研究型審計助力地方國企資產盤活的機制與路徑研究

[摘要]本文基于研究型審計實踐，提出研究型審計賦能地方國企資產盤活的“三層三線”治理機制，歸納了從國家審計監督、國有企業治理層監督及管理層監督三個維度分層開展研究型審計的具體路徑，最后基于地方國企資產盤活的政策情境和地方國企治理的現實問題，提出推進研究型審計、支持地方國企資產盤活的保障建議。

[關鍵詞]研究型審計" "國企資產" "盤活路徑

一、地方國企資產盤活的背景及現實問題

（一）地方國企資產盤活的意義

依據《國務院關于2022年度國有資產管理情況的綜合報告》，全國國有企業資產總額339.5萬億元，其中地方國有企業資產總額高達230.1萬億元。地方國企沉淀資產規模巨大，在經濟發展受阻、地方財政收支雙向承壓的情況下，若盤活其中部分資產，將有助于地方財政減支增收、化解債務風險，帶動地方經濟持續發力。盤活地方國企資產，提升地方國企資產價值，無論是從地方財政增收角度還是化解地方債務風險角度，都具有現實意義。

2023年8月，中辦國辦聯合印發《國有企業改革深化提升行動方案（2023—2025年）》（見圖1）。把握國企改革深化提升“新三年行動”契機，盤清理順產權關系和管理權關系，完善地方國企治理架構和國有資產管理權責，盤活國企資產，是對國企改革新時期要求的必然回應。

（二）地方國企資產盤活中存在的問題

自2013年以來，國企改革快速推進的同時產生了大量國企資產問題。根據筆者對寧波市各區縣的調查了解到，在浙江寧波區屬國企全面資產核查中，發現了大量產權不清、資產閑置、管理不足、審控缺失等方面的問題資產。這些既有國企改革整合的滯后問題，也有政企難分的制度問題，更有內外部管理的缺陷問題。無論是哪種問題，在現行經濟形勢和地方國企高質量發展的要求下，都需要引起重視、分級分類應對。

此外，由于地方國企出資人以管資本為主，檢查和監督職責則由國家審計機關負責，導致地方審計機關實際承擔了地方國企資本和資產督管的責任。同時，相較于央企等大型國企一般更注重資金密集型和技術密集型發展而言，地方國企則更關注于地方社會的和諧穩定、安居樂業、服務民生，因此具有更突出的企業和政府二元使命，既要按照企業制度管理和經營，又要承擔區域公共建設任務。因此，在對地方國企的審計中，不能僅考慮其企業屬性，也不能僅考慮其政策使命，需要綜合考慮其二元矛盾和權責錯配等問題。

二、研究型審計助力地方國企資產盤活的必要性及機制構建

（一）研究型審計助力地方國企資產盤活的必要性

《“十四五”國家審計工作發展規劃》強調，“創新審計理念思路。積極開展研究型審計，系統深入研究和把握黨中央、國務院重大經濟決策部署的出臺背景、戰略意圖、改革目標等根本性、方向性問題，不斷提升審計工作政治性和前瞻性”。研究型審計是指審計人員將研究的思維、視角和方法運用到審計全過程，即在審計法律法規的框架下，運用科學研究的視角、方法和資源開展探索性、創新性和適用性審計，從傳統的合法、合規性監督向資產效率、風險識別、價值增值評價與提升轉變，實現審計實踐與理論研究的相互促進，形成高質量和高層次審計工作成果和理論研究成果。可見，在審計過程中，以研究的思維開展審計工作，豐富審計方法、充分調度資源，在審計法律法規框架下開展切合實際的審計工作和提出切實可行的整改方案，并督促切實解決問題，是研究型審計的根本要求。

基于前述背景，地方國企資產目前存在的問題，既有歷史的特殊性也有發展的過渡性，必然要結合政策情境、社會情境、企業情境，把國資管理尤其是國資盤活作為審計專項研究課題，開展研究型審計，才能深挖問題、提出可行的整改要求和措施。因此，在地方國企資產盤活的現實需求下，從把握政治目標、理順資產權責、資產運營督管，到資產保值增值，審計部門都應多角度開展研究型審計，在履行審計監督職能的同時，深挖問題、積極破題，為地方國企資產盤活提供可行對策。

在國企改革新三年行動關鍵時期，在盤活地方國企資產和化解地方債務的政策、經濟、社會情境下，評估國企資產管理風險和價值管理是地方審計機關和國企內部審計監督部門的必選題，而資產風險評估和價值管理都沒有現成的標準典例可以直接套用。于是，國有企業資產專項審計中，開展研究型審計既是必須又是必然。

