海洋環(huán)境保護(hù)法之違反規(guī)定進(jìn)行海洋工程建設(shè)的法律問題研究

文章編號(hào)：1674-2419（2024）02-0181-04

項(xiàng)目基金：遼寧省新文科研究與改革實(shí)踐項(xiàng)目“文農(nóng)交叉融合視角下卓越海洋法治人才培養(yǎng)創(chuàng)新與實(shí)踐研究（遼教辦〔2021〕133號(hào)）”。

作者簡介：楊倩倩（1995- ），女，大連海洋大學(xué)碩士研究生。研究方向：海洋法、民商法研究。E-mail：1367097300@qq.com。

通訊作者：裴兆斌（1968- ），男，博士，大連海洋大學(xué)教授。研究方向：海洋法、行政法學(xué)法和國際法學(xué)。E-mail：pzb@dlou.edu.cn。

摘" 要：隨著海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出，海洋資源將得到進(jìn)一步開發(fā)和利用，但由于海洋環(huán)境的復(fù)雜性，人類開發(fā)技術(shù)的局限性和海洋開發(fā)的盲目性，人們?cè)谶M(jìn)行海洋開發(fā)時(shí)會(huì)使海洋環(huán)境遭到不同程度的影響。文章根據(jù)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目行為的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》及其相關(guān)的法律的規(guī)定，分析違反規(guī)定進(jìn)行海洋工程建設(shè)項(xiàng)目行為，發(fā)現(xiàn)存在著對(duì)相關(guān)部門的責(zé)任劃分不明確、海洋環(huán)境損害處罰力度不夠、海洋環(huán)境損害恢復(fù)機(jī)制不完善、提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體范圍較小等問題，從完善對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的認(rèn)定，嚴(yán)格規(guī)定法律責(zé)任、健全環(huán)境修復(fù)的配套機(jī)制，增加提起公益訴訟的主體資格等措施出發(fā)提出完善建議，從而規(guī)范海洋工程建設(shè)行為，促進(jìn)海洋開發(fā)活動(dòng)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：海洋工程；中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法；法律責(zé)任

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中國海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，近年來中國海洋經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，2022年全國海洋生產(chǎn)總值94628億元，比上年增長1.9%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的7.8%；其中海洋工程建筑業(yè)全年實(shí)現(xiàn)增加值2015億元，比上年增長5.6%，跨海橋梁、海底隧道、沿海港口、海上油氣等多項(xiàng)重大工程有序推進(jìn)。但在海洋工程建設(shè)整個(gè)過程，從選址到建設(shè)完成都有可能對(duì)海洋環(huán)境造成危害。例如選址不當(dāng)可能破壞海域生態(tài)平衡；在進(jìn)行海洋工程建設(shè)時(shí)，對(duì)建筑材料不及時(shí)處理，建筑廢水的排放、在進(jìn)行海底隧道修建或者海底礦產(chǎn)資源、石油的開發(fā)時(shí)都可能造成環(huán)境污染。大規(guī)模的海洋工程建設(shè)，如圍填海工程將影響污染物的擴(kuò)散，還會(huì)使海水水質(zhì)變差，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加大。為有序落實(shí)“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、自然資源部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中國海警局共同編制印發(fā)《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》。《規(guī)劃》以海洋生態(tài)環(huán)境突出問題為導(dǎo)向，以海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善為核心，明確了“十四五”期間的主要指標(biāo)和2035年的遠(yuǎn)景目標(biāo)，提出了實(shí)施陸海污染源頭治理、恢復(fù)修復(fù)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)等任務(wù)，因此需要加強(qiáng)對(duì)海洋工程建設(shè)行為的規(guī)制以更好地保護(hù)中國海洋環(huán)境和資源。

1" 問題的提出

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）的發(fā)展使中國的海洋開發(fā)行為得到了相應(yīng)規(guī)范。目前，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四十七條規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。規(guī)定海洋工程建設(shè)項(xiàng)目必須符合全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。海洋工程建設(shè)項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，編制海洋環(huán)境影響報(bào)告書（表），并在建設(shè)項(xiàng)目開工前，報(bào)海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)。海洋行政主管部門在批準(zhǔn)海洋環(huán)境影響報(bào)告書（表）之前，必須征求海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門的意見。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四十八條規(guī)定海洋工程建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)制度”，規(guī)定海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)海洋行政主管部門驗(yàn)收，或者經(jīng)驗(yàn)收不合格的，建設(shè)項(xiàng)目不得投入生產(chǎn)或者使用。拆除或者閑置環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須事先征得海洋行政主管部門的同意。在進(jìn)行海洋工程建設(shè)時(shí)，由于海洋環(huán)境的復(fù)雜性和海洋開發(fā)技術(shù)的局限性等原因，可能會(huì)造成污染物排放，此時(shí)《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了重點(diǎn)污染物排放總量控制制度和海洋污染事故應(yīng)急、生態(tài)紅線、環(huán)境監(jiān)測等制度。對(duì)于違反規(guī)定進(jìn)行的海洋工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)制度，如海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度以及違反規(guī)定進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目需要承擔(dān)的法律責(zé)任。《海洋環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于海洋工程建設(shè)項(xiàng)目行為的規(guī)定，是根據(jù)中國的現(xiàn)實(shí)情況制定的。但是隨著中國經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，對(duì)當(dāng)前《海洋環(huán)境保護(hù)法》有些不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定，應(yīng)該進(jìn)行必要的修改和完善。

