海洋環境保護行政處罰適用研究

文章編號：1674-2419（2024）02-0185-05

基金項目：2024年度遼寧省經濟社會發展研究課題“海洋漁業綜合執法能力提升路徑研究（2024lsljdybkt-028）”。

作者簡介：王一賀（1998- ），女，大連海洋大學碩士研究生。主要從事憲法學與行政法學研究。E-mail：2549157399@qq.com。

通訊作者：裴兆斌（1968- ），男，博士，大連海洋大學教授。主要從事行政法學、國際法學、刑事法學研究。E-mail：pzb@dlou.edu.cn。

摘" 要：黨的“二十大”以來，海洋環境保護頻繁地出現在社會視野中，海洋在國際各方面競爭中的地位也顯著提高，習近平總書記的海洋強國戰略為中國發展提供了更廣闊的平臺。健全的海洋環境保護法律制度是推動海洋強國發展的有力支撐，為滿足生態文明建設的要求，《海洋生態環境保護法》也在時代進步的浪潮中不斷更新發展。自2017年《海洋環境保護法》修訂至今已有6年的時間，立足點逐漸從“污染防治”轉變到“生態保護”理念，與此同時該領域的不足之處也開始不斷顯現。文章將通過行政處罰的形式和執法主體的規范等角度對海洋環境保護問題進行分析和整理，并對不足之處提出完善建議，為海洋環境保護法的完整性提供一定的參考。

關鍵詞：海洋保護；環境保護；行政處罰

中圖分類號：D922.29文獻標志碼：A

1" 海洋環境保護行政處罰現狀

1.1" 海洋環境保護行政處罰國內現狀

1.1.1" 海洋環境保護法律制度現狀

海洋生態環境的保護需要通過不同領域和層面的研究來維系，而完善的法律制度是最強有力的保障。1987年，世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》報告中提出了“可持續發展”的概念界定；1992年，聯合國在世界環境與發展大會上通過了《環境與發展宣言》和《21世紀議程》，“可持續發展”的社會發展觀由此出現；1994年，中國審議通過了《中國21世紀議程》；1999年中國對1982年頒布的《海洋環境保護法》進行了首次修訂；2018年，在北京召開了全國生態環境保護大會，會議主要內容為“加大力度推進生態文明建設、解決生態環境問題，堅決打好污染防治攻堅戰”。由此可見，“可持續發展將環境保護作為其積極追求實現的最基本的目的之一”，中國也將海洋環境保護與可持續發展密切地聯系起來，但是由于早期海洋環境污染是最主要的問題，中國只針對海洋生態做出了原則性規定。目前中國現行的有關海洋環境保護的法律法規主要有《海洋環境保護法》《防治船舶污染海洋環境管理條例》《防治海洋工程建設項目損害海洋環境管理條例》《海上交通安全法》等，是圍繞《海洋環境保護法》為中心的法律體系，對海洋環境的保護進行全方位的管理。

現階段，中國的法律體系主要以《憲法》為根本法，但是有關海洋環境保護的內容并沒有詳細地提煉出來，僅在第九條涉及，還是以“河流”自然資源所有權為側重點。由于中國海洋環境保護意識較早，早年就對海洋環境進行了法律方面的系統維護，而海洋污染是早期海洋環境的問題來源，導致《海洋環境保護法》的制度特征上看主要是“重污染防治輕生態保護”，而海洋環境保護的立法是要全面貫徹，“生態保護法與環境污染防治法在指導思想上的最大區別是其貫徹生態本位觀、綜合生態系統觀、生態基礎制約或環境承載力有限觀、人與自然和諧相處觀”。因此，2016年和2017年主要圍繞兼顧污染防治和生態保護來對《海洋環境保護法》進行修訂，目前該法已經明確了生態保護在中國海洋環境保護中的重要性。

1.1.2" 海洋環境現狀

由于現階段社會的快速發展，大面積的人為填海、過度捕撈等人類活動導致我國海洋環境的污染程度急速上升，這也造成了我國近海環境的不斷惡化，海洋生態系統的整體結構平衡被打破。赤潮也是海洋生態的一種異常現象，由于海洋污染嚴重，海洋浮游生物異常聚集且異常繁殖，從而引發海水變色，對海洋生物造成嚴重威脅。近些年，近岸海域內高濃度污水不斷增加，海洋富營養化加劇，導致赤潮現象頻繁發生，對近海流域造成大量經濟損失和人員傷亡，海洋生態環境也遭到嚴重破壞。除此之外，溢油污染也是現階段海洋生態環境污染的一大問題，油污排放進海洋后，在各種外界因素作用下產生風化過程，形成多種溢油污染類型，即會造成多種危害。

