涉漁“三無”船舶沒收處罰制度研究

文章編號：1674-2419（2024）02-0197-04

作者簡介：李國新（1997.4- ）男，大連海洋大學碩士研究生。研究方向：行政法。E-mail：617017834@qq.com。

摘" 要：為貫徹習近平總書記關于安全生產重要指示批示精神，維護漁業安全生產秩序和社會穩定，全國各地深入推進“三無”船舶專項整治工作。涉漁“三無”船舶是指未注冊、未備案和未持有有效漁業許可證的漁船，沒收處罰被廣泛地應用于對涉漁“三無”船舶的制裁。文章旨在對涉漁“三無”船舶沒收處罰適用的分析研究，探討該制度在適用過程中存在的與立法目的偏離之處，并提出相應的對策建議，從而完善漁業法律的體系建設。

關鍵詞：漁業執法；涉漁“三無”船舶；沒收處罰

中圖分類號：D922.29；F327文獻標志碼：A

1" 漁政沒收制度的基本內容

漁業行政管理中，當漁民或者漁船違反漁業管理規定及其相關的法律法規，從事非法的漁業活動或者捕撈違禁物等行為時，漁業行政主體可以依法對其捕獲物以及工具進行沒收的制度。

1.1" 漁政沒收處罰的行政主體

實施沒收處罰的行政主體主要有三類，一是有處罰權的行政機關，二是法律法規授權的組織。但是被授權的行政主體必須具備管理社會公共事務的職能。三是行政機關委托的組織。 這三類組織都必須在法定職權范圍或授權范圍內實施沒收處罰的行政權力。

1.2" 行政沒收處罰的性質

1.2.1" 行政性質：行政沒收是國家機關行使行政職權的一種措施，屬于行政機關對違法行為的處罰和制裁手段之一。

1.2.2" 預防性質：行政沒收的目的是預防和制止違法行為，通過沒收違法所得或者應當沒收的財物，削減違法行為的利益，增強對違法行為的威懾力。

1.2.3" 教育性質：行政沒收還具有教育作用，通過沒收違法所得或者應當沒收的財物，使違法行為的當事人認識到自己的違法行為的嚴重性，并警示其他潛在違法者。

1.3" 沒收處罰的原則

1.3.1" 依法行政原則：該原則是指漁業管理活動中行政機關在對違法對象及行政相對人進行沒收處罰時，行使權力必須依照法律的規定，而不能依照個人的意志或者權力濫用。合法行政是行政法的基本原則，也是漁業沒收處罰應當遵守的最基本的原則。

具體來說法定性原則包含以下幾個要素：1）法定依據：行政機關對違法行為進行沒收處罰必須具備明確的法律法規作為依據。2）違法明確：被沒收的財物必須與違法行為有直接的聯系，并且在法律法規中有明確的規定，尤其是在我們漁業管理活動中，漁業行政主體不能對與違法無關的財產進行沒收，也不能隨意擴大沒收范圍。

1.3.2" 程序正當原則：針對涉漁“三無”船舶的行政沒收過程中，行政主體只有遵守法律規定的程序才能夠確保程序的合法性和公正性，其程序是否正義直接影響著結果正義。

1.3.3" 合理性原則：是指行政行為的內容要客觀、適度、合理，行政主體合理確定處罰的對象、標的、限度等以確保處罰結果能為社會一般公眾所接受。對顯失公平的處罰案件，中國行政訴訟法第五十四條第（四）項規定“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。

1.3.4" 比例原則：行政機關在行使自由裁量權時，應當全面衡量公益與私益的基礎上選擇對相對人侵害最小的適當方式進行，不能超過必要限度。

1.4" 針對涉漁三無船舶設定沒收處罰的作用

1.4.1" 威懾違法行為：設立沒收處罰對涉漁“三無”船舶具有強烈的威懾作用。涉漁“三無”船舶指的是沒有漁船經營許可證、沒有船名和船籍的非法漁船，這些船舶的存在嚴重擾亂了正常的漁業秩序和資源保護。通過設立沒收處罰，能夠使違法漁船所有人和相關人員認識到違法行為的嚴重性，阻止他們繼續從事非法捕撈活動。

