立法法第八十三條“區域協同立法”的憲法內涵

內容摘要：新修改的立法法第八十三條增加的“區域協同立法”是跨區域合作立法的依據，是從“政府立法協作”“人大協同立法”到“區域協同立法”動態變化中的經驗總結。區域協同立法相對地方單個立法，既有地方橫向立法的空間改變，也有立法主體、立法事項以及實施范圍的授權疆域改變，形成多樣化的地方法規體系?；趪曳ㄖ频慕y一，有必要對區域協同立法的適用范圍進行規范闡釋，從“備案審查”“法規清理”兩方面進行憲法監督，從“共同治理需求”“區域協調發展”的角度對協同立法事項進行雙重限制。

關鍵詞：區域協同立法；合憲性審查；憲法內涵

一、問題的提出

新修訂的立法法增加“區域協同立法”條款，規定“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施”。以國家區域協調發展戰略的實施為主線，“區域協同立法”在法制資源整合、區域利益協調以及社會統籌發展的目標指向中發揮著重大作用①。區域協調發展的戰略目標要求地方橫向合作，突破行政區劃的限制，跨行政區進行協同立法，這使得各區域在國家立法與地方立法之間試圖尋求憲制下“區域協同立法”的合法形式。2022年地方組織法及2023年立法法解決了“區域協同立法”的合法性問題，但并不意味著合憲性問題得到解決。立法法為何將區域協同立法主體限制在省一級以及設區的市一級的人大及其常委會？突破行政區劃的橫向立法合作機制是否對我國單一制的國家機構形式產生沖擊？協同制定的地方性法規是否位階更高，造成地方間的法律沖突如何解決？授權協同立法的事項及區域范圍該如何界定？這些合憲性問題需要進一步的探索與分析。

理論界早期對于區域協同立法的研究集中于未有明確法律依據下區域協同立法合法性問題以及個別區域協同立法實踐的不足與改進②。2022年修訂地方組織法首次將“區域協同立法”寫入法律后，理論界便投向對區域協同立法的權力空間、運行模式、工作機制以及功能定位等方面的研究③。地方組織法與立法法提供建構性的授權條款為地方間因共同利益產生的共治需求提供了制度供給?，F有法釋義角度的理論研究與實踐齊頭并進，區域協同立法成為立法領域的新浪潮，并有欣欣向榮的勢頭。需要注意的是，早在2015年立法法修改擴充設區的市作為地方性法規的制定主體之時，有學者就考慮到立法主體增加會帶來的立法質量下降、強化地方保護主義以及加劇法規范之間沖突的問題④；也有學者指出央地事權分野并未做到界限清晰，學界理論難以成為地方立法實踐指導的隱憂⑤。質疑的聲音甚至快要掩蓋擴張地方立法權“是民主的要求，是自治的表現”⑥的本質。區域協同立法的條款是地方立法主體擴容之后的接續，設定新的橫向地方立法合作，必須考慮該條對憲法第五條“維護社會主義法制統一、尊嚴、權威”帶來的挑戰。區域協同立法是否具有正當性？它是否突破國家現有“一元兩級多層次”的立法體制？如何進行合憲性控制才能預防不同立法之間的沖突？本文梳理憲法規范的法制統一脈絡，擬從立法法第八十三條“區域協同立法”的術語嬗變及立法布局變化入手，在理論研究與實踐經驗的交融中闡釋區域協同立法的憲法規范內涵，并從合憲性審查的角度建立區域協同立法的憲法約束機制。

二、“區域協同立法”術語的嬗變

區域協同立法源自國家區域協調發展戰略，從政策實施到各地經驗再到國家法律，體現了動態功能化的嬗變過程。

（一）倡導性協同：“政府立法協作”