1.2" 海洋環境保護行政處罰美國現狀

美國在海洋環境保護的處罰上也頒布過一些相關行政法規，例如《固體物處置法》《油污法》《清潔水法案》《海洋保護、研究和保護區法》等，其中很多法規都進行了刑事責任上的認定。《海洋保護、研究和保護區法》中的第一編通常被稱為《海洋傾泄法》，其中對海洋傾倒的相關內容進行了詳細規定。20世紀70年代初，全世界眾多國家都在通過和批準國際議定書，與此同時，美國也頒布了《海洋保護、研究和保護區法》，以此來規范美國管轄范圍內的海洋環境保護問題。自1972年以來，該法案的內容幾乎沒有變化，但是隨著時代的發展，也不斷地在更新法條內容，其中包括環境保護機構的職責、禁止向海洋傾倒城市污水污泥和工業廢物等。在行為規范的同時，責任認定也是關鍵內容，該法案規定對違反許可或許可要求的行為進行不超過50000美元的民事處罰；對明知違反該法案的行為進行刑事處罰（包括扣押和沒收船只）。

1989年“埃克森·瓦爾迪茲”號擱淺事故已經家喻戶曉，此事故發生后，《1990年石油污染法》正式出臺。通過提高應急反應能力、加大處罰力度、建立賠償制度等一系列規定提供更強有力的海洋環境保障，污染損失費也納入行為人的責任范圍內。油類污染作為海洋環境污染的多種污染源之一，已經對海洋環境造成了較為嚴重的損害，而最為嚴重的則是船舶的開采。《1978年議定書修訂的1982年國際防止船舶造成污染公約》中明確了海洋環境污染的六種來源，油類污染是最為關注的一種，而其他的污染來源則較少受到關注，船舶開采就是其中之一。2000年，在《1978年議定書修訂的1982年國際防止船舶造成污染公約》的基礎上，美國出臺了《防止船舶造成污染法》，規定了針對船員個人和船員經營者不同責任的不同處罰，處罰形式包括罰金和監禁刑。

美國的海洋環境保護行政處罰在處罰方式上分為非強制措施和強制措施，扶助、激勵和自愿措施是非強制輔助方式，違法通知、行政守法令為行政執法措施。違法通知按照中國的說法就是在相關部門發現違法行為時立即通知違法者，并給予30天改正期限；行政守法令則是要求規定期限內未完成相應行為的按日加罰的執法手段。

2" 海洋環境保護行政處罰適用存在的問題

2.1" 行政責任的威懾力不足

現階段我國海洋環境保護的責任制度主要以行政責任為主，在《海洋環境保護法》中尤為顯著。在《海洋環境保護法》中，法律責任一章共設定了21個條文，除第九十條第三款和第九十三條設定的刑事責任外，其余規定的都是行政責任，由此可見，我國主張以行政責任為主的海洋環境保護制度。但是實踐中，過度依賴行政責任的處罰形式沒有達到預期效果，反而使行為人鉆了法律空子。

中國現行的行政處罰以罰款、警告等措施為主，在行政處罰方式多樣的當下，足以看出對海洋環境保護的威懾力不足。例如《海洋環境保護法》第八十四條規定，違反本法規定在海洋石油勘探開發活動中對海洋環境造成污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。第八十五條規定：“違反本法規定，不按照許可證的規定傾倒，或者向已經封閉的傾倒區傾倒廢棄物的，由海洋行政主管部門予以警告，并處三萬元以上二十萬元以下的罰款；對情節嚴重的，可以暫扣或者吊銷許可證。”《防治船舶污染海洋環境管理條例》第五十九條規定：“違反本條例的規定，船舶未按照規定在船舶上留存船舶污染物處置記錄，或者船舶污染物處置記錄與船舶運行過程中產生的污染物數量不符合的，由海事管理機構處2萬元以上10萬元以下的罰款。”以上述法律條文為例，可以看出關于海洋環境保護的罰款數額并不高，《海洋環境保護法》規定的法律責任中罰款的上限排除對單位的處罰情況只有第八十六條達到了百萬元的標準，其余條款的罰款數額都是在萬元和幾十萬元；《防治船舶污染海洋環境管理條例》在法律責任中規定的罰款上限則是因瞞報、謊報事故處罰的50萬元，其他條款的處罰在幾萬元至十萬元之間居多。在20世紀90年代經濟不發達的條件下，幾十萬元的罰款的確可以起到威懾作用，使違法行為人望而卻步，但是對于社會經濟高速發展的現階段而言，幾十萬元罰款數額并不能與違法行為的“成本”相平衡，這樣就會出現一種現象：行為人為了取得更高的收益而選擇繳納罰款來實施違法行為，使其行為“正當”。在這樣的實踐背景下，行政責任就失去了它懲戒性的目的，反而讓違法行為人有了可乘之機。

