我國入境旅游政策的歷史演變與時代選擇

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.04.001

提振入境旅游是旅游業高質量發展的重要任務。本文擬在梳理我國入境旅游政策發展歷史的基礎上，就當前入境旅游政策制定進行探討。

一、與時代呼應的入境旅游政策演變

從1978年開始到20世紀80年代中期，大力發展創匯導向的入境旅游是我國旅游業發展的重點，也是服務改革開放的時代需求。在這期間，我國旅游政策的指向、優先領域和重點都集中于入境旅游。1978年，中共中央批轉外交部黨組《關于發展旅游事業的請示報告》，強調發展以入境旅游為主的國際旅游業。1981年，國務院出臺《關于加強旅游工作的決定》，明確指出“由于目前交通、食宿、游覽點等條件較差，暫不宜提倡發展國內旅游”1。隨后的多次全國性旅游工作會議和多個文件，進一步強調了積極推動入境旅游發展的意義和緊迫性，要求創造條件推進入境旅游發展。1986年出臺的“七五”計劃，仍然提出以入境旅游為契機，大力發展國際旅游，“增加外匯收入，促進各國人民之間的友好往來”。與之相伴隨的，是關于入出境簽證、基本接待設施建設、旅行服務機構建設等相關政策的發布實施，有力促進了入境旅游發展。

從20世紀80年代中期開始直到20世紀90年代中期，雖然入境旅游政策依然占據著旅游政策中最為重要的位置，但隨著國內旅游逐漸興起，國內旅游開始成為旅游政策的重要關注點。1985年《國務院批轉國家旅游局關于當前旅游體制改革幾個問題的報告的通知》提出，旅游發展要實現“四個轉變”，其一就是“要從只抓國際旅游轉變為國際、國內旅游一起抓”。根據原國家旅游局政策法規司編印的《旅游政策法規資料選編》，1985年至1993年期間，在國務院、國家計委和國家旅游局出臺的所有旅游政策法規中，僅有1993年《關于積極發展國內旅游業的意見》一個文件專為國內旅游而設。當然，也是這個文件確定了國內旅游為主的發展基調，推動形成了入境旅游和國內旅游共同發展的格局。

從20世紀90年代中期開始，國民旅游逐漸發展成為旅游市場的主體，在旅游政策中越來越受到重視，與此相應的是，入境旅游在旅游政策中的地位明顯下降。在“雙休日”“黃金周”“職工帶薪年休假”等政策的推動下，我國國內旅游蓬勃發展，旅游業發展格局也發生了根本性的改變。原來主要接待入境游客的景區、飯店等單位也開始更多考慮如何更好地服務國內游客。相比入境旅游，國內旅游市場規模更加龐大，需要更多地激發各方面力量投入國內旅游業發展中。

當然，直到21世紀初期，入境旅游依然在旅游政策框架中占據著重要位置。如2005年我國旅游業發展的總體指向仍然是“大力發展入境旅游，規范發展出境旅游，全面提升國內旅游”1。但從2008年開始，國家旅游主管部門對三大市場的表述做了調整，提出“大力發展國內旅游，積極發展入境旅游，有序發展出境旅游”2，首次明確把國內旅游放到了更為優先的位置。2009年，國務院《關于加快發展旅游業的意見》進一步明確，“堅持以國內旅游為重點，積極發展入境旅游，有序發展出境旅游”，提出“把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”。這既是對我國旅游業進入大眾旅游時代的呼應，同時也重構了入境旅游發展的政策環境。顯然，在這樣的歷史進程中，入境旅游政策需要尋求更適宜的定位。

二、近10余年入境旅游政策的基本特征

筆者搜集整理了2009年以來國家和地方層面主題為“入境旅游”的文件以及綜合性文件中涉及入境旅游的條款，對相關政策文本運用ROST CM6軟件進行了分析。

國家層面入境旅游政策文本中位居前20的高頻詞（過濾后）分別是旅游、入境、業務、經營、服務、旅行社、發展、市場、文化、建設、加強、質量、提升、出境、郵輪、部門、政策、消費、范圍、管理。可見，圍繞入境旅游，業務、經營、服務等是入境旅游政策最為關注的范疇，而旅行社也占有靠前位置，表明入境旅游發展的重要抓手依然還是旅行社，缺乏新時代的旅游政策承載工具。如國家層面入境旅游政策文本語義網絡圖（圖1）所示，入境和旅游是入境旅游政策文本最重要的兩個節點，圍繞這兩個節點又形成了業務、經營、服務、旅行社等次級節點。

地方層面入境旅游政策文本中位居前20的高頻詞（過濾后）分別是旅游、入境、獎勵、發展、市場、旅行社、文化、游客、宣傳、部門、服務、企業、境外、申報、加強、海外、合作、組織、建設、資金。和國家層面一樣，地方層面入境旅游政策也強調發展、市場、旅行社等范疇。值得關注的是，在地方入境旅游政策中獎勵和宣傳是重要的內容。如地方層面入境旅游政策文本語義網絡圖（圖2）所示，圍繞入境和旅游兩個核心節點形成了市場、宣傳、獎勵等次級節點。進一步分析地方出臺的入境旅游政策，可以發現，各地還重點突出了當地發展入境旅游的優勢特色。如陜西突出了“一帶一路”，上海突出了貿易、城市、休閑，云南重視沿邊與合作，浙江關注消費、商品和鄉村，福建凸顯了郵輪、都市和中醫藥，湖南重視消費、鄉村、融合、度假村和休閑等。