2" 違反規(guī)定進(jìn)行海洋工程建設(shè)行為分析

《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)違反海洋工程建設(shè)項(xiàng)目行為的責(zé)任規(guī)定基本上為原則性的規(guī)定，因此需要進(jìn)一步明確相關(guān)的責(zé)任認(rèn)定。同時(shí)，隨著陸海統(tǒng)籌政策的提出、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、海洋環(huán)境治理中出現(xiàn)的一些新問題，現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展中出現(xiàn)的問題。

2.1" 對(duì)相關(guān)部門的職責(zé)劃分不明確

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，環(huán)境保護(hù)工作被劃分給了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，具體來說生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)，海洋資源和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作由自然資源部負(fù)責(zé)。但實(shí)際上兩部門的職責(zé)存在一定程度的交叉。例如，在海洋資源的勘探開發(fā)過程中，如對(duì)環(huán)境可能造成影響時(shí)，必然要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)并采取積極的措施防止環(huán)境遭受破壞。因此《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的國家海洋行政主管部門在機(jī)構(gòu)改革后的職責(zé)存在交叉。在此背景下，進(jìn)行海洋資源開發(fā)，發(fā)生環(huán)境污染時(shí)，不同部門之間應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍將難以確定。當(dāng)發(fā)生違反規(guī)定進(jìn)行海洋工程建設(shè)項(xiàng)目行為造成環(huán)境損害時(shí)，由于兩部門之間的職責(zé)存在交叉，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門均可以提起公益訴訟，由于職責(zé)存在交叉，提起的主體不明確，在發(fā)生違法行為時(shí)，本可以通過行政機(jī)關(guān)的行為使案件得到解決時(shí)，會(huì)造成對(duì)相關(guān)職責(zé)的推諉，不利于對(duì)違法行為的追究和海洋環(huán)境的保護(hù)。同時(shí)隨著人類命運(yùn)共同體的提出，在法律制度上對(duì)海洋資源的開發(fā)和管理以及海洋環(huán)境保護(hù)工作缺乏有效地引導(dǎo)和規(guī)范。一定的海洋環(huán)境治理問題要增強(qiáng)與他國的合作，如果沒有相關(guān)國家間的合作，即使相關(guān)國家客觀上命運(yùn)相連，也無法形成合作關(guān)系。但是中國沒有對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)各領(lǐng)域管理普遍享有權(quán)力的國家行政職能部門。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，當(dāng)發(fā)生違反規(guī)定進(jìn)行海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的行為，造成環(huán)境污染時(shí)，未明確規(guī)定違反規(guī)定行為的責(zé)任追究和國際合作主體，不利于海洋資源和環(huán)境的保護(hù)工作。

2.2" 法律責(zé)任規(guī)定處罰力度不強(qiáng)

對(duì)于違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行海洋工程建設(shè)的責(zé)任多數(shù)為行政責(zé)任。在《海洋環(huán)境保護(hù)法》法律制度中有十八個(gè)條文是關(guān)于行政責(zé)任規(guī)定，民事責(zé)任和刑事責(zé)任各有兩條相關(guān)規(guī)定。現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》行政責(zé)任處罰措施對(duì)海洋環(huán)境破壞行為的處罰方式較為單一，盡管《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了多種處罰方式，如警告、沒收違法所得、吊銷許可證等處罰方式，但在實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)基本是以罰款作為承擔(dān)責(zé)任的形式進(jìn)行處罰。此外行政處罰的追究力度不強(qiáng)，罰款數(shù)額較低，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十三條規(guī)定違反規(guī)定，進(jìn)行海洋工程建設(shè)項(xiàng)目或者海洋工程建設(shè)項(xiàng)目未建成環(huán)境保護(hù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)設(shè)施未達(dá)到規(guī)定要求即投入生產(chǎn)、使用的，由海洋行政主管部門責(zé)令其停止施工或者生產(chǎn)、使用，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款。海洋環(huán)境造成的污染一般具有長期性和隱蔽性的特點(diǎn)，對(duì)違反規(guī)定進(jìn)行的罰款措施懲罰力度較低，違法建設(shè)行為造成環(huán)境損害和獲得的收益可能遠(yuǎn)大于罰款數(shù)額，所以不能對(duì)違法行為起到應(yīng)有的預(yù)防和懲治功能，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)不能起到有效保護(hù)作用。同時(shí)行政處罰制度中存在著大量的裁量性規(guī)定，如不能有效規(guī)制將會(huì)使行政處罰行為缺少法律的明確性，造成行政處罰行為在實(shí)踐中顯失公正，降低公信力。《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)民事責(zé)任和刑事責(zé)任規(guī)定的較為籠統(tǒng)，刑事責(zé)任中規(guī)定了重大環(huán)境污染事故罪，但是對(duì)于重大環(huán)境污染事故罪規(guī)定的構(gòu)成要件不明確，無法區(qū)分重大損失情形，因此不利于對(duì)違法主體追究責(zé)任。同時(shí)對(duì)于民事責(zé)任和刑事責(zé)任的承擔(dān)主要是參照適用其他相關(guān)的法律，但海洋環(huán)境具有其自身的特殊性，其他法律規(guī)范對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目中的具體責(zé)任承擔(dān)問題的規(guī)定針對(duì)性不強(qiáng)。

