產離任審計作為一項常態化審計工作在全國各地開展。查閱《2022年國民經濟和社會發展統計公報》可以得出以下數據： 天然氣、 水電、 核電、 風電、 太陽能發電等清潔能源消費量占能源消費總量的25.9%， 比2021年上升0.4個百分點； 重點耗能工業企業單位電石綜合能耗下降1.6%； 每千瓦時火力發電標準煤耗下降0.2%； 全國萬元國內生產總值二氧化碳排放下降0.8%； 全年近岸海域海水水質達到國家一、 二類海水水質的面積占81.9%； 全年完成造林面積383萬公頃， 種草改良面積321萬公頃， 新增水土流失治理面積6.3萬平方公里。這些顯著成就的實現離不開審計工作的支持。

全國各級審計機關自上而下地利用發達的計算機技術相繼建立起多種審計綜合的大數據平臺， 與監測部門合作， 運用北斗衛星遙感、 地理信息測繪系統等先進技術精準實現取證， 在提高取證質量的同時節約人力、 降低成本。這有利于審計機關將更多審計人才與政府其他部門的人才集結到一起， 組成知識覆蓋面廣、 分析能力強的工作小組， 共同搜集生物、 水、 土地資源以及各種能源的數據， 高效協調完成審計工作， 促進協同審計目標的實現。

從上述分析可以看出， 國家審計已經在審計事務實踐、 審計人才聚集、 審計技術創新和審計方法調整等領域取得了較大的成效， 為國家審計充分發揮其監督作用， 服務自然資源管理現代化建設提供了現實條件。

二、 國家審計促進自然資源管理現代化的作用機制

（一） 自然資源管理現代化的體系框架

自然資源管理是生態文明建設和國家治理體系的重要組成部分， 自然資源管理現代化的實現是國家治理體系和治理能力現代化的象征。自然資源管理現代化包括四個要素： 管理依據、 管理模式、 管理效用和關系反饋（程乃勝，2020）。這四個要素既彼此獨立又緊密相連， 在協同作用下形成了自然資源管理體系， 如圖1所示。

1. 管理依據。自然資源管理體系的啟動與運行都需要以自然資源管理為依據， 這奠定了自然資源管理工作的整體基調。要堅持可持續發展理念， 合理開發和使用自然資源， 尤其注重煤炭石油等不可再生、 污染型能源的管理， 實現自然資源的可持續發展； 要貫徹“綠色發展”理念， 堅持“綠水青山就是金山銀山”的環保態度， 創新綠色自然資源管理技術， 促進自然資源綠色循環研究， 開發綠色新能源； 要秉承“人與自然和諧共生”理念， 在自然資源管理工作開展的過程中注重對生態環境和生物多樣性的保護， 按照各地的實際情況制定適宜的自然資源管理計劃并開展后續工作。

2. 管理模式。自然資源管理模式體現了整個管理體系的內部邏輯。管理模式主要由三部分構成： 管理主體、 管理主體的權責范圍、 管理主體之間的相互作用關系。政府是自然資源管理的領導者， 市場和社會是響應者。作為責任重大的組織管理者， 政府部門需要直面各方利益沖突帶來的諸多風險， 在信息不對稱因素的干擾下厘清企業和社會的權責范圍（周雪光，2013）， 構筑“政府—市場—社會”協同治理的基礎框架， 確定具體管理對象和開展工作的重心。市場和社會則要積極服從政府的安排， 配合政府的工作， 履行應盡的義務， 以團體利益為重， 促進協同治理體系的成功構建。

3. 管理效用。自然資源管理效用體現了自然資源管理體系能夠發揮的作用， 是管理體系在實踐中發揮作用的詳細描述， 證明了管理體系并不是“紙上談兵”后構造的“空中樓閣”。自然資源管理效用包括自然資源規劃效用、 自然資源監測效用、 管理影響評價效用、 管理責任評價效用， 體現了管理主體通過管理工作解決自然資源問題的過程。