三、新時期入境旅游政策展望

新冠疫情的沖擊使得我國入境旅游的發展跌入了低谷，自2023年年初對新冠感染實施“乙類乙管”以來，提振入境旅游成為我國旅游政策的重要內容，在入境旅游政策設計上出現了許多積極的變化。2023年9月27日，國務院辦公廳印發的《關于釋放旅游消費潛力推動旅游業高質量發展的若干措施》專設了“加強入境旅游工作”部分，從“實施入境旅游促進計劃”“優化簽證和通關政策”“恢復和增加國際航班”“完善入境旅游服務”“優化離境退稅服務”“發揮旅游貿易載體作用”等6個方面進行了系統部署。2023年11月17日，在昆明召開的“中國入境旅游政策發布會”上，外交部和國家移民管理局就為外國人來華旅游提供更多渠道和便利、口岸簽證政策、邊境簽證政策以及區域性入境免簽政策等進行了說明。2023年11月24日，我國決定試行擴大單方面免簽國家范圍，對法國、德國、意大利、荷蘭、西班牙、馬來西亞6個國家持普通護照人員試行單方面免簽政策。這些舉措都表明了我國為提振入境旅游在政策上所做的努力。但是也要看到，當前和今后一個時期入境旅游發展的壓力依然較大，入境旅游政策也還有改進的空間，政策供給無效和政策供給不足同時存在。未來的入境旅游政策優化，主要應該從以下方面著手。

第一，在政策指向上，既要形成對入境旅游的新定位，又要形成政策體系的系統性優化。進一步明確入境旅游在國際國內“雙循環”新格局下的新定位，將入境旅游納入外事、外宣戰略體系和全國宣傳思想文化工作的政策供給計劃中，明確入境旅游在新時期的重要地位、發展方向、目標路徑。梳理既有政策，做好入境旅游提振的頂層設計，形成統一協調的制度安排，同時又給市場主體和地方自主的發展和優化空間。在發展目標上，除了入境游客數量和外匯收入等指標外，還要探索設立涵蓋軟實力提升、國家形象改善和人民交往等方面的入境旅游發展目標體系。在管理體制上，在繼續加強和外交、港澳、臺辦、移民、口岸、海關、商務、網信等部門協調的同時，擴大與入境旅游發展的相關管理部門的工作聯系，探索入境旅游涉及部委的“負面清單”1制度。在政策內容上，除了旅行便利、語言環境、信息獲取、在地公共服務等方面外，還要擴展到入境游客在我國短暫生活各種需求的滿足，以及客源地與目的地的銜接、境外合作伙伴的需求發現和回應等方面。在市場主體上，不再局限于“旅行社”，而要將政策觸角延伸至所有為滿足入境游客在我國短暫生活提供產品和服務的各類市場主體上。要以服務為政策的基本著力點，避免片面的“管理”和“證明”2思維，從政策層面為入境游客、市場主體和所有相關方提供可見、可及、有獲得感的公共服務。

第二，在政策落地上，需要形成更流暢的工作銜接和政策配合。目前，文化和旅游部正在研究制定《入境旅游促進計劃》，圍繞該計劃的出臺和實施，一項急迫的工作就是針對細分市場、具體行業、特定目的地形成具有系統的可操作性政策。從頂層設計到末端的有效執行和反饋調整，離不開相關部門權限、職能、工作方式的設定以及相互配合，與之不可分割的是機制的優化和政策的有效供給。如在旅游便利化持續推進、航空交通優化、在華生活便利、商業環境改進等重點領域，可考慮根據不同層級、不同地域、不同細分市場和產業，探索形成有針對性的政策體系。還要探索設立入境旅游政策的協調機構，設立與之相配合的常設辦事機構及配套機制，定期議事，加快政策協調反應速度。如國家簽證政策和入出境口岸政策的銜接，入境旅游獎勵制度的優化調整，入境游客駕駛證件和車輛證件的管理等。

第三，在政策設定上，要考慮培育可持續的生態環境。入境、國內和出境三大市場的發展存在著緊密的聯系，雖然在發展資源上有一定競爭，但彼此之間也能相互借力、相互支撐。入境旅游政策應該圍繞塑造良性競合關系，在目的地建設、旅游基礎設施提升、公共服務提供、旅游市場規范、交通和網絡基礎設施配套等方面發揮旅游目的地和市場主體等相關方的積極性，關心和回應入境旅游市場主體的需求和期待，以此推動入境旅游的可持續發展，推動近悅遠來1、主客共享的更多可能性。在推廣營銷政策上，鼓勵形成以市場化、專業化推廣機構為主導的入境旅游推廣體系，有針對性地建立和強化入境旅游者、境外市場主體與中國的特定聯系，鼓勵城市目的地善用文化和旅游資源，對標國際先進標準，優化基礎設施和商業環境，開發依托當地文化基底的創新入境產品。地方政府要將入境旅游宣介推廣、競爭力提升與地方文化提升、城市形象塑造等緊密結合，在鼓勵市場主體發展、加大入境旅游投入等方面形成更透明、更簡明也更有效的激勵政策框架。