2.3" 提起公益訴訟主體范圍較小

《海洋環(huán)境保護(hù)法》中僅明確規(guī)定了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門的公益訴訟地位。黨的十九大提出在環(huán)境治理中要構(gòu)建多元化環(huán)境治理體系，以不斷加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)。但中國的海洋環(huán)境治理中，存在著社會(huì)公眾參與意識(shí)不強(qiáng)、參與度較低的問題，公眾對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)中，人與自然和諧共生的觀念不強(qiáng)，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)缺乏具體地實(shí)踐行動(dòng)。盡管《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定了公眾的參與權(quán)利，但缺少對(duì)參與程序的具體規(guī)定。除此之外，公眾參與環(huán)境治理還存在著一些現(xiàn)實(shí)的難題，由于公眾對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)沒有合法依據(jù)，公眾參與環(huán)境保護(hù)工作時(shí)存在著知情權(quán)較低，專業(yè)能力不足、公眾參與缺乏有效地引導(dǎo)等問題，這些問題使公眾參與的有效性降低。盡管《中華人民共和國民事訴訟法》中對(duì)社會(huì)組織的公益訴訟地位進(jìn)行了明確的規(guī)定，但是我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》中并未明確規(guī)定社會(huì)組織的公益訴訟地位，根據(jù)特別法優(yōu)先的原則，社會(huì)組織未能在相關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管中發(fā)揮作用，公眾參與度低，將導(dǎo)致以政府為主導(dǎo)的海洋環(huán)境治理效力低下，不利于海洋環(huán)境的保護(hù)。海洋環(huán)境保護(hù)涉及范圍廣，需要廣泛的主體來參與。此外，盡管檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定享有一定的監(jiān)督權(quán)，但是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)僅在訴訟程序中有效，在此后的責(zé)任承擔(dān)部分，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)無法有效地適用。

3" 完善對(duì)違反規(guī)定進(jìn)行海洋工程建設(shè)行為的建議

3.1" 明確相關(guān)部門的責(zé)任

海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門根據(jù)各自的職權(quán)可以提起環(huán)境公益訴訟或者代表國家提起普通訴訟。在實(shí)踐中，各部門可能因?yàn)樾畔贤ú粫硨?dǎo)致對(duì)同一行為的處理，因此各部門要加強(qiáng)信息的交流和合作，對(duì)于同一行為造成的不同環(huán)境和資源的損害，相關(guān)部門可以協(xié)商，參與到訴訟活動(dòng)中，從而對(duì)各自職責(zé)范圍內(nèi)的環(huán)境損害提出相應(yīng)的請(qǐng)求。《海洋環(huán)境保護(hù)法》中需要明確國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后提起公益訴訟和參與國際合作的部門，明確各部門的權(quán)限劃分。國家根據(jù)海洋資源的有用性將各種海洋資源加以利用和管理的活動(dòng)劃分給不同的行政部門，這時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)海洋資源和環(huán)境的統(tǒng)一開發(fā)和保護(hù)，海洋資源的開發(fā)和利用應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門從全局進(jìn)行把握和協(xié)調(diào)。同時(shí)，隨著人類命運(yùn)共同體的提出，在海洋環(huán)境治理上，需要增強(qiáng)海洋環(huán)境治理方面的國際合作。因此，當(dāng)出現(xiàn)違規(guī)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目造成環(huán)境損害時(shí)，需要相關(guān)主體與外國進(jìn)行協(xié)商時(shí)，就要明確規(guī)定協(xié)商或合作的主體。而在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)工作主要由自然資源部和生態(tài)環(huán)境部分別進(jìn)行，因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)違反規(guī)定進(jìn)行海洋工程建設(shè)工程時(shí)的責(zé)任追究主體和在改善海洋環(huán)境，主動(dòng)參與國際合作，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的主體。

