全域全要素保護(hù)下的耕地后備資源挖潛研究

王小予 ，王樹(shù)敏 ，吳 闖

（濟(jì)南市勘察測(cè)繪研究院，山東 濟(jì)南 250101）

隨著各地全域國(guó)土綜合整治實(shí)踐的有序推進(jìn)，圍繞全域國(guó)土綜合整治的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值、基本原理以及潛力測(cè)算與分區(qū)等方面的相關(guān)研究也陸續(xù)興起[1]，但整體表現(xiàn)出實(shí)踐研究?jī)?yōu)先、理論研究滯后等問(wèn)題[2]。學(xué)者們針對(duì)耕地后備資源的挖潛大多聚焦于未利用地，對(duì)于農(nóng)用地與建設(shè)用地的評(píng)估較少[3]。鑒于此，本研究以濟(jì)南市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)濟(jì)南市耕地后備資源進(jìn)行挖潛研究，并在后續(xù)運(yùn)用實(shí)踐反推研究成果，以數(shù)據(jù)推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃整治，支撐濟(jì)南市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃行動(dòng)。

1 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況

濟(jì)南市是山東省省會(huì)，總面積10 244 hm2，位于山東省中部，北緯36°01′～37°32′，東經(jīng)116°11′～117°44′。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示常住人口920.24 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口676萬(wàn)人。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源及處理

本研究的基礎(chǔ)計(jì)算數(shù)據(jù)為濟(jì)南市第三次國(guó)土調(diào)查成果（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”數(shù)據(jù)），協(xié)同數(shù)據(jù)包含濟(jì)南市2020 年耕地資源質(zhì)量分類(lèi)成果、濟(jì)南市2017 年永久基本農(nóng)田劃定成果、濟(jì)南市最新生態(tài)保護(hù)紅線、耕地質(zhì)量分類(lèi)成果、濟(jì)南市雙評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)等相關(guān)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)由濟(jì)南市自然資源和規(guī)劃局在簽訂保密協(xié)議的基礎(chǔ)上整理提供。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于濟(jì)南市統(tǒng)計(jì)年鑒、第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)等官方公布數(shù)據(jù)。

2 農(nóng)用地整治研究

2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

對(duì)于挖潛農(nóng)用地作為耕地后備資源的研究部分從兩方面開(kāi)展。一是包含“三調(diào)”地類(lèi)中的園林坑草（園地、林地、坑塘水面與草地）中的可恢復(fù)地類(lèi)。即在“三調(diào)”數(shù)據(jù)中選取種植屬性名稱(chēng)字段中標(biāo)注了即可恢復(fù)和工程恢復(fù)的園地、林地、坑塘水面與草地?cái)?shù)據(jù)。二是從非可恢復(fù)地類(lèi)中的其他園林地挖掘深層次的耕地后備資源。研究運(yùn)用“三調(diào)”數(shù)據(jù)中的園林地?cái)?shù)據(jù)疊加濟(jì)南市森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，提取非林業(yè)管轄范圍內(nèi)的其他園林地作為研究底數(shù)。濟(jì)南市農(nóng)用地宜耕地資源如圖1所示。

圖1 濟(jì)南市農(nóng)用地宜耕地資源

2.2 評(píng)價(jià)思路

研究對(duì)選取的農(nóng)用地?cái)?shù)據(jù)采用同一評(píng)價(jià)體系，同一指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行打分。在扣除濟(jì)南市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、25°坡以上的園林地、“二調(diào)”“三調(diào)”中的城鎮(zhèn)村范圍等限制性因素后。在評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)基礎(chǔ)上，定義70分以上的地塊范圍為本研究的宜耕地塊。

2.3 評(píng)價(jià)體系

合適的評(píng)價(jià)體系與恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)因子是評(píng)價(jià)打分的基礎(chǔ)[4]。因考慮了“三區(qū)三線”、資源稟賦等情況，研究已將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線等范圍予以扣除，故評(píng)價(jià)體系中沒(méi)有涉及相關(guān)因素。在此基礎(chǔ)上研究通過(guò)查找有關(guān)文獻(xiàn)及問(wèn)詢(xún)相關(guān)專(zhuān)家意見(jiàn)，將影響因素分為必要性、可能性、適宜性及聚集性，并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)賦分。濟(jì)南市宜耕地資源評(píng)價(jià)權(quán)重如表1所示。

