厘清最低生活保障認(rèn)定相關(guān)法律問題
——以林某與某縣民政局行政訴訟案為例

☉ 金俠

【案情簡要】

林某生于2003年2月，為非農(nóng)業(yè)戶口。其父林某某與其母劉某于2020年5月調(diào)解離婚，《離婚協(xié)議書》載明：“林某在某高中讀高二，隨父親林某某生活。”林某稱其父母未向其支付生活費(fèi)，也未與其生活在一起，生活貧困，遂于2021年6月28日向某縣民政局郵寄《申請書》，申請城市最低生活保障待遇。2021年7月17日，某縣民政局向林某作出《回復(fù)》,認(rèn)為：1.林某父親于2020年9月至今在某醫(yī)院門診部上班，月收入3000元；2.母親劉某系某學(xué)校老師，月收入3682.98元。某縣城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月440元，林某共同生活的家庭成員人均收入超過該區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，故其不符合申請城市低保條件。林某不服某縣民政局作出的《回復(fù)》，于2022年5月向法院提起行政訴訟。

【典型意義】

本案主要涉及最低生活保障事項(xiàng)的審查職權(quán)、申請、受理、調(diào)查核實(shí)等處理活動，對民政部門辦理低保事項(xiàng)有一定的警示作用。

首先，關(guān)于民政部門最低生活保障認(rèn)定的法定職權(quán)。最低生活保障制度是指國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予基本的物質(zhì)生活幫助。《城市居民最低生活保障條例》第四條和《社會救助暫行辦法》第三條規(guī)定了縣級以上地方人民政府民政、教育、人力資源社會保障等部門，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會救助管理工作。《民政部關(guān)于印發(fā)〈最低生活保障審核確認(rèn)辦法〉的通知》（民發(fā)〔2021〕57號，以下簡稱57號《通知》）則進(jìn)一步規(guī)定了縣級人民政府民政部門負(fù)責(zé)最低生活保障的審核確認(rèn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)最低生活保障的受理、初審工作。村（居）民委員會協(xié)助做好相關(guān)工作。本案中，某縣民政局負(fù)責(zé)本轄區(qū)的最低生活保障社會救助管理工作，具備審批最低生活保障資格并向當(dāng)事人作出答復(fù)的法定職權(quán)。此外，值得注意的是，57號《通知》一方面確定了民政部門對最低生活保障的審核確認(rèn)職責(zé)，另一方面還規(guī)定了有條件的地方可按程序?qū)⒆畹蜕畋Ｕ蠈徍舜_認(rèn)權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），縣級民政部門則負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)。

其次，關(guān)于最低生活保障的申請和辦理程序。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》第七條、《社會救助暫行辦法》第十一條以及57號《通知》等相關(guān)規(guī)定，申請最低生活保障，應(yīng)當(dāng)按照下列程序辦理：（一）由共同生活的家庭成員向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請；家庭成員申請有困難的，可以委托村民委員會、居民委員會代為提出申請。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見，在申請人所在村、社區(qū)公示后報縣級人民政府民政部門審批。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）還可以提請縣級人民政府民政部門開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對。縣級人民政府民政部門在收到提請后，應(yīng)當(dāng)啟動信息核對程序，根據(jù)工作需要，依法依規(guī)查詢共同生活家庭成員的戶籍、納稅記錄、社會保險繳納、不動產(chǎn)登記、市場主體登記、住房公積金繳納、車船登記，以及銀行存款、商業(yè)保險、證券、互聯(lián)網(wǎng)金融資產(chǎn)等信息。（三）縣級人民政府民政部門經(jīng)審查，對符合條件的申請予以批準(zhǔn)，同時確定救助金額，發(fā)放最低生活保障證或確認(rèn)通知書，并在申請人所在村、社區(qū)公布；對不符合條件的申請不予批準(zhǔn)，并書面向申請人說明理由。

