甘肅省水利建設投資變化分析及對策研究

陳 偉

(甘肅省水利廳水利工程建設造價與規費管理中心，甘肅 蘭州 730046)

水利關系國計民生，在經濟社會發展中具有基礎性、戰略性、先導性作用[1]。對于地處內陸的甘肅來說，水的重要性和依存度更高，水資源不足且東西分布不均衡，供需矛盾比較突出，解決好新時期水問題對于經濟社會發展顯得至關重要。近年來，甘肅省認真踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”十六字治水思路[2]，貫徹新發展理念，不斷加大水利建設投資，加快水利基礎設施建設，使全省水利事業保持平穩向前的發展態勢[3]。

1 近10a水利建設投資變化分析

1.1 水利建設投資完成情況

自2013年以來，堅持把重大水利工程項目建設作為推動水利改革發展的重要抓手，全面推進引調水工程、水庫工程、防洪工程、大型灌區續建配套與改造工程、節水工程和水土保持工程建設，不斷加大水利建設投資。2013—2022年水利建設完成投資如圖1所示。

圖1 2013—2022年水利建設完成投資(單位：億元)

從圖1可以看出，水利建設完成投資額從2013年的94.98億元增長至2022年的200.16億元[4]，2019年完成投資額有所下降，2015、2020年完成投資額增量較大，與上年度同期相比增幅達到57.48%和33.83%。總體上水利建設投資完成額翻了一番，年均增速達11%，增速遠高于我省GDP增速，水利建設投資取得新突破。

1.2 水利建設投資主要來源

水利建設投資主要來源為中央投資、省級政府投資、市縣政府投資、社會資本、國內銀行貸款、地方政府專項債以及其他投資等6個類型投資。2013—2022年水利建設投資來源如圖2所示。

圖2 2013—2022年水利建設投資來源(單位：億元)

從圖2可以看出，近10a中央累計投資587.53億元，中央投資占全省投資總額的39.52%，是投資的第一大來源；市縣兩級政府投資合計為257.73億元，占全省投資總額的17.34%，是投資的第二大來源，省級政府投資、社會資本、國內銀行貸款、地方政府專項債及其他投資所占比重較小且均低于15%，各類型投資間的差額較大。

1.3 水利建設投資構成情況

水利建設投資主要由供水項目、灌溉除澇項目、防洪項目、水保及生態保護項目、水務項目、移民項目及其他項目構成，其中供水項目投資額度最大，灌溉除澇項目和防洪項目次之。近10a各類型項目投資如圖3所示。

圖3 2013—2022年水利建設投資構成

防洪項目約占總投資的16%，主要是堤防工程、城市防洪工程、病險水庫除險加固工程、江河主要支流治理工程、中小河流治理工程等方面；灌溉除澇項目約占總投資的23%，主要是灌區建設工程、水庫工程、節水灌溉工程、小型農田水利建設工程及其他灌溉除澇工程；供水項目約占總投資的44%，主要是引水(調水)工程、農村飲水安全鞏固提升工程、抗旱工程、地下水超采綜合治理及其他供水工程；水務項目約占總投資的2%，主要是自來水廠建設項目、城鎮供水管線建設項目、污水處理工程建設等項目；水保及生態保護項目約占總投資的11%，主要是水土流失治理工程、流域生態綜合治理工程、河湖連通工程、淤地壩工程及其他環境水利項目；移民項目約占總投資的1%，主要是水庫后期移民扶貧項目和其他移民項目；其他項目約占總投資的3%，主要是水利工程設施維修養護項目、農業水價綜合改革項目、非常規水資源利用項目和水利項目前期工作經費等。

1.4 水利工程取得效益

自2013年以來，已實施引洮工程(二期)、天水城區引洮供水工程、民勤紅崖山水庫擴建工程、黃河甘肅段防洪工程(一期)、蘭州市第二水源地工程等多個重大水利工程項目，完成12處大型泵站更新改造工程，10處大型灌區和20處重點中型灌區續建配套與節水改造項目[5]，取得較好的經濟效益、社會效益和生態效益。全省灌溉面積大幅增加，耕地灌溉面積由1284.08khm2增加至1349.48khm2，新增65.40khm2，增幅為5%；林果草地灌溉面積由191.20khm2增加至207.8khm2，新增19.98khm2，增幅為10.4%。全省水利工程年供水能力由2013年的147億m3，提升至2022年的154.9億m3，增幅為5.1%。全省治理水土流失面積由2813khm2增加至11505khm2，新增9692khm2，年均增幅達30.8%；梯田面積由787khm2增加至2595khm2，新增1808khm2，年均增幅達22.9%，水土保持治理工作取得顯著成效。