4. 關系反饋。關系反饋模塊包括兩個部分， 即管理模式反饋和管理效用反饋， 意在檢測自然資源管理體系是否發揮了預期作用， 在關注管理情況的同時調整管理體系。關系反饋模塊要遵從管理依據提出的要求， 強化管理模式對效用的考量， 最終將整個管理體系的運行狀況反饋給自然資源管理依據， 在這個不斷循環的過程中完善自然資源管理體系， 使其進化成最適合我國國情、 擁有生命力的系統， 并為生態文明建設的其他項目提供參照和思路。

（二） 促進自然資源管理現代化的國家審計體系

1. 與自然資源管理相關的國家審計制度類型。2016年審計署根據《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》， 結合全國審計工作實際， 制定了《“十三五”國家審計工作發展規劃》， 并將國家審計按照業務種類劃分為政策落實跟蹤審計、 財政審計、 金融審計、 企業審計、 民生審計、 資源環境審計、 經濟責任審計和涉外審計等8類。為了推動生態文明建設， 貫徹可持續發展理念， 黨的十八屆三中全會提出要實行領導干部自然資源離任審計； 同時， 自然資源管理工作需要工程審計發揮監督工程運作的職能； 剔除與我國自然資源管理幾乎無關的涉外審計。由此便可得到政策落實跟蹤審計（a）、 資源環境審計（b）、 自然資源資產離任審計（c）、 經濟責任審計（d）、 財政審計（e）、 工程審計（f）、 企業審計（g）、 金融審計（h）和民生審計（i）等9類在實現自然資源管理現代化目標中發揮作用的國家審計類型。

2. 促進自然資源管理現代化目標實現的國家審計體系架構。自然資源管理體系最重要的兩個部分是管理模式和管理效用， 國家審計體系主要通過這兩個部分發力， 進而在整個管理體系中發揮作用。

（1） 管理模式的三個主體是政府、 市場和社會， 三者需要相互協同才能發揮最大的作用（胡澤君，2020）。在前文所述9類國家審計類型中： 政策落實跟蹤審計（a）、 資源環境審計（b）、 自然資源資產離任審計（c）、 經濟責任審計（d）、 財政審計（e）用于監督政府行為； 工程審計（f）、 企業審計（g）、 金融審計（h）用于調節市場行為； 民生審計（i）則保障人民的權益。

具體分析， 政策落實跟蹤審計（a）可以關注自然資源管理領域頒布的各項政策的落實情況， 從而促進政策的落地與完善， 實現政策目標。資源環境審計（b）關注的是生態文明建設的具體措施， 將兩者結合起來， 綜合考慮不同時期不同地區的實際情況， 核查與可再生能源、 不可再生能源、 清潔能源、 污染性能源有關的政策落地和實施情況。對各部門踐行可持續發展、 綠色發展、 人與自然和諧共生理念的情況進行監督。再與自然資源資產離任審計（c）和經濟責任審計（d）結合起來， 對領導干部任職期間的自然資源開發和保護具體情況進行定量分析并評級， 明確劃分經濟責任范疇， 在發展經濟的同時， 讓自然資源管理緊跟經濟發展的步伐， 實現可持續性， 使其成為一項對領導干部政績影響重大的指標， 促進對自然資源的保護， 讓權力接受監督， 協調自然資源開發保護制度的落實。財政審計（e）是審計機關對政府財政預算收支執行情況的真實合法性和效益進行的審計監督， 旨在維護國家的財政秩序， 提高財政資金使用效率（寇理，2022）。財政審計運用到自然資源管理中， 具體表現為對自然資源開發、 利用、 保護的專項財政資金的撥付和使用情況進行審計， 促進專項資金的合理高效使用以及自然資源管理工作有序規范開展， 推動資源管理現代化目標實現。

