嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線 用好每一寸土地

張中強(qiáng)

2023年11月30日，河南省十四屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)《河南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），自2024年1月1日起施行。《實(shí)施辦法》修訂的意義和主要內(nèi)容是什么？在節(jié)約集約用地、加強(qiáng)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)等方面有哪些具體要求？……日前，河南省人民政府新聞辦召開新聞發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)省人大法制委員會(huì)、省自然資源廳、省司法廳有關(guān)負(fù)責(zé)人，介紹解讀《實(shí)施辦法》，并就有關(guān)問(wèn)題回答記者提問(wèn)。

記者：《實(shí)施辦法》修訂的意義和主要內(nèi)容是什么？

答：起草《意見》主要基于三方面的考量。

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，黨中央、國(guó)務(wù)院及河南省委、省政府始終高度重視土地管理工作，先后就深化農(nóng)村土地改革、加強(qiáng)土地管理等工作作出系列重大改革部署。2019年、2021年分別修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施條例，河南省1999年施行的《實(shí)施辦法》已經(jīng)不適應(yīng)改革需要，也不符合河南省發(fā)展實(shí)際，并且不能有效銜接上位法。為貫徹落實(shí)黨中央、河南省委土地改革精神，實(shí)施細(xì)化上位法規(guī)定，將近年來(lái)河南省在土地管理工作中的成熟做法用立法形式固定下來(lái)，對(duì)原《實(shí)施辦法》進(jìn)行全面修訂十分必要。

2023年初，河南省人大常委會(huì)將《實(shí)施辦法》修訂列入立法計(jì)劃審議項(xiàng)目。根據(jù)立法程序，河南省人大法制委員會(huì)會(huì)同省司法廳、省自然資源廳有關(guān)負(fù)責(zé)同志及立法專家，根據(jù)各方面反饋意見，對(duì)《實(shí)施辦法（修訂草案）》進(jìn)行多次研究修改。2023年11月30日，河南省人大常委會(huì)審議通過(guò)《實(shí)施辦法》。

《實(shí)施辦法》共八章七十四條，分總則、國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收、建設(shè)用地管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則。

記者：河南省節(jié)約集約用地工作是如何安排的？有哪些具體要求？

答：為進(jìn)一步提高節(jié)約集約用地水平，《實(shí)施辦法》在各章節(jié)對(duì)節(jié)約集約用地作出細(xì)化規(guī)定。

在總則中明確原則性規(guī)定。明確各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，堅(jiān)持框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量，開展節(jié)約集約用地活動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家用地控制標(biāo)準(zhǔn)，依法制定地方用地控制標(biāo)準(zhǔn)，開展節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，提高土地利用效率。

明確優(yōu)化國(guó)土空間格局。《實(shí)施辦法》第十條明確，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、禁止開墾的范圍和水資源利用上限等要求，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。

規(guī)定開展土地綜合整治。為有效發(fā)揮土地綜合整治的積極作用，《實(shí)施辦法》在第二十六條中規(guī)定，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，組織開展農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、未利用地開發(fā)以及歷史遺留工礦廢棄地、自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾等土地綜合整治，并鼓勵(lì)社會(huì)主體依法參與土地綜合整治。

突出提高建設(shè)用地效率。《實(shí)施辦法》第四十八條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和用途管制以及節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，鼓勵(lì)采用節(jié)約集約用地新技術(shù)和新模式。同時(shí)，通過(guò)增加“鼓勵(lì)制定地方用地控制標(biāo)準(zhǔn)”條款，作出“建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和建設(shè)用地審批”相關(guān)原則性規(guī)定，提出開展建設(shè)用地利用情況普查要求等措施，加強(qiáng)節(jié)約集約用地工作。

規(guī)定合理保障宅基地需求。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)合理安排建設(shè)用地指標(biāo)，保障農(nóng)村村民宅基地需求。縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃要考慮農(nóng)村村民生產(chǎn)、生活需求，突出節(jié)約集約用地導(dǎo)向。

記者：《實(shí)施辦法》在加強(qiáng)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)方面有哪些措施？

答：《實(shí)施辦法》堅(jiān)持落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，為耕地保護(hù)提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制。《實(shí)施辦法》第十六條中規(guī)定，各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，加強(qiáng)耕地種植用途管控，控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地和永久基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量有提高。

落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，《實(shí)施辦法》在第十七條中規(guī)定，依法實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，將各類對(duì)耕地的占用統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理，堅(jiān)持以補(bǔ)定占、占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，依法實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度；在縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的，可以通過(guò)市場(chǎng)化跨區(qū)域調(diào)劑的方式補(bǔ)充耕地指標(biāo)。

明確耕地保有量目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”管控，堅(jiān)持

“量質(zhì)并重”。《實(shí)施辦法》在第十八條中規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)上一級(jí)人民政府確定的耕地保有量目標(biāo)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持量質(zhì)并重，按照規(guī)定及時(shí)補(bǔ)足數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)、產(chǎn)能不降的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。

加強(qiáng)對(duì)永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)。《實(shí)施辦法》第十九條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照上一級(jí)人民政府下達(dá)的永久基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)，根據(jù)依法公布的土地調(diào)查成果和定期發(fā)布的土地統(tǒng)計(jì)資料，在穩(wěn)定的耕地上組織劃定永久基本農(nóng)田。要求永久基本農(nóng)田落實(shí)到地塊，納入國(guó)家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。在第二十條規(guī)定，在永久基本農(nóng)田中禁止從事的具體行為，鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果，守住永久基本農(nóng)田控制線，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度。

記者：《實(shí)施辦法》在加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法治保障方面作出哪些具體安排？

答：《實(shí)施辦法》結(jié)合河南省實(shí)際，從四個(gè)方面為加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提供法治保障。

一是推動(dòng)落實(shí)“多規(guī)合一”。《實(shí)施辦法》專設(shè)“國(guó)土空間規(guī)劃”一章，第九條就落實(shí)國(guó)家改革要求，明確規(guī)定經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類保護(hù)、開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外不再另設(shè)其他空間規(guī)劃。因此，以后將不再單獨(dú)編制主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，形成全省“一張圖”，真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

二是明確規(guī)劃編制要求。《實(shí)施辦法》第十條規(guī)定，編制國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)要求，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。第十一條進(jìn)一步明確省、市、縣國(guó)土空間總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土空間規(guī)劃的編制主體、審議機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。第十二條對(duì)詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃編制批準(zhǔn)作出安排。同時(shí)，為加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，《實(shí)施辦法》還規(guī)定，專項(xiàng)規(guī)劃由相應(yīng)的主管部門組織編制，經(jīng)同級(jí)自然資源主管部門進(jìn)行國(guó)土空間總體規(guī)劃符合性審查后，依法按程序報(bào)批。

三是嚴(yán)格按照國(guó)土空間規(guī)劃利用土地。為強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威，保證規(guī)劃執(zhí)行，《實(shí)施辦法》第十三條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自修改。同時(shí)，明確國(guó)土空間規(guī)劃確需修改的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后按照法定程序修改。另外，《實(shí)施辦法》還突出國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督，第四十八條規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃，第十三條要求縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門組織對(duì)下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的各類管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

四是深化農(nóng)村土地制度改革。《實(shí)施辦法》嚴(yán)格落實(shí)黨中央改革精神，對(duì)依法深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行銜接性規(guī)定。第二十九條明確，縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法深化農(nóng)村土地制度改革，優(yōu)化土地資源配置，按照國(guó)家規(guī)定推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善引導(dǎo)、規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。