“區域協同立法”的法律術語演變過程中，最早并沒有明確的規范用語，相關概念的產生主要是基于政策的推動。具體來說，新中國成立以來至改革開放初期，國家堅持東部沿海地區優先發展，西部、中部以及東部長期處于經濟發展不均衡的狀態。第九個五年計劃期間，開始探索區域協調發展，肯認區域不均衡發展戰略的同時，著手建構區域統籌發展的規劃。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出推動西部大開發、振興東北老工業基地崛起等政策，促進形成東中西部優勢互補格局。東中西部進行整體上的統籌、協調，這為跨行政區域的政府合作提供了政策支持，但不同地方的事務需求各有側重，因資源稟賦形成的共同事務難免展開博弈，因而區域合作的利益平衡機制亟待產生。

最早的區域協同立法實踐采用的是“政府立法協作”的術語。2006年7月，黑吉遼三省就落實科學發展觀、振興東北老工業基地之共識，三省政府法制辦簽署《東北三省政府立法協作框架協議》。三方采取緊密型、半緊密型以及分散型三種立法模式，在鼓勵和保障非公有制經濟發展、建設誠信社會、應對突發公共事件、國家機構和編制管理以及行政執法監督五個方面開展立法協作⑦。明確了政府作為跨區域立法協作的主體，并未提及人大層面?！罢⒎▍f作”與“框架協議”并用使得該法律文件更像是地方政府間基于誠實守信而形成的臨時性協商文件，尚沒有成為具有實質意義的立法依據功能?！罢⒎▍f作”更多的是倡導性、宣示性，是地方政府為尋求自身經濟發展而進行的合作立法手段探尋。此外，該框架協議缺少具體的實施性機制以及約束地方的責任機制，立法協作目的的落實實際依靠政府自身的“理性”，具有一定的局限性。但這是現有“區域協同立法”最初啟動的表現形式，是在全國范圍內重要的立法合作嘗試與創新。

（二）先試性協同：“人大協同立法”

2007年10月，黨的十七大報告提出“全面協調可持續”的科學發展觀，強調“突破行政區劃界限”“縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動”⑧。2012年11月，黨的十八大報告進一步指出科學發展觀是黨必須長期堅持的指導思想，提出“科學規劃城市群規模與布局”“充分發揮各地區比較優勢”⑨。黨的十七大、十八大提出發揮區域比較優勢的戰略部署，并從區域利益協調以及互補的角度提出未來國家戰略發展方向，“突破行政區劃界限”的表述為后期“區域協同立法”的各地跨區域立法協同實踐提供了政策遵循。在此基礎上，京津冀探索區域協同立法的技術協同取得突破。2015年京津冀三省市人大常委會制發《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》確立三方人大立法聯席會議制度，后陸續有《京津冀人大立法項目協同辦法》《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》以及《京津冀人大立法項目協同實施細則》制發，以確立三方協同立法的法制工作機構密切合作、立法規劃對接、立法信息互通、重點立法共商、協同立法成果轉化、交叉備案審查以及法規清理常態化等若干項機制，構建京津冀協同立法的基本框架。不過，此時“區域協同立法”的合法性問題尚未解決，國家政策目標難以成為區域協同立法的上位法支撐。

京津冀在探索“區域協同立法”的過程中使用了“人大協同立法”的術語。“人大”指代三方協同主體，在人大層次開展位階效力等級更高的地方性法規方面的協同。“協同立法”相對“立法協作”而言，“協同”顯然具備更加豐富的意蘊?！皡f同”內含“協商”“協調”以及“協和”三重意思⑩，“協商”為前期指明方向，“協調”為中期共同發力，“協和”為后期目標實現。也就是說，“人大”作為“協同立法”主體，構建中央立法與地方立法的互動機制，追求三省市區域內立法資源的優化與平衡，推動其疏解北京非首都功能的“協和”目標達成。