在市場主體方面， 工程審計（f）注重在建設和運營期間對重要建設項目、 固定資產投資項目中的自然資源管理工作影響程度進行功能層面的觀測和評估， 審查自然資源管理部門對負責的工程項目是否盡到了義務， 并在審計過程中健全自然資源產權責任制度， 實現合理歸責以及對不良狀況的準確問責； 企業審計（g）注重對自然資源開發、 保護、 管理工作相關的企業經營狀況以及資金鏈開展審計， 聚焦企業的具體行為， 糾正在自由市場中偏離自然資源綠色可持續發展的企業表現， 明確企業為實現自然資源管理現代化做貢獻的方向； 金融審計（h）與其他金融監管方式相比， 在應對各種突發挑戰方面具有獨特的機制和優勢， 能夠保障金融資金的完整和安全， 同時還能利用金融審計反饋信息， 為國家的重大決策提供可信度高的數據支持。在自然資源管理工作中， 金融審計主要對金融機構展開審查， 以確保金融資金用于低碳金融、 綠色金融等國家大力支持的產業， 并促進金融杠桿推進自然資源管理現代化， 將詳細的工作信息反饋給政府部門， 提高政府與市場合作的效率， 使雙方步調更加協調一致。

在社會主體方面， 民生審計（i）占據舉足輕重的地位， 它是一種通過監督政府履行公共受托責任情況， 以保障和改善人民生活為目標的政府績效審計。自然資源管理現代化是生態文明建設的一部分， 實現自然資源管理現代化意味著以煤炭和石油為代表的不可再生能源過度使用造成的大氣問題、 肆意砍伐樹林和隨意污染水源導致的環境問題得到了解決， 人民的幸福指數會因此大大提高。改善民生的前提是改善城鄉生態環境， 這一指標是否能夠滿足人民群眾的需求可以通過分析民生審計的結果來判斷； 實行民生審計， 有利于進一步優化國家治理能力、 完善國家治理模式。

（2） 在管理效用中， 通過政策落實跟蹤審計（a）和資源環境審計（b）把控自然資源規劃的重要過程， 結合不同區域的自然資源結構和環境不同的事實， 對自然資源區域劃分情況進行審計； 通過資源環境審計（b）、 工程審計（f）、 企業審計（g）和金融審計（h）對功能層面與自然資源的開發、 利用和保護相關重大建設的具體效用進行監測； 結合財政審計（e）和民生審計（i）評價自然資源管理具體措施造成的影響； 通過自然資源資產離任審計（c）和經濟責任審計（d）對失職領導干部的違法違紀行為依法問責， 明確各方責任， 促進各方積極整改查出的問題， 使權力規范運行。總而言之， 利用審計的審查監督作用， 因地制宜地發揮管理主體具體措施的管理效用， 最終實現自然資源管理現代化目標， 如圖2所示。

三、 國家審計協同是促進自然資源管理現代化的實現途徑

（一） 從政府和市場層面

在這一層面， 政策落實跟蹤審計、 財政審計和金融審計協同， 實現對政策、 財政資金和綠色金融的監督。

實踐需要政策指導， 如果自然資源管理政策的制定未結合具體地區的現狀與特點， 或者在政策的執行過程中出現意義曲解、 濫用權力的現象， 就會導致政策的實際作用與制定初衷產生較大的差別甚至完全背離。在政策落實跟蹤審計的實踐工作中納入不同地區自然資源的特征， 加強基于環境因素和空間規模的自然資源管理規劃體系審查， 以涵蓋從資源問題發生到克服的過程， 對高層政府部門的政策頒布情況進行審查， 使其能夠及時發現地方性法規制定和執行過程中的不足之處， 并堅定修正妨礙法律法規正常運行的違法行為。我國自然資源管理與環保領域的政府專項資金的利用密切相關， 目前我國對環境改善資金的審計依舊采用合規性審計， 主要監督和評估政府的環保專項資金撥付過程、 撥付目標以及使用情況的真實性和有效性。基于自然資源管理現代化目標的提出， 管理資金的審計方式需要以財政資金審計方法作為參考進行創新， 與實現國家治理能力現代化和生態文明建設的總目標結合起來， 關注自然資源管理對環保工作的長期影響， 促進自然資源管理效果量化體系和統一資源管理制度構建， 同時推進政府其他領域工作的專項資金使用透明化、 高效化， 實現環保和經濟齊頭并進、 高速發展。