2 水利建設投資存在主要問題

水利基礎設施建設作為國民經濟建設的新動能，受到黨中央及地方各級政府的高度關注，甘肅省不斷加大對水利基礎設施建設的投資力度，已建水利工程取得了較好效益，但同經濟社會發展需要相比仍存在一定差距，水利建設投資管理還面臨著諸多問題。

2.1 水利建設投資供需矛盾突出

2022年全國完成水利建設投資10893億元，甘肅省完成水利建設投資200億元，僅占全國的1.84%，相比于其他省份，甘肅省完成投資總量較低。2022年全省水利投資需求為237億元，實際完成投資僅為200億元，資金缺口為37億元，缺口率達15.6%，由此可見，資金缺口較大，投資無法滿足現階段水利基礎設施建設需要，投資供需矛盾不斷突顯。水利對于干旱缺水的甘肅來說，是基礎設施建設中的重中之重，也是增進民生福祉的重要途徑，只有加大水利投入，才能加快水利發展。由于受地方財政能力限制，加之水利融資市場發展起步較晚，致使全省水利建設總體投入不足，一批亟待開工建設的水利項目不能順利實施，嚴重制約著經濟社會高質量發展。

2.2 水利建設投融資渠道單一

甘肅省水利建設投融資渠道相對比較窄，投資主要來源為中央投資、省級政府投資、市縣政府投資、社會資本、國內銀行貸款、地方政府專項債以及其他投資等6個類型投資?，F階段全省水利建設投資仍以中央投資為主，對中央投資的依存度比較高，中央投資占比將近40%。雖然在發行地方政府專項債、儲備水利PPP項目、吸收社會資本等加強水利投融資方面做了大量工作，但面向國內市場、社會資本融資的能力還不夠強，近十年社會資本占投資總額的3%，地方政府專項債占投資總額的5.8%，水利項目對社會資本的吸引力還不夠強，資金來源主要依靠中央投資的格局還沒有打破，籌集資金渠道還需進一步拓寬。

2.3 投融資管理體制機制不健全

目前，甘肅省水利投融資平臺還未建立，長效管理機制還未形成。投融資管理過程涉及眾多市場主體，由于缺乏一套完善的投融資管理體制，無法實現對投融資過程全方位、全過程的管控。部分管理者和參與投融資活動的企業對相關法律法規掌握還不夠深入，對某些特定專業術語、概念方面理解還不夠精準，阻礙著水利建設投融資工作順利推進。另一方面，相關部門對投融資工作謀劃不夠長遠，多元化的投融資結構還未形成，利用資產證券化盤活現有水利固定資產方面起步較晚，水利企業還沒有通過發行企業債券、股權融資、上市后公開發行股票等手段進行融資。

3 對策和建議

3.1 搶抓重大國家戰略機遇，爭取更多中央水利投資

2021年10月，國家印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，該規劃綱要是指導當前和今后一個時期黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件，對保護好黃河流域生態環境，緩解水資源供需矛盾，改善民生，促進沿黃地區經濟高質量發展，大力保護傳承弘揚黃河文化等方面作出了重大部署[6]。甘肅作為黃河流域9省區之一，面臨著前所未有的重大國家戰略機遇，地方各級水行政主管部門應按照“堅持共同抓好大保護，協同推進大治理”要求，持續實施“四抓一打通”(抓續建、抓配套、抓更新、抓改造，打通“最后一公里”)工程[7]，爭取中央資金和省級資金支持。對照水利領域中央和省級預算內資金、水利發展資金、黃河高質量發展獎補資金支持方向，做好項目謀劃儲備，爭取將更多項目列入全國及省級各類規劃及實施方案來獲得相應資金支持。同時，在現有投資渠道的基礎上，進一步提高黃河流域生態保護和高質量發展資金、涉農資金投入水利建設的規模和比例，集中實施一批中小河流治理、生態修復、灌區續建配套與改造、水庫工程等項目，集中力量補齊全省水利基礎設施建設中的短板和弱項。

3.2 深化水利投融資改革，拓寬融資渠道

結合水利基礎設施的公益性、準公益性和經營性鮮明特征，進一步深化水利投融資改革，建立省、市、縣三級水行政主管部門主導，水利企業和社會資本參與的多元化水利投融資機制，拓寬水利項目投融資渠道[8]。

3.2.1積極探索利用資產證券化盤活現有水利資產收益權[9]

建議有關部門積極研究各項金融政策，優化調整現有省級水利投資公司，對水利資產和相關資源進行整合重組，建立一個具有獨立運營權的國有水利投融資平臺，探索利用資產證券化盤活現有資產收益權，引導水利投資公司通過發行企業債券、股權融資、公開發行股票等手段實現融資目標[10]，建立國有公司資產運行內生增長機制，實現融資集約化、企業化和專業化，使其能夠成為可持續發展的市場化主體。

