國土空間規劃傳導體系與實施機制探討

高婉瑩

（廣州市番禺城市規劃勘測設計院有限公司）

1 國土空間規劃傳導體系的基本構建思路與原則

國土空間規劃傳導體系的構建首先要明確國土空間規劃傳導體系的職能范圍與核心管控內容，其次要從組織結構方面梳理傳導體系的傳達層級，再要明確體系運行框架，最后根據運行框架明晰實施路徑、制定實施保障機制[1]。

按照這樣的國土空間規劃傳導體系的構建思路，本文要先明確市縣一級國土空間規劃傳導體系的核心管控內容，然后梳理我國現行城市規劃傳導層級模式的上線層級關系與事權關系。最后再根據上述構建思路，梳理市縣一級國土空間規劃傳導體系的實施路徑與保障機制。市縣一級國土空間規劃傳導體系的構建工作要滿足以下幾個基本原則：

1）要具有承上啟下的傳導作用

由于國土空間規劃傳導體系內在關聯性的存在，市縣規劃與省級、鄉級規劃需相互銜接。向上，市縣規劃應符合區域與省級規劃的總體發展目標以及約束性指標；向下，市縣規劃應根據本地發展現狀和需求制定適應性規劃策略，并提供全域開發建設和保護利用的指導框架。此外，市縣規劃還需要分解到更低級別的規劃進行細化和實施。因此，市縣規劃在規劃體系的傳導中具有統籌作用，是承上啟下的重要環節。

2）要具備適應性和可實施性

國土空間規劃管控工作是社會公共治理工作的重要一環，我國各區域空間資源的實際情況與發展需求存在較大差異，而國土空間規劃管控工作也要根據這些地區的實際情況與發展需求作出一定的適應性調整。因此在構建市縣一級國土空間規劃傳導體系時，該體系要滿足適應性和可拓展性的基本原則，對區域社會公共治理環境具有一定的適應能力。另外，市縣一級的國土空間規劃傳導體系也應該發揮其基層國土資源管控職能部門的具體治理職能，能夠實現規劃用途管制、建設發展空間布局等具體行政管理職能，有利于整個地區的行政管理體系向好發展。

2 市縣一級國土空間規劃傳導體系的核心內容

自2018年，自然資源部組建并開展了國土空間規劃的實踐工作，出臺了一系列相關指導文件，明確了市縣一級國土空間規劃傳導工作的核心內容，形成了“多規合一”的國土空間規劃體系工作核心內容，具體內容如表1所示。

表1 國土空間規劃體系的相關要求與內容

3 市縣一級國土空間規劃傳導體系的傳導層級

目前我國市縣一級國土空間規劃的傳達層級分為兩種模式。一種是構建了中心城與新城共同規劃的兩個層級規劃模式，如北京、寧波等。這種國土空間規劃傳導體系突破了城市規劃行政管理的限制，將中心城與新城的空間布局規劃工作統一由市政府編制管控，由市政府統籌協調城市空間的規劃與國土空間資源的開發部署工作，地方區級政府在整個國土空間規劃過程中的參與感不高[2]。另外一種較為常見的市縣一級國土空間規劃傳導體系為三個層級規劃模式。具體為總體規劃——單元規劃——詳細規劃的縱向三個層級規模傳導模式。

基于上述當前我國市縣一級國土空間規劃的層級模式現狀，為了進一步提升市縣一級國土空間規劃傳導體系的適應性與實用性，本文考慮可以在當前市縣一級國土空間規劃三層級的基礎上增加單元層級，構建新型的多層級規劃傳導體系，進一步細化市縣一級國土空間規劃管控工作的實施傳導層級[3]。按照綱領性規劃——宏觀性規劃——中觀性規劃——微觀性規劃的四個實施層級，將市縣一級國土空間規劃傳導體系設計為四個層級的法定規劃體系。首先是綱領性規劃層級的市政府對于市縣區域空間總體規劃的綱領性管控；接下來是市縣區級政府對于區域內國土空間規劃的宏觀性管控；然后是國土空間資源開發管理單元對于國土空間規劃的中觀管控，最后是落實到最基層的城市地塊控制性詳細規劃、農村村莊規劃的微觀管控。