此外， 有必要密切監測審計部門對低碳金融、 綠色金融的引導工作和金融機構的具體實施情況， 審查金融機構在制定計劃、 做出決策時是否審慎考慮決策可能會對自然資源與環境造成不良影響， 鼓勵金融機構積極踐行“碳達峰， 碳中和”目標。從政策和監管角度， 審計工作要聚焦落實綠色金融政策、 分解金融監管流程、 完善監管規則和措施、 提高監管績效， 切實解決自然資源管理在金融方面遇到的難題， 明確金融機構前進的方向， 保障金融產品的質量和金融服務效率， 維護金融資源有序運行， 為自然資源綠色發展保駕護航。將政策落實跟蹤審計、 財政審計和金融審計協同起來， 能深刻地領悟到在自然資源管理現代化背景下， 擁有戰略性和全局性的管理政策對促進自然資源管理專項資金的撥付使用與綠色低碳金融發展的卓越效果。將自然資源產權管理與專業監管適當分離， 進一步簡政放權， 克服審計監督盲點， 充分發揮市場的作用， 激發市場的活力（常紀文，2019）。

（二） 從政府和社會層面

在這一層面， 資源環境審計、 自然資源資產離任審計、 經濟責任審計和民生審計協同， 實現對自然資源開發管理、 領導干部履責以及人民福祉的監督。

實行資源環境審計和自然資源資產離任審計， 目的是監測自然資源的開發、 保護和管理情況， 促進自然資源合理開發、 協調保護和規范管理， 高效使用自然資源， 緩解資源污染、 短缺的壓力， 有助于進一步實現自然資源可持續發展。我國領土面積大、 地形種類多樣， 擁有著富饒的自然資源。以前片面追求經濟快速發展對資源和環境造成了破壞， 加之自然資源在各地的分布情況有很大的差異， 健全統一的自然資源管理制度遲遲沒有建立， 保護、 管理自然資源的工作勢在必行。從審計的角度來看， 自然資源的開發、 保護和管理工作需要從全局出發進行統籌規劃。具體表現為劃分管理區域、 評估環境背景、 監測資源狀態。采用資源環境審計對自然資源狀況進行直接監督， 采用自然資源資產離任審計對自然資源狀況進行間接監督， 將兩者結合起來， 明確領導干部在自然資源管理工作中的職責， 促進自然資源在全國范圍內實現合理開發利用和跨區域均衡配置， 并監督領導干部履責情況。經濟責任審計是現代審計理論和方法與中國特色審計實踐相結合產生的一種制度創新， 對促進領導干部監管機制的完善有現實意義。2010年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》， 標志著經濟責任審計的確立與成熟（蔡春等，2011）。經濟責任審計還促進了領導干部自然資源資產離任審計的推行， 將二者協同， 在聯合審計報告中充分披露領導干部在發展經濟和管理資源的工作中決策不當、 行為不力以及對環境造成破壞的事實， 使政府突破長久以來將經濟責任審計和環境資源責任審計分離的思維習慣， 確定審計重點， 推進自然資源管理走出一條長期向好的道路（李兆東和李振覃，2022）。