另外，自2014年以來， 京津冀三地的省級政府法制部門在政府協同立法方面也開展了有益的交流與互鑒11。區分東三省以人民政府作為協作立法主體，以“框架協議”約束參與者的模式，京津冀采取的是以省級人大作為協同立法主體的模式，該模式下的省市政府僅作為被動參與者。例如，2018年通過的《京津冀人大法制機構工作辦法》規定，“對（人大）確定的協同立法項目，京津冀人大法制工作機構要推動本地政府有關部門、人大有關專門委員會和常委會工作機構在調研、論證、修改等環節，與其他兩方協調推進工作”12。并且三地協商一致下的協同立法設計為省際協同立法提供規范意義上的依據，也具有現行憲制下相對可行的實施機制和責任追究機制?？梢哉f，京津冀協同立法模式突破了東三省政府協作立法僅能依靠“理性”的桎梏 ，首創人大主導、政府協調的協同立法角色與分工。這實際是在國家區域協調發展戰略實施下，符合政治體制與立法法要求的改革性立法模式，經實踐檢驗后被證實是科學有效的。需要注意的是，具有先行先試意義的京津冀人大協同立法實踐仍缺乏上位法的約束機制。

（三）實質性協同：“區域協同立法”

2017年10月，黨的十九大報告將“區域協調發展戰略”放入新發展理念，“建立更加有效的區域協調發展新機制”，為后續實踐提出效用與功能的雙重要求13。據此，“十四五”規劃強調“提升區域合作層次和水平，支持省際交界地區探索建立統一規劃、統一管理、合作共建、利益共享的合作新機制”。同時，2018年憲法序言修改將“科學發展觀”與“新發展理念”囊括其中，使其“明確包含了地區協調發展的內容”14。區域協調發展的國家發展戰略被憲法序言內涵所涵蓋，區域協同立法作為其有效工具便不能一直處于倡導性與先試性的狀態。為此，立法法與地方組織法共同構建了實質性區域協同立法機制，為省級及設區的市級人大及常委會協同制定地方性法規提供具有強制力、約束力、可執行的法律依據。

區域協同立法的合法性問題解決后，各地方不再以“框架協議”等形式約束協同立法者，直接在本地方立法法中增加“區域協同立法”的相關規定。比如2023年7月28日施行的《北京市制定地方性法規條例》增加第七十條“市人民代表大會及其常務委員會根據京津冀協同發展需要，與天津市、河北省人民代表大會及其常務委員會建立區域協同立法工作機制，協同地方性法規制定及其他立法相關工作”。同樣，2023年8月1日施行的《河北省地方立法條例》新增“協同立法”作為第八章，該章共有五條，分別從協同立法主體、原則、事項、工作機制、立法權限五方面作出規定。除北京與河北外，還有山東、甘肅、山西、上海四地的地方立法條例中均有增加“協同立法”的相關規定。

各地方立法條例中均采用“區域協同立法”的術語，相對倡導性協同與先試性協同的立法實踐，不再強調“政府”或“人大”作為協同主體，統一采用立法法第八十三條規定的“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會”?！皡^域”主要是指協同立法主體所在的行政區域空間的鏈接。從實踐中看，有的直接指定固定區域，比如北京市的協同立法主體直接指向天津市與河北?。挥械脑谥赶蚬潭▍^域之外，規定可以與“周邊”協同立法者組成“區域”，比如河北省可以根據區域協同發展的需要，“與北京市、天津市及周邊省、自治區人民代表大會及其常務委員會開展協同立法”15；有的直接規定與“有關”協同立法主體共同組成“區域”，比如山東省根據區域協調發展的需要，“可以會同有關省級人民代表大會及其常務委員會建立區域協同立法工作機制”16。無論是固定區域、周邊區域還是有關區域均強調協同立法者之間要有一定的關聯性，可以是地理、經濟、文化、資源等方面的聯系。“協同”在“協商”“協調”以及“協和”三重意思的基礎上，有了更加具體的實施機制，包括前期立法規劃計劃協同，中期法規聯合起草、信息共享共通，后期也可以對不適應經濟社會發展、重大政策調整的地方性法規進行清理17?！傲⒎ā眱H指向地方性法規，這意味著政府間的立法協作合法性尚未得到法律意義上的肯認，其在地方人大主導下的協調者的角色與分工將進一步確認。區域協同立法的國家法律依據使其實施框架得到規范性確認，倡導性協同及先試性協同階段的經驗也可指導未有協同立法實踐地方的具體工作，區域協同立法正式走向實質性協同階段。