表1 濟(jì)南市宜耕地資源評(píng)價(jià)權(quán)重

必要性即考慮該地塊是否曾經(jīng)與耕地相關(guān)聯(lián)，故選取了是否在上一輪基本農(nóng)田范圍內(nèi)、是否為2018年耕地兩種因素。在二者范圍內(nèi)的農(nóng)用地曾經(jīng)是耕地，甚至是優(yōu)質(zhì)耕地，雖然現(xiàn)在因種種原因變?yōu)槠渌r(nóng)用地，理論上仍可優(yōu)先考慮用于補(bǔ)充耕地。可能性則是考慮該地塊整理成耕地的難易程度。從常識(shí)認(rèn)知來(lái)看，種植屬性方面，即可恢復(fù)因耕作層未破壞比工程恢復(fù)更容易恢復(fù)，不同的現(xiàn)狀地類(lèi)恢復(fù)成耕地的難易程度也有所不同，在往年耕地后備范圍內(nèi)的農(nóng)用地經(jīng)過(guò)了當(dāng)年的專(zhuān)家審核理論上優(yōu)于其他地塊。適宜性則是從土壤質(zhì)量方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。土壤質(zhì)量與生產(chǎn)力水平息息相關(guān)，研究選取雙評(píng)價(jià)生產(chǎn)適宜性、坡度、有機(jī)質(zhì)含量、土壤質(zhì)地、土壤pH 值共5 個(gè)評(píng)價(jià)因子全面評(píng)價(jià)耕地后備資源的土壤質(zhì)量[5]。集聚性則是考察耕地后備資源之間及耕地后備資源與耕地地塊的集中連片程度，整合小片地塊為大片農(nóng)田，可增加耕地管控的便利程度，提高耕地利用效率[6]。

研究針對(duì)各項(xiàng)評(píng)價(jià)因素，查詢(xún)相關(guān)資料，制定了相應(yīng)的打分標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)打分結(jié)果對(duì)耕地后備資源地塊進(jìn)行排序。濟(jì)南市宜耕地資源評(píng)價(jià)因素打分如表2所示。

2.4 評(píng)價(jià)結(jié)果

1）其他園林地的評(píng)價(jià)得分主要集中在60～80 的中間分值。結(jié)合濟(jì)南市實(shí)際情況，認(rèn)定綜合得分70以上的其他園林地圖斑為宜耕后備資源，主要分布在濟(jì)南東部及東南部林地茂密區(qū)域，在保證林地保有量充足的前提下，該區(qū)域可視情況選取宜耕地塊進(jìn)行耕地補(bǔ)充。

2）可恢復(fù)地類(lèi)。相比于其他園林地，可恢復(fù)地類(lèi)面積分布更廣、數(shù)量更多。即可恢復(fù)部分整體得分較高，分值超過(guò)70 分的約占77.63%，工程恢復(fù)部分則略低，約占62.48%。可恢復(fù)地類(lèi)整體可作為宜耕后備資源的面積約為68 531.66 hm2，主要分布在濟(jì)南東部及南部山區(qū)，市區(qū)分布極少。

3 建設(shè)用地整治研究

3.1 村莊建設(shè)用地補(bǔ)充耕地潛力情況

建設(shè)用地作為補(bǔ)充耕地的重要來(lái)源之一，其考慮的側(cè)重點(diǎn)與農(nóng)用地、未利用地純理論研究不同，建設(shè)用地部分納入了村民意愿程度進(jìn)行研究[7]。指標(biāo)上選取居民拆遷意愿、村莊破碎度、人均建設(shè)用地面積、城鎮(zhèn)拉動(dòng)力、原拆遷區(qū)輻射力、交通便利度共6項(xiàng)指標(biāo)作為調(diào)查區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)因素，通過(guò)咨詢(xún)相關(guān)專(zhuān)家并結(jié)合Saaty 的1-9 標(biāo)度方法賦值權(quán)重[8]，進(jìn)行潛力評(píng)價(jià)。在濟(jì)南市全市村莊建設(shè)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)上扣除不可進(jìn)行復(fù)墾耕地圖斑作為評(píng)價(jià)底數(shù)，濟(jì)南市村莊建設(shè)用地潛力評(píng)價(jià)權(quán)重如表3所示。