民生問題是影響社會和諧穩定的關鍵因素， 解決民生問題， 使人民過上更加美好富足的生活， 是黨和國家努力奮斗的目標。隨著“五位一體”總體布局的確立， 社會主義文化事業不斷進步， 人們的文化水平漸漸提高， 對生活環境和質量的要求也更加嚴格。政府更加關注民生問題、 制定更多改善民生的規章是人心所向。同時， 人民的主人翁意識也在覺醒， 他們希望能對政府惠民政策的實施過程進行審計， 并將審計的過程和結果透明、 詳細地公開（徐向真和段曼曼，2018）。民生審計在自然資源管理工作中的作用主要體現為從環境保護層面惠民， 遏制污染性能源無規劃地濫用導致環境惡化并損害人民群眾身體健康情況的發生。實現資源環境審計、 自然資源資產離任審計、 經濟責任審計和民生審計協同， 有利于政府以為人民謀幸福為動力， 清晰規劃各個部門在自然資源管理工作中的權責， 制定多重責任績效評價審計體系， 提升資源環境保護績效。努力實現自然資源管理從要素管控到系統治理， 完成守牢耕地紅線、 強化要素保障、 推動能源資源增儲上產、 統籌生態修復等工作以滿足民生環境需求， 最終實現自然資源管理現代化和生態文明建設總目標。

（三） 從市場和社會層面

在這一層面， 工程審計、 企業審計與民生審計協同， 實現對民生領域自然資源管理項目的監督。

實行工程審計， 要特別注意自然資源管理工程項目的建造、 保護以及修復。企業審計注重調查企業的個體行為， 對企業與自然資源開發、 管理、 保護工作相關的投資展開監督， 并及時糾正在自由市場中偏離自然資源綠色可持續發展戰略的企業表現。工程審計與企業審計協同配合， 有助于精確評估自然資源管理工程項目在構建過程中工程資金審批的合法合規性、 使用是否具有高效性， 辨別項目是否會對自然環境造成不良影響， 及時終止破壞環境的工程項目。審查建設工程項目被管理機構批準、 核驗和留底的落實情況， 進一步提高自然資源開發保護項目和生態污染防治項目的有效性， 避免或防范自然資源管理工作可能會破壞生態環境的巨大風險， 推動依法、 有序、 環保地實現自然資源管理現代化。

另外， 民生審計應該與工程審計和企業審計協同， 對與民生領域有關的自然資源管理項目進行監管。首先， 放眼于廣大農村地區， 目前農村地區占用耕地資源的現象普遍存在， 通過審計工作開展土地整治， 堅決叫停占用耕地的經濟工程建設項目， 管制占用耕地蓋房的行為， 同時盤活閑置荒廢的土地資源， 改善鄉村居民的居住環境。其次， 城鎮地區的“城中村”也造成了資源的浪費。在審計的監管下完成對“城中村”的取締與改造， 使居民能夠居住在基礎設施更加完善的城市社區中， 這樣無疑節省了資源， 提高了人民的幸福指數。最后， 民生審計、 工程審計與企業審計協同， 在政府的助力下優化了自然資源市場化、 法治化配置， 實現了政府和市場為社會民生服務， 貫徹了新發展理念， 在社會范圍內強化了人們的自然資源保護意識和節約意識， 使自然資源管理工作得到來自社會的正向反饋， 保障其更順利地開展。

四、 政策建議

（一） 創新研究型審計模式， 推動結論導向型審計

隨著自然資源管理現代化的提出， 審計大環境發生了變化， 國家審計的模式也應該作出相應調整。傳統的審計模式難以做到宏觀把控被審計單位的總體狀況， 原因就在于傳統審計方法以問題為基礎導向， 將過多的精力集中在取證環節， 導致雖然收集到了與重要問題相關的審計證據， 但是不同的問題之間卻缺乏關聯性， 這就會使得政策實施對被審計單位造成影響的具體情況難以被反映， 上級部門得不到精確反饋。同時， 以問題為基礎導向的審計方式很難讓被審計單位信服， 審計風險會因此提高， 審計揭示的漏洞難以被彌補， 不創新審計模式就無法走出困境。研究型審計不再過于看重取證環節， 而是將之作為基礎， 把研究被審計單位各方面的情況作為重點， 例如： 被審計單位是否有違法行為、 內部具體分工以及內部控制有效性等。結論導向型審計注重尋找審計總體存在的問題， 對審計總體的某些特征形成結論， 這些對審計總體的整體性結論彌補了審計期望差， 具有較大的價值。在全面了解被審計單位后， 結合所獲得的審計證據， 研究分析開展審計后解決問題的方法是否有效、 手段是否合規， 以找出限制甚至阻礙自然資源管理現代化實現的最終原因， 助力國家審計最大限度地發揮作用。