三、“區域協同立法”的新立法布局

（一）區域協同立法的空間改變

1.“有關區域”與溢出效應

區域協同立法帶來的“空間改變”可從立法法第八十三條中“有關區域”得以直觀表述。地方間協同制定的地方性法規可在“有關區域”實施，對此最直接的解釋即“進行協同立法的人大及其常委會的共同區域”18。也就是說，一部地方性法規可超出一個行政區域的適用范圍進而對多行政區域產生法律效力。有學者認為這不僅“在單一制國家結構形式上面臨困境”，也“引發了人民代表大會制度的內在緊張關系”19，此種擔憂不無道理。我國憲法第三條第四款內含中央與地方的互動關系，即中央統一領導地方促進“地方的主動性、積極性”的發揮，“地方的積極性、主動性”發揮也是為了維護中央的統一領導。行政區域的劃分便是央地縱向關系的具體體現，它為中央統一領導地方提供便利，也為人民代表大會制度的運行劃定邊界。但是，區域協同立法使得地方性的法律規范或者某些條款具有溢出效應，可以在多省、市的行政區域范圍內同時發生作用。從形式上看，這似乎突破了行政區劃的藩籬，地方立法機關試圖橫向鏈接，構建中央統一領導下的合作關系，如此難免讓人擔憂地方立法機關聯合“自立山頭”，出現脫離中央縱向監督約束的勢頭。

2.地方立法權力的分化與組合

區域協同立法并不意味著地方性法規的適用范圍突破了行政區劃的限制，實際是地方立法權力的重新分化與組合?；蛘哒f，區域協同立法并不會打破我國的行政區劃空間，而是在地方立法領域作出了空間改變。過去的地方性法規僅在本行政區域內有效，但地方間就區域協調發展達成區域協同立法意向后，共同事務的治理需求對協同立法者地方法律規范一致性提出要求。簡單來說，同步的執法依據會促使各地執法效果達成一致，有助于各地方共同利益的維護。這就使得各地方以區域協調發展為共同目標，在立法上“照顧”區域內成員的共同利益，在本地方實施其他地方成員已有的或者類似的地方法律規范或者相關條款，如此地方法律規范的效力便具有跨省或者跨市的空間改變。問題是多個地方法律規范一致或類似的目標是如何達成的？或者說地方立法權力的分化與組合是如何進行的？這需要從協同立法實踐中找尋答案。

2022年3月12日施行的地方組織法首次對區域協同立法的主體、立法事項及工作機制作出規定，以此為節點，之后實施的區域協同立法實踐均可認為是有實質的上位法約束機制。該階段的協同立法實踐可分省際及省內兩個層次分析。

（1）省際協同立法的實現方式及立法權力變化

京津冀與長三角作為區域協同立法的先行者，其在協同立法領域的做法在全國具有代表性；陜甘川三省協同立法為立法法出臺后的最新實踐。三者可大致勾勒當前省際協同立法的具體框架。

從立法權限看，各省均有單獨制定野生動物保護、文化保護或者社會保障的立法權限，但某些地方事務兼具多地方的共同利益，或者某些事務由國家政策指導，需要多地方共同管理。例如，《國務院關于同意設立大熊貓國家公園的批復》指出，“四川省、陜西省、甘肅省人民政府要加強組織領導，密切協作配合，落實工作責任，全面加強大熊貓野生種群及其棲息地的保護恢復，積極穩妥有序推進國家公園建設”。“密切協作配合”并不是要求三省在大熊貓保護的共同事務上“步調一致”，而是三省均可結合各自地方經濟發展、地理區位、資源稟賦等因素，揚長補短地制定地方立法完成共同事務的管理。由此，三省份地方立法“組合”完成了大熊貓國家公園的協同保護管理任務。