1.4.2" 維護漁業資源和生態環境：沒收處罰能夠起到保護漁業資源和維護生態環境的作用。非法漁船的存在對漁業資源和生態環境造成嚴重的破壞，通過沒收違法所得和對違法漁船的罰款處罰，可以減少非法捕撈活動，保護漁業資源的可持續發展，維護海洋生態平衡。

2" 涉漁“三無”船舶沒收處罰的問題分析

2.1" 法條對沒收對象界定模糊

在中國當前的漁業法律法規中，缺少對處罰對象詳細的認定標準，盡管《修訂草案》在最后增加了《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》規定了“三無”的內容：無船名船號、無船舶證書和無船籍港。“三無”船舶是船名船號、船舶證書和船籍港同時從無，還是僅其中一項從無即可給予處罰。目前國家、地方的相關法律法規都沒有作出具體解釋或程序規定，對“漁業船舶”有解釋，對其他沒收對象僅僅是在罰則中簡單提及，并未給予具體規定。實際執法過程中一般是以三項同時從無為處罰標準。但是在執法中發現，普遍存在涉漁船舶私自涂改船名船號、船籍港和冒用他船船名船號，“船證不符”涉擅自套用原船證書制造或購置漁船、變更漁船主尺度、擅自更換主機、擴大主機功率和改變作業方式等。同時涉及漁政的實務中，一部分漁船在獲得資質后，私自改造船體結構，不按照其許可證規定的網目尺寸大小使用漁具等問題屢屢出現。

2.2" 涉案船舶沒收后續的處理問題沒有明確規定

涉及漁政管理的法律法規多數僅針對沒收的程序進行了規定，然而沒收之后的后續處理相關的法律法規并沒有做出規定。《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》中規定了相關部門在沒收“三無”船舶后可以就地拆解。農業部發布的《海洋捕撈漁船拆解操作流程》，也可以作為適用沒收涉案船舶后續處理辦法，然而該流程僅僅規定可實施拆解主體為漁業行政主管部門及其所屬漁政漁港監督管理、漁業船舶檢驗機構，其他可實施“沒收”的執法主體并無具體可行的“拆解”執法依據。其次就是相關的法律法規并沒有規定在沒收船舶后有專門的監管機構，涉案船舶沒收后續的監管工作沒有專門的機構負責，這也會導致執法人員在處理問題時缺乏專業支持和指導，這給執法工作帶來了困難，并且可能導致執法不公。

2.3" 對第三方權益保護不足

《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條規定：對當事人的同一個違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予處罰的，按照數額規定處罰。該法條的立法背景是考慮到對違法當事人進行懲戒從而達到教育作用，設計該制度的目的在于防止法律規范設定沖突，從而保護當事人的權益。問題主要集中在以下幾類，一類是未對涉案船舶的沒收和違法所得的罰款進行權衡和分配，從而影響到罰款的教育作用和違法行為懲戒效果的實現；二類是未考慮將罰款和沒收涉案船舶、違法所得進行分開處理。在漁政實務管理中出現大額罰款與沒收涉案船舶和違法所得同時出現可能會導致法律的教育作用以及社會效果減弱。 缺少對于涉案船舶的沒收和違法所得的罰款進行具體分析和合理規定將會直接地影響行政處罰的效果和公正性。

2.4" 執法主體眾多且權責不明

關于涉漁“三無”船舶的沒收問題，行政主體過多且權責繁雜。此外，有關適用規定的法律效力也存在爭議。《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》規定：公安、漁政漁監、海關、港監部門等港口、海上執法部門 可以對“三無”船舶予以沒收。然而《漁業法》及《實施細則》中并未對此進行規定公安、海關等聯合執法部門在漁業沒收處罰方面享有該項的執法權。同時《國務院對清理、取締“三無”船舶通告的批復》的法律地位及其效力仍存在爭議，但根據農業農村部2022年3月發布的《“中國漁政亮劍2022”系列專項執法行動方案》，在部署清理“三無”船舶和“絕戶網”的行動時，依據該批復進行行動，可知政府部門又認可其效力。盡管公安、漁政等多個部門自10年前就開始完善體系，但是截至目前還在完善中，對于涉漁“三無”船舶都有職責以及管轄權力這導致在權責上出現交叉以及重疊，這種情況的持續會阻礙行政執法合力、阻礙法律效果的實現，從而導致對涉案船舶處置難度增加。種種因素的出現直接導致“一案多管”或者“一案無管”。