3.2.2充分利用水利基礎設施投資信托基金(REITs)

緊密結合地區現狀，組織有關部門和企業盤點各地水利存量資產，篩選出符合發行REITs要求的基礎資產，并根據資產現狀、項目自身條件和前期準備情況，建立水利基礎設施REITs意向項目臺賬，實行動態管理[11]。引導企業將儲備的項目通過REITs實現公開發行上市，籌措資金用于水利工程項目建設上，建立起水利存量資產和新增水利投資的良性循環機制，提高水利基礎設施投資建設和運營管理的效能[12]。

3.2.3用好地方政府專項債券和金融工具支持水利基礎設施建設

建議加快項目前期工作，對照申報要求和條件，做好項目投入產出效益分析和現金流預測工作，確定項目融資規模，遴選出符合條件的項目，建立專項債券項目臺賬，形成“申報一批、落實一批、建設一批、儲備一批”的良性循環機制[13]，爭取使用地方政府專項債券資金。另一方面，有關部門要搶抓政策機遇，加強與發展改革部門和國家政策性銀行之間的溝通銜接[14]，把握政策性開發性金融工具支持水利項目相關政策[15]，按照“項目化、清單化、責任化”要求，認真梳理符合條件的水利基礎設施項目，建立全省政策性開發性金融工具備選項目清單，積極主動爭取資金支持。

3.2.4 建立“政銀企”對接長效機制

建議建立“政銀企”對接協商長效機制，通過舉辦全省水利“招商引資”項目推介會、“政銀企”協商座談會等形式[16]，進一步深化政銀企合作關系，充分發揮“政銀企”合作共贏模式優勢，實現行業功能優勢互補，共同推進水利基礎設施建設[17]?！罢y企”三方持續加強政策研究和業務培訓，通過實行地區項目臺賬式管理、清單化調度，按季度向銀行、企業提供“項目清單”，鼓勵駐甘中央金融機構和地方金融機構、相關水利企業積極參與全省水利基礎設施建設，持續擴大水利投資。

3.3 建立健全水利投融資管理保障機制

3.3.1 加快人才隊伍與水利投融資信息化建設

認真開展全省水利工程項目融資需求摸底工作，建立項目投融資需求工作臺賬，實行動態管理。探索開展投融資信息化建設工作，在省級水利網站開設專欄，實時發布水利投融資信息，確保投融資信息化工作與全省水網建設工作同步推進。強化人才隊伍建設，積極推行“人才+項目”“團隊+項目”方式，為人才成長創造機會。進一步加強“水利行業+金融機構”“水利行業+企業”等橫向交流學習，以及“省水利廳+市州水務部門”等縱向交流學習，為人才成長搭建平臺。進一步加強向投融資成效突出省份的學習調研，全方位提升水利投融資人才隊伍建設水平。

3.3.2 完善水利建設投融資運行機制

建議地方各級水行政主管部門和水利企業積極探索“水利工程+”實現機制，充分發揮“水”商品屬性，助推工程良性運行和投資效益發揮。探索在全省推廣“水利工程+”的新型水利項目融資機制，積極探索“水利工程+河道整治”“水利工程+新能源”“水利工程+生態”“水利工程+土地出讓”等新型融資模式，不斷擴大水利融資規模。健全相關制度規定，建立參與各方的權責清單，明確責任和權益，形成科學高效、專業精準、運行有序的長效管理機制。

3.3.3 完善水利建設投融資激勵機制

鼓勵和支持政府與社會資本合作開展水利項目建設，在符合現行資金管理有關辦法的前提下，省級水行政主管部門統籌省級預算和地方水利發展資金、地方水利建設基金、水土保持補償費、水資源費、水庫移民后期扶持基金等作為獎補資金，按照“統籌兼顧、重點引導、先干后補、多干多補”的原則[18]，對使用專項債、信托基金(REITs)、融資貸款或引入社會資本建設的水源工程、農村供水、防洪工程、水土保持工程、灌區工程等項目給與一定比例獎補支持，進一步提高資金引導帶動及正向激勵作用。

4 結語

本文分析研究近10a甘肅省水利建設投資變化情況和面臨問題得出，通過搶抓黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略機遇，深化水利投融資改革，利用資產證券化盤活現有水利資產收益權，使用水利基礎設施投資信托基金(REITs)、地方政府專項債券和政策性開發性金融工具，可以拓寬水利建設資金的融資渠道，為水利基礎設施建設提供更多投資。下一步，甘肅水利應堅持政府與市場兩手發力[19]，深化水利投融資改革，建立健全投融資管理保障機制，增加水利建設投資額度，有效緩解投資供需矛盾。