從立法主體來看，省際協同立法并沒有創造新的立法主體，僅是多個省級地方人大及常委會就協同立法合意分別通過各自地方的立法。例如陜甘川的大熊貓國家公園協同保護管理，陜西省、甘肅省、四川省人大常委會分別通過了各自的相關規定20。在“一元兩級多層次”的國家立法體制下，中央與地方的兩級關系之間，沒有多個地方組成的“區域”概念。省級行政區劃形成的邊界作為最大的地方空間，跨行政區劃的共同事務便沒有合適的立法主體，需要“分化”至區域內的多個地方立法主體，以形成對共同事務涉及區域的覆蓋。

（2）省內協同立法的實現方式及立法權力變化

省內協同立法實踐選取三種不同的樣態，包括同省的市之間協同立法、不同省的市協同立法以及省與市協同立法。

從立法實施范圍來看，協同立法主體所在行政區域的聯合構成區域協同立法的實施邊界，且各市的地方性法規均在各市發生效力，產生跨區域效力的條款通過三市地方立法共同規定得以實現。例如《馬鞍山市關于加強長江江豚保護的決定》第十四條、《南京市關于加強長江江豚保護的決定》第十五條以及《鎮江市關于加強長江江豚保護的決定》第十五條基本相同，通過相同條款對三個設區的市產生同等效力。也就是說，區域協同立法并未構建全新的立法形態。具體而言，區域協同立法以共同事務治理為基礎，通過地方立法權力的組合與分化達成地方立法空間的改變，最終使得一部法律規范或者地方條款可以在本地方以外的空間發生效力。

不過，國家機關要遵守憲法的最基礎表現即“是尊重憲法確定的國家機關權力清單”21。也就是說，國家機關不可為憲法無授權之事項。從地方性法規的制定權限來看，憲法第一百條并未明確地方協同制定地方性法規的可行性。這么看來，立法機關的橫向協同是否逾越“法無授權不可為”的原則？區域協同立法帶來的“空間改變”可否為憲法所支持？這是區域協同立法發展亟需解決的根本問題。

（二）區域協同立法的位階考量

區域協同立法位階等級的確認是為解決地方法律規范沖突的問題。如果區域協同立法的位階等級高，基于“上位法優先于下位法”的原則，普通地方性法規不僅要承認其在法律規范沖突中優先適用的效力，還要以不抵觸上位法為原則進行審查與清理。

1.區域協同立法位階等級模糊

一般來說，法律規范的位階高低可以通過其制定機關的法律地位對比來明確。區域協同立法的合法性確認后，目前存在四種不同的地方性法規，即省級地方性法規、設區的市級地方性法規、省際協同制定的地方性法規以及設區的市際協同制定的地方性法規。省級地方性法規與設區的市級地方性法規制定主體地位在國家機關體系中有明顯的高低之分，可清晰確定兩者的上下位階關系。區域協同制定的地方性法規的加入明顯對地方這種界限分明的位階體系產生沖擊，其位階地位尚未有安身之所，主要體現為區域協同立法的制定主體地位不明，無法產生明顯的法律規范位階對比。具體而言，區域協同地方性法規的制定主體可以是省級人大及常委會聯合，也可以是設區的市及人大及常委會聯合。那么，多個地方的省級人大及常委會作為制定主體，其法律地位是否高于單個地方省級人大及常委會？

從憲法學的角度分析，中央與地方的立法權限劃分并不會因為多個地方聯合而產生不同，不論再多的地方聯合，其立法權限及調整對象是不會發生變化的。另外，立法主體的聯合并沒有“量變產生質變”的結果，再多的設區的市人大及常委會制定的地方性法規，在位階上也不會與省級地方性法規“平起平坐”。從這個角度來看，區域協同立法與普通地方立法的位階是一致的。

2.區域協同立法實踐中的高位階傾向

立法法第八十三條實施后，新修訂的地方立法條例均傾向于區域協同立法的高位階，這從地方立法條例修改增加法規清理的相關規定中體現出來。截至2023年8月，共有6個地方的地方立法條例結合立法法第八十三條作出調整，這些地方立法條例在增加區域協同立法規定之外，均有新增法規清理的相關規定。例如，《甘肅省地方立法條例》新增第六十六條規定，“地方性法規應當適時進行清理”；《河北省地方立法條例》新增第八十五條規定，“因經濟社會發展、重大政策調整，地方性法規存在明顯不適應情形的”應當進行地方性法規清理；山東、山西、北京及上海的地方立法條例均新增“為了維護法制統一和適應改革發展需要”進行法規清理的規定22。