（二）地方國企資產“三層三線”審計治理機制設計

在進一步盤活存量資產要求的大背景下，本文根據對國企監管機制的深入調查，結合《中華人民共和國公司法》《企業國有資產監督管理暫行條例》，設計出政府層面、國企治理層面、國企管理層面開展研究型審計的地方國企資產“三層三線”審計分層治理機制模型（見圖2）。

1.國企管理監督層構成第一道線。國企審計委員會領導下的內部審計部門作為實施主體，從管理層的資產使用控制、低效資產價值挖掘和閑置資產盤活利用等角度開展研究型審計，構筑起國企資產管理的第一道線。在實際任務導向和盈利為主的業績考核體系下，地方國企管理層往往將政府工作任務和投資任務放在首位，而忽視國企資產尤其是低效和閑置資產的盤活和價值提升。因此，根據本文提出的研究型審計機制框架，企業內部審計部門需要擔負起對國企資產狀態、質效監管的責任，而管理層作為資產管理運營的責任人，借助內部審計部門的研究型審計成果，在內部審計部門監督下，應督促構建資產實質管理和價值提升的運行機制。

2.國企治理監督層構成第二道線。董事會領導下的審計委員會作為實施主體，從規范地方國企資產管理制度、管理人員權責、風險防范和質效評價等角度督促審計部門開展研究型審計，構筑起國企資產管理的第二道線。地方國企的治理層監督通常包括地方國企董事會及其審計委員會、紀律檢查委員會。董事會由出資人，即國資運營中心選派，行使出資人參與決策職能，紀檢委員會由國企內部設置，受地區紀檢部門監管和指導，而審計委員會由董事、監事組成，從治理層角度對國企發展戰略、權責履行和價值管理進行監督，是政府監管的重要補充。審計委員會既要深入了解和把握國企改革中資產管理和盤活的重大意義，又要推動制度和標準建設，通過督促開展研究型審計，保證制度和標準的可行性和效率，指導內部審計部門在國企風險防控、國企資產價值維護提升等方面充分發揮作用。

3.政府監督層構成第三道線。審計廳（局）作為實施主體，從把握政府政策精神、兼顧公共服務屬性、統籌國企資產配置等方面開展研究型審計，構筑起國企資產管理的第三道線。國企深化改革之后，政府監管由管資產向管資本轉變，由政府相關部門成立單獨的國資運營中心，側重對國企資本的財務績效考核，對國企資產的管理監督不足。然而，國企資產規模龐大、性質復雜，尤其是直接劃撥給國企的土地、灘涂、林木、礦產、路橋、非營利性房產等資產，不能單純從收益角度考核，需要兼顧政府公共服務和企業經營效益。而國資運營中心側重于管資本，國企資產管理被弱化，于是地方審計廳（局）實際成為監督資產盤活的主要“知情人”和“監督人”，實際行使了出資人國企資產管理的職責。于是按照《“十四五”國家審計工作發展規劃》要求，國家審計機關應兼顧國企資產的公共服務使命和盤活利用的質效，從低效國企資產問題根源著手開展研究型審計，形成切合政情、社情、企情的審計成果。

另外，紀檢監察部門和紀檢委員應會從國企人員愛國愛黨、守法遵紀、清廉執業、拒腐防變等角度，發揮監察和糾正職能。

三、研究型審計助力地方國企資產盤活的具體內容

地方國企資產盤活必須立足新階段的政策、社會和企業情境。依據本文提出的三層三線模型框架，地方政府監督層審計廳（局）、國企治理監督層審計委員會和國企管理監督層內部審計部門，圍繞國企資產盤活的工作重心，應從政策目標、經濟責任、資產質效三個維度開展研究型審計，具體內容如圖3所示。

（一）國企管理監督層面開展地方國企資產研究型審計的內容

國企管理監督層應依托資產管理部門和內部審計部門，以資產管理向價值管理轉變，在傳統的資產管理控制、資產增減控制基礎上，增加資產價值控制和信息系統控制，多角度開展研究，學習和采用數智化審計技術，提升審計參與資產管理和價值增值的支持能力。

