同一宗地出現(xiàn)兩種補辦手續(xù)應(yīng)如何處置

李宏英

基本案情

2021年耕地保護(hù)督察下發(fā)某縣違法違規(guī)占用耕地圖斑1.77畝，為村民建設(shè)的鋼構(gòu)廠棚。經(jīng)核實，該圖斑在2009年第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）及2018年前，歷年年度變更均為建設(shè)用地，且位于村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)（業(yè)內(nèi)稱“圈內(nèi)”）。該項目于2019年建設(shè)，第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）時因現(xiàn)狀未建設(shè)，細(xì)化調(diào)查為耕地；2020年度、2021年度變更時根據(jù)已建成的現(xiàn)狀，變更為物流倉儲用地。2021年耕地保護(hù)督察時，套合“三調(diào)”地類，形成違法占用耕地問題。該項目建設(shè)時間為2019～2020年，按照當(dāng)時管理使用的2018年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)，其地類為建設(shè)用地，但項目沒有辦理建設(shè)用地使用手續(xù)，形成了違法占地（違法占用建設(shè)用地）問題。

整改情況

問題下發(fā)后，縣級自然資源部門按照法律法規(guī)，對違法占地進(jìn)行查處，因其符合土地利用總體規(guī)劃且廠房處于生產(chǎn)利用狀態(tài)，擬在違法占地處理到位后補辦用地手續(xù)。

按照《自然資源部關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認(rèn)定的通知》要求，建設(shè)用地審查報批地類以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度土地利用變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)，在確保地類真實性的前提下，應(yīng)綜合考慮地類來源的合理性、合法性。現(xiàn)狀為建設(shè)用地，無合法來源的，按照建設(shè)占用時的土地變更調(diào)查實際地類報批。那么，此問題圖斑要補辦用地手續(xù)，應(yīng)以2021年土地變更調(diào)查時的建設(shè)用地為準(zhǔn)，綜合考慮地類來源合法性，若無合法來源證明材料，應(yīng)按照建設(shè)占用時土地變更調(diào)查地類認(rèn)定情況補辦手續(xù)。

該地塊建設(shè)年度為2019～2020年，若建設(shè)時間按2019年算，需按照建設(shè)占用時土地變更調(diào)查地類即“三調(diào)”地類為耕地補辦用地手續(xù)，要落實農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)，辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用后再辦理使用手續(xù)。若建設(shè)時間按2020年算，則需按照2020年底變更地類工礦倉儲用地補辦手續(xù)，在違法占地依法處理到位后，直接由縣政府批準(zhǔn)使用，無需落實農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)，也無需報市政府批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用。因此就存在同一個地塊有兩種補辦用地手續(xù)的情況。

案件分析

根據(jù)“三調(diào)”建設(shè)用地匯總口徑要求，“二調(diào)”村莊范圍內(nèi)，扣除歷年增減掛鉤拆舊范圍，再加上“三調(diào)”零星建設(shè)用地，即為“圈內(nèi)”村莊建設(shè)用地。該地塊屬于此種類型，應(yīng)按照建設(shè)用地口徑匯總。“三調(diào)”數(shù)據(jù)匯總說明中，明確了“圈內(nèi)”各地類實際面積作為城鎮(zhèn)村莊細(xì)化調(diào)查數(shù)據(jù)單獨使用，但未明確如何單獨使用。

該問題存在的主要原因，一是“三調(diào)”時點為2019年12月31日，實際從2018年開始至2022年3月啟動應(yīng)用相關(guān)數(shù)據(jù)，未啟用前在管理中按照2018年度變更地類認(rèn)定。二是“三調(diào)”中地類認(rèn)定根據(jù)“所見即所得”原則，按照現(xiàn)狀地類進(jìn)行認(rèn)定，即使在村莊內(nèi)部，“二調(diào)”以來歷年來均為建設(shè)用地的，甚至群眾在老宅基地或者房前屋后小片空閑地上（四周均為建筑物）種植季節(jié)性蔬菜的，均按照耕地調(diào)查，即村莊細(xì)化調(diào)查地類。由此，按照同一文件要求，同一地塊按照不同建設(shè)年份認(rèn)定，導(dǎo)致地類認(rèn)定不同，辦理用地手續(xù)的程序和成本也不同，給整改工作帶來困難。

綜上所述，在村莊“圈內(nèi)”按照建設(shè)用地匯總口徑認(rèn)定的建設(shè)用地，且“二調(diào)”至2018年變更調(diào)查時均為建設(shè)用地的，不再區(qū)分細(xì)化調(diào)查地類，應(yīng)按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。針對本案例中的地塊，建議由縣級政府出具歷史遺留建設(shè)用地說明，按照建設(shè)用地依法補辦用地手續(xù)。按照以上方式辦理手續(xù)，既符合實際，也能夠盡快完成審批手續(xù)，解決督察問題整改，同時，不影響耕地保有量目標(biāo)。以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的年度變更調(diào)查現(xiàn)已啟動，在國土空間規(guī)劃、建設(shè)用地審批、執(zhí)法監(jiān)督管理過程中，針對數(shù)據(jù)應(yīng)用存在的實際困難，建議進(jìn)一步統(tǒng)一使用標(biāo)準(zhǔn)。（作者單位：聊城市自然資源和規(guī)劃局）