（二） 壯大審計隊伍， 優化審計資源配置和組織方式， 促進各監督主體間協調配合

在審計資源配置方面， 目前還存在審計人員尤其是業務人員不足、 信息化技術資源匱乏、 地方審計機關任務來源的多渠道導致審計工作內容多等問題， 使得審計質量難以保證。現有的審計組織方式是按行政層級、 業務部門進行分工， 上下級和不同部門之間往往各自為政， 審計分工不科學， 審計工作的橫向聯系和彈性不足， 導致效率不高。另外， 審計監督與其他監督之間的溝通不暢， 監督體系之間信息資源共享機制尚未完全建立， 信息和資源共享效率低下。要實現自然資源管理現代化， 推動生態文明建設， 僅依靠政府審計相關部門的力量是不夠的， 還應該聯合其他政府部門， 與市場審計、 社會審計一同優化審計組織方式， 組成強大的審計隊伍， 重點關注自然資源管理系統優化設置與要素最優配置， 合力突破在審計工作中面臨的困境。強化政府審計部門的統籌規劃能力和其他相關部門機構的執行能力， 明確自然資源管理工程項目中各方的權責和注意事項。負責審計的部門應有側重地對被審計項目進行指導， 積極與其他部門交流溝通， 其他部門主動配合審計工作順利開展， 各方達成共識、 凝聚力量， 促進審計工作高效推進。另外， 壯大審計隊伍有利于解決在各項工作中遇到的相似性問題， 由各部門聯合組成的審計隊伍， 知識的覆蓋面更廣、 分析能力更強， 針對相似問題可以更快速地找出合適的應對方法， 從而節約社會資源， 共享基礎情報。這可以有效遏制過分細化審計部門造成的資源浪費且效率低下的問題， 有助于審計主體把握主觀能動性， 有效制衡各個部門， 告別機械化的審查， 豐富審計方式， 將不同類型的審計靈活地組織在一起， 從政策、 財政、 金融、 工程、 民生等多個方面進行綜合分析， 在完成傳統監督管理工作的同時， 積極助推自然資源管理現代化的實現。

（三） 提升對審計結果的利用效率， 注重審計問責

對自然資源管理進行審計難度較大， 原因不僅在于審計范圍大、 權責劃分困難， 更在于難以充分運用審計結果， 審計后的問責工作也很難執行。為了充分發揮審計對自然資源管理的監督和保障作用， 健全審計整改檢查機制勢在必行。審計機關在前期的工作中要明確整改方向， 為被審計單位提供全面的參考， 在后期則要經常對被審計單位的整改效果進行跟蹤檢查， 保障審計的監督效能能夠實現。對于整改不積極的被審計單位， 審計應保持獨立性， 堅持讓其整改。對屢審屢犯甚至嚴重違反道德法律的單位， 可將其移送到執法部門， 在其他部門的幫助下促進整改順利進行。另外， 審計還應該注重對整改成果的運用， 統一審計方案和審計口徑， 將自然資源管理問題的整改情況引入領導干部的績效評價體系之中， 激發領導干部積極履行自然資源管理職責的熱情， 更好地發揮國家審計“治已病， 防未病”的功能。將審計監督與行政、 司法監督相結合， 對審計所揭露的問題不重視、 不改正的相關部門應堅決追究責任， 合法利用權限申請紀檢委部門介入調查， 確保問題得到整改， 用鐵腕為自然資源管理現代化的實現保駕護航。

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