1.資產管理控制方面。

在資產管理控制層面開展研究，需要企業內審部門有解決問題的意識，加強對資產使用順序、資產租賃決策、問題資產修復、無產權資產托管等方面的審計，并探索研究背后的深層次問題。如對閑置資產的使用是否缺乏資產盤活意識，是否對處置既有問題畏首畏尾，是否因為權責不清存在主觀偏見等。不僅要善于發現問題，更要善于診斷問題，沿著問題發生的脈絡挖掘，找到問題根源及解決問題的著力點，提出可行的整改要求。

2.資產增減控制層面。

在資產增減控制層面開展審計研究，需要對比研究新增投資中資產的增量情況與閑置或低效資產的閑置情況，以及是否存在賬實不符，例外盤盈、盤虧的情況。國企內審部門應強化存量、增量資產管理制度方面的建設意識，不僅要“監”、更要“督”，形成跟蹤整改、督促落實的工作常態，避免國企出現怠惰情緒和僥幸心理，同時也將地方國企資產控制落實到責任人和內部監督人，確保同類資產存量先用、同質資產部門調撥、資產增減分層決策、增減手續記錄完備、資產增減權責明確。

3.資產價值控制層面。

在資產價值控制層面開展研究型審計，既要掌握科學的資產價值評估量化方法，又要樹立資產價值增值理念。首先要研究出針對出租、出售、投資和運營資產科學的估價方法，作為判斷地方國企資產定價合理性的量化依據，對于武斷決策和越位管理導致的低價問題能夠準確識別，并提出整改要求和目標。其次是資產價值增值審計方面，要加強與專業資產管理公司、資產管理研究機構的合作，就低效資產和問題資產價值恢復、資產修繕維護、功能改造提升等開展聯合研究，在做好資產價值審計的同時，從資產盤活策略和可行性、專業性等角度把握審計重點，提出整改策略，加強對資產價值管理的監督，借鑒國企資產增值的典型做法，助力管理層做好資產盤活和價值增值工作。

（二）國企治理監督層面開展地方國企資產研究型審計的內容

筆者團隊結合國企改革治理現狀和現實需求，提出在當前主流地方國企運營模式下，構建國資運營中心和投資集團二級組織管理架構及審計監督治理結構（見圖4）。地方政府組建國資運營中心或集團，行使出資人職責，再由國資運營中心統籌資本和資產劃撥，按功能組建一級投資集團，比如，以交通投資為主成立交投集團，以工業投資為主成立工投集團，以商貿為主成立商貿集團等。國資運營中心主要監督國企資本的運行情況，各一級投資集團下設置審計委員會，履行國企資產監督職責，輔助董事會對國企資產開展風險評估、戰略決策和制度控制，成為治理層開展研究型審計的實施主體。

在各一級投資集團治理層設置審計委員會，能夠勝任不同國企資產的功能、質量和價值判斷，能更好發揮審計監督作用。從國企資產盤活角度，各集團審計委員會提高審計站位、強化審計擔當，分別從決策控制、績效控制和制度控制三個維度開展研究型審計，拓展審計監督的廣度和深度，從更專業的角度開展審計監督和提出解決對策。

1.決策控制層面。

審計委員會加強對投融資決策和資產處置決策的決策機制、董事決策機制、決策制定過程控制等開展監督和控制，必要時聘用外部專家或者與專業咨詢機構、科研院所、高校等外部單位共同開展審計專項研究，結合科學決策模型，借鑒國際審計治理實踐經驗，提高對地方國企國資投融管退的決策能力。

2.績效控制層面。

審計委員會通過貫徹新發展理念，圍繞質量變革、效率變革、動力變革等高質量發展要求，完善現有績效審計體系，通過開展專題研究形式，將國企資產質效提升和閑置資產盤活利用等指標納入評價體系，通過考核壓力和獎懲激勵，提高管理層對國企資產盤活和利用的關注，實質上加強對國企低效、閑置資產的控制和統籌利用。

3.制度控制層面。

審計委員會牽頭，聯合專業咨詢機構、科研院所共同開展課題攻關，推進地方國企內部審計制度、內部控制制度的制定和優化，圍繞國企資產的調撥、使用、管理、處置等具體業務，科學制定標準化、系統化、針對性的內部審計制度和內部控制制度，推進一級企業和二級企業內審、內控組織建設，分類管理、重點監控、狠抓落實，推進內部審計委員會與各級內部審計部門信息和職能貫通，提高各層級之間審計協同能力。推動以數據管物、以制度管人、以流程管事的標準內審、內控制度建設。