2.2" 實踐中海洋環境處罰方式的局限性

罰款、沒收違法所得、暫扣或者吊銷許可證、責令停止違法行為、限期改正或者責令采取限制生產、停產整治、警告和責令恢復原狀是《海洋環境保護法》法律責任一章中出現較多的處罰方式，這些處罰方式與《行政處罰法》和《環境保護法》中規定的處罰方式幾乎都是相同的。在檢索歷年來海洋環境保護的案例過程中不難發現，執法機關最終的處罰方式大多數都是罰款，甚至可以說幾乎都是以罰款形式結案，當然這也不排除筆者檢索的案例數量是有限的，但是這個結論也是很明顯的，執法機關在海洋環境保護案件上的處罰方式就是很單一。這種情況是和條文內容的制定息息相關的，《海洋環境保護法》中法律責任一章幾乎都有罰款這一處罰方式，并且很多都是“并處以罰款”的拘束行為，這就使得執法人員在辦理案件過程中對于其他的處罰方式缺乏可操作性。

2.3" 執法主體的確定和銜接問題

《海洋環境保護法》第五條對海洋環境保護行政處罰的執法主體進行了明確界定，包括國務院環境保護行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業行政主管部門、軍隊環境保護部門和沿海縣級以上地方人民政府。然而根據《中華人民共和國海警法》（以下稱為《海警法》）第二條的規定，海警機構統一履行海上維權執法職責。以上幾個執法主體海上執法范圍存在交叉，就會出現執法主體之間相互推諉或者浪費執法資源的情況。由于《海警法》是2021年新頒布的法律，而《海洋環境保護法》最近的修訂年份是2017年，法律的更新不應當是單一的，在有執法范圍交叉的環節上應當注意法律間的聯系，否則就會出現法律漏洞。

對于省級以下海洋環境保護行政處罰案件的調查權和執法權的銜接問題仍未解決。按照規定省級以下海洋環境保護行政處罰案件的調查權屬于海監機構，處罰決定權是在生態環境廳或生態環境局手上，兩者交接的監督問題始終沒有規定，執法的嚴謹性沒有得到保障。

2.4" 刑事立法銜接落后

中國環境相關刑法條文大多屬于事后規制，對海洋環境的治理很難起到預防與保護作用。中國法律在對污染海洋環境的行為進行整治時，常會以“嚴重損害”來界定，但司法實踐中，這一標準很難判定。中國《刑法》最初以陸源犯罪為基點，由于污染常常伴隨著財產損失等一些后續問題，以此來衡量陸源犯罪是很高效的，但是對海洋環境污染來說是難以界定的，無論是損失評估，還是后期環境治理，都是難以著手的問題，也因此諸多海洋環境違法行為在觸及刑事范圍時都難以做到罪刑適應。傳統的事后規制態度是已經難以與現階段海洋環境治理與保護的現實相適應，對海洋環境無法起到預防和治理效果，導致海洋環境污染逐漸惡化，海洋環境污染事件攀升。

3" 完善海洋環境保護行政處罰適用的對策和建議

3.1" 調整海洋環境處罰額度

現階段，無論是法律，還是法規、規章，在海洋環境保護行政處罰額度上都存在上限過低的情況，換言之就是處罰力度小。環境保護固然要與經濟發展環環相扣，在經濟快速發展的時代，若是環境保護的力度跟不上，那么綠色發展也就失去了意義。如果將《海洋環境保護法》定位在管理法的位置上，為了防止企業等出現“以低處罰換高利益”的情況，行政處罰的額度就必須進行調整。美國《清潔水法案》規定對違反排污致海洋環境污染的行為人實施不同程度的罰金刑，每日五千美元至二十五萬美元不等，對比中國《海洋環境保護法》中罰金的規定，明顯看出起點較高。若將《海洋環境保護法》定位在管理法上，那么處罰額度的設定就尤為重要，縱向看《海洋環境保護法》和中國其他海洋環境保護相關的法律法規，不難看出《海洋環境保護法》的處罰力度較低，而處罰額度的調整，離不開法律責任的認定問題。再由于處罰額度規定在法律后果中，那么法律后果和其行為必然相關聯，但海洋環境保護的義務性仍沒有明確規定，因此只能據此提出一些方向性建議。《海洋環境保護法》在處罰額度上與其他環境保護法律具有一致性，雖然存在處罰額度較低的立法現狀，但不可忽視其之間的共通性，因此對《海洋環境保護法》的處罰額度調整，完全可以參考其他相關環境保護法律規定。例如采挖海砂行為，目前《海洋環境保護法》中沒有針對采挖海砂行為的法律責任規定，以《長江河道采砂管理條例》中“十萬元以上三十萬元以下”和《中華人民共和國水土保持法》“二萬元以上二十萬元以下”的法律額度作為參照，《海洋環境保護法》的修訂可以將采挖海砂行為的處罰額度設置在“三萬元以上二十萬元以下”。并在各平臺公示其違法行為，并依法追究其修復責任。