表3 濟(jì)南市村莊建設(shè)用地潛力評(píng)價(jià)權(quán)重

在打分評(píng)價(jià)后選取連片性較好的區(qū)域進(jìn)行四級(jí)分區(qū)，并將一級(jí)潛力區(qū)內(nèi)的農(nóng)村宅基地作為新增耕地潛力圖斑，面積約為5 651.29 hm2，主要分布在濟(jì)南北部平原地區(qū)及西南部村莊廢棄住宅較多的區(qū)域。

3.2 工礦用地復(fù)墾

工礦用地復(fù)墾來(lái)源較為豐富，本研究從以下方面收集數(shù)據(jù)并計(jì)算復(fù)耕潛力。

1）向有關(guān)部門(mén)收集已進(jìn)行立項(xiàng)的采礦用地及歷史已有廢棄采礦用地復(fù)墾修復(fù)項(xiàng)目（2022 年12 月收集）。

2）以“三調(diào)”數(shù)據(jù)中的非耕地圖斑為基礎(chǔ)，依次扣除“二調(diào)”“三調(diào)”耕地圖斑得到非耕地中采礦用地，扣除研究分析的限制條件，提取的廢棄采礦用地。

3）區(qū)縣提報(bào)可用于工礦復(fù)墾的采礦用地。

綜上分析，經(jīng)扣除重復(fù)圖斑后歷史遺留廢棄采礦用地復(fù)墾潛力共計(jì)約643.32 hm2，主要位于濟(jì)南的西南部和東部。

4 未利用地整治研究

4.1 確定評(píng)價(jià)指標(biāo)

通過(guò)“三調(diào)”數(shù)據(jù)可知，濟(jì)南市全市可開(kāi)發(fā)的未利用地包含鹽堿地、裸土地、其他草地。研究選取相關(guān)指標(biāo)如生態(tài)條件、地形坡度、年積溫、年降水量和灌溉條件、土壤質(zhì)地、土壤重金屬污染狀況、鹽漬化程度、土壤pH 值、土層厚度、耕作便利度等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)[9]，確立關(guān)于未利用地方面的可用于耕地后備資源評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)采取“限制性因子”法[10]，以濟(jì)南市下發(fā)圖斑為底盤(pán)逐一進(jìn)行賦值評(píng)價(jià)。研究認(rèn)為，所有指標(biāo)數(shù)據(jù)均達(dá)到宜耕條件的圖斑，才可以達(dá)到本研究認(rèn)定的合適的耕地后備資源標(biāo)準(zhǔn)；而有任意指標(biāo)未達(dá)到指標(biāo)所認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則在本研究中視為不宜耕圖斑。評(píng)價(jià)指標(biāo)如表4所示。

表4 評(píng)價(jià)指標(biāo)（未利用地耕地后備資源）

4.2 整治潛力分析

根據(jù)國(guó)家下發(fā)的評(píng)價(jià)底圖，調(diào)查評(píng)價(jià)后得到未利用地耕地后備資源評(píng)價(jià)圖斑中宜耕土地占總面積的21.30%；宜耕其他草地所占比例最大，占宜耕土地的97.31%，評(píng)價(jià)為宜耕其他草地的區(qū)縣中，萊蕪區(qū)面積最大，占宜耕其他草地總面積的39.51%。除草地外，宜耕地類(lèi)中還包含少量的裸地。

5 研究結(jié)果

5.1 耕地后備潛力

通過(guò)上文分析，整合農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，濟(jì)南市耕地后備資源總計(jì)可增加耕地潛力為88 109.33 hm2。其中：