本案中，林某系直接向某縣民政局提出申請，并未向所在地的鎮(zhèn)政府提出申請。某縣民政局對林某的申請也沒有履行正確的指引告知義務(wù)，告知其向所在鎮(zhèn)政府提出申請。此外，對于申請最低生活保障待遇符合條件的，由鎮(zhèn)政府、街道辦對申請人提供的申請材料進(jìn)行初審，并負(fù)責(zé)對申請人的家庭經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行入戶調(diào)查、民主評議、審核公示后再報縣級民政部門審批。縣級民政部門在收到鎮(zhèn)政府（街道辦）初審材料后，部分情形下還可以通過入戶調(diào)查等程序決定是否給予申請人家庭最低生活保障待遇。某縣民政局未按照前述法定程序履行職責(zé)，徑行對林某的申請作出不符合申請低保標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論性回復(fù)，程序違法。

最后，關(guān)于林某家庭經(jīng)濟(jì)狀況的認(rèn)定。如前所述，家庭人口數(shù)和家庭經(jīng)濟(jì)狀況的判定直接決定該家庭是否可以領(lǐng)取最低生活保障補(bǔ)助。所謂家庭經(jīng)濟(jì)狀況，指共同生活家庭成員擁有的全部家庭收入和家庭財產(chǎn)。以上收入是指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入，包括法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)或者撫養(yǎng)費(fèi)，不包括優(yōu)撫對象按照國家規(guī)定享受的撫恤金、補(bǔ)助金。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》、《社會救助暫行辦法》等規(guī)定，某戶家庭獲得申請低保救助的條件是共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定。根據(jù)57號《通知》第七條的規(guī)定，共同生活的家庭成員包括：（一）配偶；（二）未成年子女；（三）已成年但不能獨(dú)立生活的子女，包括在校接受全日制本科及以下學(xué)歷教育的子女；（四）其他具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)關(guān)系并長期共同居住的人員。《中華人民共和國民法典》第一千零六十七條第一款規(guī)定，父母不履行撫養(yǎng)義務(wù)的，未成年子女或者不能獨(dú)立生活的成年子女，有要求父母給付撫養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉婚姻家庭編的解釋（一）》第四十一條規(guī)定，尚在校接受高中及其以下學(xué)歷教育，或者喪失、部分喪失勞動能力等非因主觀原因而無法維持正常生活的成年子女，可以認(rèn)定為民法典第一千零六十七條規(guī)定的“不能獨(dú)立生活的成年子女”。

本案中，林某作為林某某與劉某的婚生子，且在校接受高中學(xué)歷教育，屬已成年但不能獨(dú)立生活的子女，其應(yīng)以家庭為單位申請低保，其父母雖離婚，但不影響其共同生活家庭成員的認(rèn)定。林某訴稱其父母未向其支付生活費(fèi)，也未與其生活在一起，不能認(rèn)定其父母為共同家庭生活成員的辯解無事實(shí)和法律依據(jù)。林某與其父親或其母親組成的共同生活家庭成員收入均超過了該區(qū)域最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，故其確實(shí)不符合最低生活保障認(rèn)定條件。

【辦案體會】

最低生活保障制度是社會救助體系中的核心制度安排，民政部門應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)按照法定程序開展審核確認(rèn)工作，以防范可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險。同時，除了確保答復(fù)內(nèi)容的合法性外，民政部門還應(yīng)注意答復(fù)內(nèi)容的全面性。57號《通知》第三十八條規(guī)定，申請或者已經(jīng)獲得最低生活保障的家庭成員對于民政部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。如行政機(jī)關(guān)未履行前述告知義務(wù)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。本案中，某縣民政局于2021年7月17日向林某作出并送達(dá)《回復(fù)》，如按照一般行政訴訟起訴期限計(jì)算，林某至遲應(yīng)當(dāng)自收到《回復(fù)》之日起六個月內(nèi)（即2022年1月17日前）提出行政訴訟方符合行政訴訟的受理?xiàng)l件。但本案某縣民政局并未在《回復(fù)》中告知林某依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利，因此法院依然受理了林某在2022年5月提起的本案訴訟，并對某縣民政局作出了敗訴判決。