2.5" 沒收處罰自由裁量權的適用不合理

針對行政主體在執法過程中所表現出的自由裁量權濫用，首先是因為一部分執法人員對于漁政方面的相關法律法規等缺乏理解，業務水平和執法水平存在欠缺，而且面對基層工作中繁雜的漁政事務，部分執法人員已經失去工作熱情，從而并未嚴格地遵守漁政法律法規。其次部分執法人員在面對涉漁“三無”船舶違法處罰過程中，由于其過分追求效率的心理，沒有依據行政執法原則進行執法，在實際執法過程中，由于部分執法人員的底線意識不強，缺乏合理性以及僵硬地執行法條規定，容易出現違法執法、利用職權謀取私利的行為。他們容易濫用職權，以追求個人利益為目的，不擇手段地運用沒收處罰作為斂財手段。他們容易對違法行為的當事人加重處罰。這種行為是對權力和金錢的追逐，導致他們失去了原則底線，喪失了執法的公正性和公平性。這種現象對于法治社會的建設造成了嚴重的影響，對行政相對人和整個社會秩序都帶來了不良影響。

3" 完善涉漁“三無”船舶沒收處罰的建議

3.1" 明確沒收處罰對象認定標準

細化、明確漁政管理的相關法律法規是漁業發展的必然要求，借鑒國外優秀法律制度是部門法律體系完善的必然路徑之一，日本的漁業法相較中國更為完備，中國的漁政管理法律仍有巨大的完善空間。如在現有沒收對象的規定上，《漁業法》的規定略顯不足，而對于沒收對象的規定將實質性的影響到違法行為的預防與制裁。

3.1.1" 完善船舶所有權登記：對涉漁“三無”船舶進行登記，確保船舶的所有權歸屬清晰明確。對于未登記或登記不完備的船舶，可以認定為沒收處罰對象。

3.1.2" 嚴格監管船舶營運證明：涉漁“三無”船舶缺乏正規的船舶營運證明，沒有按照規定進行合法運營。因此，對于沒有合法船舶營運證明的船舶，也可以認定為沒收處罰對象。

3.1.3" 完善船舶經營者身份登記：對于涉漁“三無”船舶的經營者，可以通過調查核實其身份和經營情況。如果經營者沒有相關資質或涉嫌違法經營行為，可以將其船舶認定為處罰沒收物。

3.1.4" 監管漁船使用情況：根據船舶的實際使用情況，如果發現涉漁“三無”船舶用于非法捕撈、非法漁獲物運輸等違法行為，可以認定為處罰沒收物。

3.2" 規范行政主體自由裁量權的適用

漁政執法人員對于自由裁量權的把握直接影響著違法案件的合理查處，因此可以采取以下幾項措施來規范自由裁量權的適用。

3.2.1" 明確法律依據：行政主體在行使自由裁量權時，應明確依據的法律規定和條款。行政主體的裁量權應基于法律授權，不能憑空自行決定。

3.2.2" 應制定明確的標準和程序：針對涉及自由裁量權的具體事項，制定明確的標準和程序。這些標準和程序應當充分考慮公平、公正和公開的原則，確保行政決策的透明度和可預見性。

3.2.3" 加強監督和制衡機制：建立有效的監督和制衡機制，對行政主體的自由裁量權行使進行監督和評估。這可以包括行政復議、行政訴訟等程序，以確保行政主體的自由裁量權不被濫用或任意行使。

3.2.4" 加強培訓和教育：加強行政主體的培訓和教育，提高其對法律法規的理解和適用能力，使其在行使自由裁量權時能夠更加合理、公正地進行決策。

3.2.5" 提供救濟機制：對于行政主體自由裁量權行使不當導致的不公正行為，應建立相應的救濟機制，確保受影響的當事人能夠獲得合理的救濟和補償。這可以有效規范行政主體的自由裁量權的適用，保障公民的合法權益，提高行政決策的公正性和合法性。