3.2" 創新海洋環境保護處罰方式

行政處罰的目的不僅在于懲戒和教育，更在于及時地修復自然環境，維護生態系統。實踐中，中國海洋環境保護處罰方式仍較為單一，導致處罰刻板且難以達到預期效果。建議可以創新處罰方式，例如生態環境終身修復責任。

為了防止以主動上繳罰金來換取“允許”違法行為的發生，僅限于罰金的處罰方式已經不再利于維護海洋生態環境的平衡，而作為一種獨立的責任形式，生態環境終身修復責任是在罰金的基礎上，增加行為人的社會責任，既達到約束違法行為發生的效果，又能長期有效地維護海洋生態環境。同時該處罰方式也離不開公民和執法機關的監督，因為期限較長，執法人員的銜接工作也就顯得尤為重要。治理修復和監督雙向出發，高效整治海洋環境污染問題。

3.3" 規范執法主體

依法行政的內在要求，即規范和明確執法主體，針對《海洋環境保護法》第五條存在的執法主體不規范的問題，建議對第五條進行修訂，對海警這一執法主體和第五條中的執法主體進行分工，彌補之前執法主體存在交叉的現象；抑或在法律規范的附則中對海警機構這一執法主體進行明確。二者都是規范執法主體的合理途徑，也是完善國家法律條文的關鍵步驟。

參考文獻：

劉洋.習近平出席全國生態環境保護大會并發表重要講話.新華社，（2018-5-19）.

呂忠梅.環境法原理.上海：復旦大學出版社，2007：93-94.

郭院.論中國海洋環境保護法的理論和實踐.中國海洋大學學報（社會科學版），2008（1）：14-17.

杜群.生態保護法論.北京：高等教育出版社，2012.

許芬.大氣污染問題的環境監測.中國資源綜合利用，2017，35（4）：93-97.

阮文長.防治船舶垃圾污染海洋環境法律研究.大連：大連海事大學，2021.

張念宏.海上油污刑事責任研究.上海：華東政法大學，2017：42.

朱暉.論美國海洋環境執法對我國的啟示.法學雜志，2017，38（1）：75-83.

裴敬偉.環境行政處罰發展趨勢探析.黑龍江省政法管理干部學院學報，2010（6）：137-139.

孔慶梅.我國海洋油污污染刑事追究之困境.福建警察學院學報，2016，30（4）：14-23.

程雨燕.環境罰款數額設定的立法研究.法商研究，2008（1）：121-132.

呂忠梅.“生態環境損害賠償”的法律辨析.法學論壇，2017，32（3）：5-13.

Study on the application of administrative penalties for marine environmental

protection

WANG Yihe， PEI Zhaobin

（School of marine law and Humanities， Dalian Ocean University， Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：Since the 20th Party Congress， marine environmental protection has frequently appeared in the social field of vision， and the status of the ocean in all aspects of international competition has been significantly improved， and General Secretary Xi Jinping’s strategy of a strong marine power has provided a broader platform for China’s development. A sound legal system for marine environmental protection is a powerful support for promoting the development of a strong marine country， and to meet the requirements of ecological civilization construction， the Marine Ecological Environmental Protection Law has also been constantly updated and developed in the wave of progress of the times. It has been six years since the revision of the Marine Environmental Protection Law in 2017， and the foothold has gradually changed from Pollution Prevention and Control to the concept of Ecological Protection， and at the same time， the shortcomings in this field have also begun to appear. This paper will analyse and sort out the problems of marine environmental protection from the perspectives of the form of administrative penalties and the specification of law enforcement subjects， and put forward suggestions to improve the shortcomings， so as to provide certain reference for the completeness of the law on marine environmental protection.

Keywords：marine protection， environmental protection， administrative penalties