4 市縣一級國土空間規劃傳導體系的實施機制

4.1 市縣一級國土空間規劃傳導體系的實施路徑

按照上文對市縣一級國土空間規劃傳導體系的新的層級設計構想，市縣一級國土空間規劃傳導體系的實施路徑也應該相較于傳統的縱向、橫向傳導方式而有所創新。首先要改變傳統的“一竿子捅到底”的縱向傳導策略，建議從綱領性——宏觀——中觀——微觀的視角層級將市縣一級國土空間規劃管控工作的目標與指標、管控功能以及專項要素進行細分，同時將各個層級的管控核心內容進行細化和逐層傳導。例如在目標與指標的傳導過程中，首先由市政府在進行國土空間規劃綱領性管控時，制定市縣地區對于國家以及省市級國土空間戰略規劃目標的落實計劃。其次由縣區政府根據市縣級國土空間規劃發展總體目標以及戰略規劃指標落實計劃，明確縣區國土空間規劃的戰略定位與具體發展目標，并將區域國土空間規劃指標體系進行細分，構建區一級國土空間規劃的用途分區指標體系。

具體來說，市縣一級國土空間規劃傳導體系的實施路徑可以細分為目標指標傳導——功能傳導——專項管控要素傳導三個類別。目標指標傳導的核心內容是縱向地從管理學視角對四個層級的國土空間規劃管控工作目標與實施指標進行量化和細分，明確四個層級在整個區域國土空間總規劃目標實現中的定位與職能范圍，同時為各個層級國土空間規劃管控工作明確目標與實施指標[4]。功能傳導則是要實現傳導體系的上下聯動協調職能，首先由市縣級國土空間規劃部門完成對各級國土空間規劃的管制分區工作，將市縣國土空間規劃工作細分為生態保護、農業生產以及城鎮開發建設三大主題；圍繞這三大主題，形成三類空間不同的管制范圍與管制目標；再將三類空間細化為城鎮開發邊界、城鎮預留區、永久基本農田、一般農業產業區、一般生態區、生態保護紅線區六個區域，然后根據這六個區域不同的用途與國土空間資源開發發展需求，制定地塊詳細規劃以及村莊規劃的管控機制。

4.2 市縣一級國土空間規劃傳導體系的實施保障機制

為了實現市縣一級國土空間規劃傳導體系的上下聯動與高效傳導職能。要為市縣一級國土空間規劃傳導體系制定一系列保障機制。一方面要制定體系統一的技術標準。整個國土空間規劃管控工作涉及到相當多的數據調查與審查審計工作，因此為了保證傳導體系上下聯動的通暢性，要制定區域國土空間規劃管控工作相關數據的調查——編制——審批——監督過程的技術標準。既要明確各類空間區域數據編制規則以及等級調用、審查權限，明確六大區域不同用途的國土空間規劃管控單元的數據調查標準、審查標準與監督管理指標體系[5]。另一方面要從傳導技術層面實現傳導技術方法的創新改革。即要積極嘗試運用信息化時代迅速發展的數字技術與智能化技術，積極構建線上國土空間規劃傳導體系信息平臺，通過該信息平臺實現區域各級職能部門就國土空間規劃管控工作的地理信息、規劃編制方案信息、審批管理信息、執法監督信息等相關信息的共享交互，從而提高整個市縣區域國土空間規劃管控工作的行政效率[6]。

5 結語

本文簡述了我國自2018 年以來國土空間規劃傳導體系的構建思路與實施模式，并從管理學視角嘗試提出了市縣一級國土空間規劃傳導體系的“四個層級”傳導層級設計思路，從目標指標傳導、功能傳導、專項管控要素傳導三個方面簡單論述了市縣一級國土空間規劃傳導體系的實施路徑。并從適應性和可實施性的視角探討了市縣一級國土空間規劃傳導體系的實施保障機制的構建策略。