3.3" 完善涉案船舶沒收后續的管理模式

要完善對沒收物后續的妥善處置，就要有對沒收物后續處置的規定。完善漁政管理的最后一環，就必須設立專門的執法管理人員，可以從以下幾個方面考慮。

3.3.1" 建立專門管理機構：設立專門的管理機構，負責涉案船舶的管理和處置工作。該機構應具備相應的人員和專業能力，能夠有效地管理和處置沒收的船舶。

3.3.2" 制定管理規定和程序：制定詳細的管理規定和程序，明確涉案船舶的管理要求、處置程序和標準。這些規定和程序應遵循法律法規的要求，確保管理工作的合法性和公正性。

3.3.3" 建立船舶信息庫：建立涉案船舶的信息庫，記錄船舶的基本信息、來源、使用情況等。這樣可以方便管理機構對船舶的跟蹤管理和監督，避免船舶被轉讓或再次用于非法活動。

3.3.4" 確保船舶安全和維護：對于沒收的船舶，應采取措施確保其安全和維護。可以進行定期檢查和維修，防止船舶受損或被廢棄。

3.3.5" 合理處置涉案船舶：根據不同情況，對涉案船舶進行合理的處置。可以考慮拍賣、變賣或公益使用等方式，確保涉案船舶的價值得到最大化利用。

3.3.6" 加強監督和公示：加強對涉案船舶管理工作的監督和公示。及時公布涉案船舶的管理情況和處置結果，接受社會公眾的監督。

3.4" 建立完善的聽證程序以保障漁民權益

對涉漁“三無”船舶的沒收，既是國家依法履行行政管理職能、預防和制止各種不法活動而實施的一種有針對性的行政行為，也是對公民個人私有財產的一種限制。《中華人民共和國行政處罰法》規定，在作出較大數額罰款等行政處罰之前，應當告知違法嫌疑人有要求舉行聽證的權利。通過橫向對比，可得知行政機關在進行大額沒收處罰的同時，應舉行聽證從而保障行政相對人的權力。可以從以下幾個方面完善聽證程序：1）明確聽證的目的和程序。聽證的目的是聽取漁民的意見和證據，以便作出公正的決策。聽證程序應包括申請、通知、聽證會、證據交換、辯論等環節，確保各方的權益得到充分保障。2）確保聽證會的公正性和公平性。聽證會應由獨立的聽證官或聽證委員會主持，確保公正的裁決。聽證會的時間、地點和參與人員應提前通知漁民，確保其有足夠的準備時間和機會參與。漁民應有權陳述自己的觀點、提供證據和提出質詢。

4" 結語

完善涉漁“三無”船舶沒收處罰的工作雖然任重而道遠，但是對于打擊漁政違法案件、保護漁業資源的可持續發展、保護漁民權益具有重要意義。沒收處罰制度的適用在打擊漁政違法案件中扮演著重要角色，因此要明確沒收處罰的對象，加強行政執法人員的法律意識，正確適用自由裁量權，落實監督體系的建設，同時在完善涉案船舶沒收后續的管理模式上，建議建立專門的管理機構，制定管理規定和程序，建立船舶信息庫，確保船舶的監督和公示。這些措施將有助于提高涉漁“三無”船舶管理的效能和公正性，節省行政資源，保護漁民的合法權益。

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Research on the penalty system for confiscation of fishing related “three nos” ships

LI Guoxin

（College of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：Fishing related \"three no\" vessels refer to fishing vessels that are not registered registered or hold valid fishing licenses. Confiscation penalties are widely applied to sanction fishing related \"three no\" vessels. This paper aims to analyze and study the application of the \"three no\" ship confiscation penalty in fishing， explore the deviations from legislative purposes in the application process of this system， and propose corresponding countermeasures and suggestions to improve the system construction of the fishery legal department.

Keywords：Fisheries law enforcement; fishing related \"three no\" vessels; confiscation penalty; laws and regulations