無論是“適時”“明顯不適應”，還是“適應改革發展需要”的地方法規清理，均是在考慮國家區域協調發展戰略實施下的地方性立法配套情況。具體而言，區域協同立法作為國家區域協調發展戰略的實施工具，其維護區域公共利益的定位具有國家政策支持下的優位。那么，從維護國家法制統一的角度來說，代表地方最大利益的一般地方立法便需要適時作出調整，這是符合比例原則要求的恰當做法。區域協同立法相對一般立法而言，代表著更廣泛區域、更多人民群眾的立法共識，可作為上位法相對下位法的重要識別標準。不過，因此認定區域協同立法具有法理學角度的高位階還是太過草率，其法律位階確認顯然需要更多的考量。

3.區域協同立法的高位階定位

中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》指出：“建立健全區域協同立法工作機制，加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導?！毕鄬ζ胀ǖ胤搅⒎ǘ裕瑓^域協同立法具有事實上的高位階。有學者認為區域協同立法為多地方共同協商的結果，從“信賴利益保護的原則和增進區域地方政府互信”的角度來說，區域協同立法也應該在法律沖突中具有“更強的約束力”23。除此之外，區域協同立法事實上的高位階還可以從以下四點加以考量。第一，區域協同立法與地方單獨立法產生沖突的可能性較大，這與兩者針對同一社會關系或者事項制定法律規范立足地方最大利益與區域共同利益的站位點不同有關系，這就需要一方以相對等級較高的姿態出現，以避免區域法律規范沖突失序。第二，區域協同立法著重解決跨行政區域的管理難題，棄傳統“分治”而采“整合”的治理思路，這對于“分治”產生的全新問題是一種更好的解決思路。舉例來看，四川省和云南省共治瀘沽湖，“一湖兩治”加上川滇兩省瀘沽湖發展規劃、保護措施和有關標準不完全統一，導致瀘沽湖管理保護出現災害防護、污染治理方面的新問題，亟需通過兩省協同立法予以保障24。第三，區域協同立法的制定程序相對復雜。區域協同制定的地方性法規在制定程序環節上與普通地方性法規無異，但每個環節有著與其他聯合立法主體協商的要求，包括立法計劃、聯合起草、重點內容協商等。第四，區域協同立法具有維護區域公共利益的屬性，其事項范圍以“區域協調發展的需要”為目標，其適用范圍拓展至“有關區域”。

總的來說，實踐與理論均傾向于區域協同立法的法律效力具有優先地位。那么，現行憲制下應如何保持區域協同立法與地方立法體系的融洽關系，又能實現其促進區域協調發展的最終目標呢？這實際是對區域協同立法的憲法監督提出了現實要求。

（三）區域協同立法的授權疆域

廣義來說，區域協同立法的權力來源于立法法第八十三條的授予，如此授權條款通常會伴隨一定的范圍限制。從法條內容來看，協同制定的規范性文件形式限定為地方性法規，這就將立法主體限定為省級以及設區的市級人大及其常委會；立法事項限定為立法法第八十一、八十二條所規定的執行性立法事項、事務性立法事項以及實驗性立法事項；適用范圍限定為本地方行政區域。不過，區域協同制定的地方性法規是以區域間共同事務治理為基礎的現實需要下產生的，不能與立法法授權一般地方性法規的權限等同，其授權疆域需要在地方性法規本身所形成的立法主體、立法事項以及適用范圍規制的基礎上再作考量。