3.2" 嚴(yán)格規(guī)定法律責(zé)任

《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的法律責(zé)任多數(shù)為行政責(zé)任類型，但是實(shí)踐運(yùn)用中的行政處罰方式較為單一，導(dǎo)致《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的行政責(zé)任難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)行政責(zé)任的適用規(guī)定嚴(yán)格的適用標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)其它行政責(zé)任類型的適用范圍，豐富實(shí)踐中行政處罰的種類。同時(shí)行政責(zé)任規(guī)定的處罰力度較低，對(duì)相關(guān)主體不能起到預(yù)防違法犯罪的作用。對(duì)處罰力度的增加不是簡單的提高罰款的數(shù)額，而是根據(jù)責(zé)任人的違法行為制定合理的法律后果，根據(jù)損害發(fā)生的后果和當(dāng)事人采取的有效的補(bǔ)救措施等確定對(duì)行政責(zé)任的處罰力度，規(guī)定嚴(yán)格的處罰標(biāo)準(zhǔn)和程序。在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確及時(shí)地適用刑事責(zé)任和民事責(zé)任，不能過度依賴行政責(zé)任。同時(shí)，由于海洋環(huán)境的特殊性，應(yīng)當(dāng)對(duì)違反規(guī)定進(jìn)行海洋工程建設(shè)的行為設(shè)立專門的法條，明確責(zé)任承擔(dān)方式和程序，對(duì)海洋環(huán)境污染責(zé)任適用連帶責(zé)任，增強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的行為的預(yù)防和懲戒作用。

3.3" 增加提起公益訴訟的主體資格

多元化的環(huán)境治理體系要求海洋環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各方力量。《海洋環(huán)境保護(hù)法》中僅規(guī)定了法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)有提起公益訴訟的權(quán)利，但是隨著陸海統(tǒng)籌理念的提出，海洋環(huán)境保護(hù)體系中應(yīng)當(dāng)加大對(duì)海岸帶和排海總量控制等制度的規(guī)范，在進(jìn)行海洋工程建設(shè)時(shí)，造成海洋環(huán)境損害的，《海洋環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)與《中華人民共和國民事訴訟法》相銜接，明確規(guī)定社會(huì)組織的民事公益訴訟原告資格，擴(kuò)大提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍，增強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)多元化主體的力量。在海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，要積極地構(gòu)建政府和社會(huì)公眾之間的信息溝通和交流，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)海洋環(huán)境狀況的知情權(quán)；鼓勵(lì)公眾積極參與對(duì)海洋活動(dòng)的監(jiān)督，完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)。明確規(guī)定具體的法律程序，積極地引導(dǎo)和支持公眾參與海洋環(huán)境監(jiān)督。同時(shí)由于檢察機(jī)關(guān)特殊的法律地位，其擁有更加專業(yè)的訴訟手段和訴訟能力，因此應(yīng)當(dāng)明確其在海洋環(huán)境保護(hù)中的公益訴訟地位。現(xiàn)實(shí)環(huán)境治理中，多元化的主體參與可以更有效地保護(hù)生態(tài)資源和環(huán)境，因此相關(guān)法律制度應(yīng)當(dāng)對(duì)不同主體參與公益訴訟進(jìn)行明確地規(guī)定和必要的監(jiān)督。

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Research on the legal issues of marine engineering construction project in violation of the provisions of marine environmental protection law

YANG Qianqian， PEI Zhaobin

（School of Marine Law and Humanities， Dalian Ocean University， Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：With the proposal of marine power strategy， marine resources will be further developed and utilized， but because of the complexity of marine environment， the limitation of human development technology and the blindness of marine development， the marine environment will be affected to varying degrees when people carry out marine development. Based on the current situation of marine engineering construction project behavior， combined with the marine Environmental Protection Law of People’s Republic of China and relevant laws， this paper analyzes the behavior of marine engineering construction project in violation of the regulations. It is found that there are problems such as unclear division of responsibilities of relevant departments， insufficient punishment for marine environmental damage， imperfect recovery mechanism for marine environmental damage， and small scope of subjects to bring marine environmental public interest litigation. From improving the identification of relevant responsible subjects， strictly specifying legal responsibilities， and improving supporting mechanisms for environmental restoration， improving suggestions are put forward based on measures such as increasing the subject qualification for filing public interest litigation， so as to standardize the construction behavior of ocean engineering and promote the healthy development of ocean exploitation activities.

Keywords：ocean engineering; Marine Environmental Protection Law of People’s Republic of China; legal responsibility