1）農(nóng)用地中可恢復(fù)地類(lèi)復(fù)耕可增加耕地潛力為68 531.66 hm2，其他園林地可新增耕地潛力10 437.04 hm2，共計(jì)78 968.70 hm2。

2）未利用地整治可新增耕地潛力2 846.02 hm2。

3）建設(shè)用地中，村莊建設(shè)用地整治可新增耕地潛力5 651.29 hm2，工礦用地復(fù)墾潛力643.32 hm2，共計(jì)6 294.61 hm2。

從數(shù)據(jù)結(jié)果不難看出，耕地后備資源的潛力主要來(lái)源于農(nóng)用地。農(nóng)用地內(nèi)部的互相轉(zhuǎn)換仍然是補(bǔ)足耕地的重要形式。相比之下，未利用地與建設(shè)用地開(kāi)發(fā)復(fù)墾難度較大，成本較高，費(fèi)時(shí)較長(zhǎng)。

5.2 反推驗(yàn)證

研究以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為驗(yàn)證研究的可行性，選取2020 年及2021 年的變更數(shù)據(jù)進(jìn)行反推驗(yàn)證。認(rèn)為兩年的凈新增耕地除去研究中未涉及的地類(lèi)和落入林地管轄范圍內(nèi)的園林地后，落入宜耕后備資源比例較高。2020 年變更調(diào)查數(shù)據(jù)與2021 年變更調(diào)查數(shù)據(jù)新增耕地分別有79.65%與93.43%落入評(píng)價(jià)的宜耕后備資源結(jié)果數(shù)據(jù)中。反推驗(yàn)證基本可證實(shí)研究的正確性。濟(jì)南市耕地后備資源驗(yàn)證統(tǒng)計(jì)如表5所示。

表5 濟(jì)南市耕地后備資源驗(yàn)證統(tǒng)計(jì) 單位：hm2

5.3 耕地后備資源建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域

根據(jù)耕地后備資源開(kāi)發(fā)潛力評(píng)價(jià)的結(jié)果圖斑，運(yùn)用ARCGIS 的空間處理工具，篩選集中連片區(qū)域作為耕地后備資源建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域。根據(jù)綜合整治的類(lèi)型將工程分為土地開(kāi)發(fā)、土地整理及土地復(fù)墾項(xiàng)目。濟(jì)南市耕地后備資源重點(diǎn)工程如表6所示。

表6 濟(jì)南市耕地后備資源重點(diǎn)工程

研究從2020 年開(kāi)展，過(guò)程中收集近兩年上交的規(guī)劃重點(diǎn)整治工程以及區(qū)縣正在開(kāi)展和已經(jīng)開(kāi)展的重點(diǎn)整治工程20 余項(xiàng)。結(jié)合研究確定的理論重點(diǎn)區(qū)域與重點(diǎn)工程，比對(duì)其位置的重合程度。發(fā)現(xiàn)各個(gè)區(qū)縣側(cè)重點(diǎn)不同，區(qū)縣上交重點(diǎn)工程并非和研究所選的理論重點(diǎn)工程完全一致，除少數(shù)重點(diǎn)工程在新劃定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界中，其余重點(diǎn)工程基本落在研究結(jié)論中的理論重點(diǎn)區(qū)域中。基本可以反向佐證研究的準(zhǔn)確性和實(shí)用性。

6 結(jié)語(yǔ)

濟(jì)南市環(huán)境優(yōu)美，資源富饒，耕地質(zhì)量較高，耕地后備資源豐富，補(bǔ)充耕地潛力較高，但面對(duì)耕地缺口，整治工作刻不容緩。針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題應(yīng)按照先易后難、先簡(jiǎn)后繁的原則，對(duì)濟(jì)南市耕地后備資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。各區(qū)縣可參考研究成果，選取集中連片、土壤條件較優(yōu)的土地劃定耕地后備資源重點(diǎn)區(qū)域，在此基礎(chǔ)上確定重點(diǎn)工程，有序恢復(fù)。