（三）政府監督層面開展地方國企資產研究型審計的內容

以地方審計廳（局）作為政府監督的核心，具有國企資產盤活政策要求、績效考核標準和權責配置關系的監審和落實監督職責。在相關法律法規的框架下，地方審計廳（局）通過開展研究型審計，能夠系統深入研究和把握國企深化提升改革和國企資產有效盤活重大決策部署的出臺背景、戰略意圖、改革目標，不斷提升審計工作政治性和前瞻性。首先是從政策控制層面，以資產盤活和價值提升為核心目標，圍繞政策目標，研究審計和控制的主要政策工具是否有效，識別政策實施的障礙。其次是從考核控制層面，圍繞政策目標，檢視考核內容和手段的匹配程度，糾正偏差，對當前過度強調項目投資、國企營收利潤而忽視地方國企資產質效提升的考核體系開展研究，提出優化方案和改革依據。再次是從權責控制層面，對改革遺留問題進行深入研究，明確權責關系和產生問題的根源，以及改革行動中的制度標準，尋找新階段破解問題的途徑，把握國企改革新三年行動契機，徹底解決產權不清、權證缺失、權責錯位等問題。最后是從政府資產分管部門的角度，提出改進建議和督辦落實方案，為地方國企卸下包袱、輕裝上陣、發揮市場運營機制掃清障礙。

四、研究型審計助力地方國企資產盤活的建議

（一）做好審計機關和國企內部審計部門的角色轉變

一是促進審計機關和國企內部審計部門的角色轉變。把握《“十四五”國家審計工作發展規劃》中“積極開展研究型審計”的政策精神，從側重財政收支，向協助國企資產問題化解、價值管理和成果利用的輔助管理角色轉變。增強研究型審計意識、拓展研究型審計思路，將研究型審計理念貫穿國有企業審計工作全過程，助推地方國企資產盤活工作。二是強化國家審計機關對地方國企審計委員會、內部審計部門的指導。通過進行相關政策、技術、方法和資源等方面的培訓、交流，引導各級審計組織和人員增強研究意識、提高研究能力、拓展審計工作內涵。三是充分借助外部資源。加強與外部專業機構、科研院所及專家的合作和學習，圍繞政策、企業和社會現實情境，開展專項審計研究，更好發揮審計服務地方國企高質量發展的建設性作用。

（二）做實地方國企資產審計的研究主題和內容

一是把握國企改革政策的目標和契機。緊緊圍繞國企改革新三年行動方案的政策導向，把握雙循環發展、高質量發展和“雙碳”目標等政策的精髓，把握地方國企資產審計的政治方向。二是結合當前國企資產審計工作實際。結合地方國企的自身情境，針對地方國企資產管理的痛點、焦點問題，從國企資產權屬、國企資產“投融管退”、國企資產降本增效等角度，選好“小切口”，確定審計主題。三是拓展國企資產審計內涵外延。結合地方國企的社會情境，創新國企資產審計內容，探索將國企資產運營與地方情境結合，深入研究國企資產與地方產業優勢融合、特色文旅融合、金融政策融合、發展規劃融合等盤活路徑，助力地方國企形成品牌化、專業化資產運營模式，打造地方特色國企長板優勢。四是加強對國企資產投資、融資和投后退出機制的研究。從價值增值、化解風險和長效機制等角度，開展資產整合、引導基金、權益REITs（不動產信托投資基金）等多元投融資策略研究，進行主題選取，助力地方國企資產價值的實現。

（三）促進地方國企資產研究型審計成果轉化

一是營造研究氛圍。通過組織開展審計實踐、專項研究、主題征文等活動，加強理論研討和業務交流，鼓勵各單位組織開展理論研究，撰寫理論文章，推廣研究型審計經驗。積極開展研究型審計協作研究，營造開展研究型審計氛圍。二是賦能價值管理。深入研究國企改革新三年行動的政策精髓和改革方向，對標國內外一流企業經營管理理念和資產質效提升模式，賦能地方國企資產盤活和價值增值。從使命、戰略、責任三個價值維度，以地方國企資產價值挖潛和價值增值為重點，推動國家審計和內部審計協同開展監督、評價和整改研究，完善研究型審計賦能地方國企價值增值的產權確權、權責匹配、監督評價和改善保障體系，持續提升地方國企在資產價值實現和質效提升方面的意識和能力。三是樹立研究型審計標桿案例。常態化開展研究型審計標桿案例征集活動，建設標桿案例庫和經典案例集，并結合思政學習、廉政教育、風控示范和價值管理等主題活動發布和推廣卓有成效的研究型審計思想、技術和方案。

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