第一，協同立法主體不包括人民政府。區域協同立法與一般地方立法的立法主體一致，均為省級及設區的市級人大及常委會。不過有學者提出可“賦予省一級以及設區的市一級協同制定地方性政府規章的權力”25，從而擴容協同立法的主體，形成“規章”之間的協同。但是，2015年立法法修改將設區的市人大及其常委會擴充為地方性法規的立法主體。就賦權權限來說，限制之前較大的市立法權限，放開了設區的市立法權限26。如此“放”與“收”之間，體現的是國家對于地方立法主體擴容后失序的擔憂。通過長期的國家法治建設，設區的市作為立法主體的能力逐漸被肯定，2023年立法法修改也擴充“基層治理”作為其立法權限。如此經驗同樣可適用于區域協同立法的構建中。不可否認，地方政府間的協同立法行為自2006年開始一直保留至今，也多有成果。但立法上放開需要省一級以及設區的市一級人大及其常委會熟練掌握協同立法技術后再作考量，否則協同立法本身作為立法領域的新形態，多主體、多層級的協同立法規范的產生勢必產生立法資源不夠、質量不足、位階沖突等失序亂象。

第二，協同立法事項范圍的有限性。基于區域內資源稟賦的統一性形成可協同利益，各地方都會爭取自身利益最大化，進而協同內部的成員之間會產生利益沖突，而且，各地方的經濟發展情況使得各地可能產生利益分化，對共同利益并非產生相同需求。由此，利益均衡便有跡可循，而法律作為協調利益沖突的有力工具，此時便有發揮作用的空間。不過，協同立法的共同事務首先要建構在立法法賦予地方可制定地方性法規的執行性、事務性、實驗性三類事項的基礎上，再者，并不是有共同治理的需要都可協同立法，還要考慮“區域協調發展的需要”。地方作為區域的個體，需要對區域協調發展的公益事項作出首要考慮，這是合情合理的。需要注意的是，“區域協調發展的需要”的具體內涵是需要進一步明確的。

第三，協同立法適用范圍的擴大是必然的。一般來講，各地方制定的法律規范在各自行政區域內發揮作用，超出行政區域不產生法律效力。但也要注意到某些“地方性事務”并非單行政區域立法所能妥善解決，不少地方事務也具有天然的跨行政區域的特點，譬如河流管理、大氣污染治理等事項，這并非人為設定制度便可將其局限在行政區域內的。而且，此類事物可能在某區域內具有同質性，由國家一般化的立法可能無法觸及根本問題，立法周期的長期性也會產生“遠水不解近渴”的問題。由此，從地方立法結合本地方實際情況的角度來講，尋求地方間共同事務治理需求，在各自地方實施相同的或者類似的法律規范可作上策?？缧姓^域的共同事務是區域協同立法要解決的主要問題，適用范圍的擴大也是其必然具有的特點，如此立法法第八十三條規定區域協同立法可在“有關區域”實施也就不難解釋了。

相對一般地方立法的授權疆域而言，區域協同立法的主體未作改變，適用范圍的擴大也被立法法第八十三條所涵蓋，綜合協同立法事項的邊界劃分以及區域與地方的利益位階判斷，有必要對“區域協調發展的需要”展開合憲性的內涵闡釋。

四、“區域協同立法”的合憲性控制

（一）央地關系：支持與控制

1.支持：地方主動性、積極性的發揮

地方要在中央的統一領導下，充分發揮積極性與主動性。如何發揮主動性與積極性才能在尊重中央“最終決定者”的基礎上扮演好地方“主動參與者”27的理想角色呢？地方間的橫向合作是個可以參考的思路。不過憲法是否允許單一制體制下的地方間合作呢？答案是肯定的。我國是單一制國家，維護法制統一是一項重要的憲法原則。例如民族自治地方、經濟特區以及特別行政區等“地方”的建立，在適應國情的基礎上，也符合國家“集中力量進行社會主義現代化建設”的根本任務。也就是說，在不損害中央統一領導的前提下，地方完全可以為適應國家發展戰略，突破行政區劃作出發展性的細微調整，這可視為地方的主動性、積極性的發揮。就如有學者提出，未來的“行政區劃研究需融入國家治理體系和治理能力現代化進程，支撐國家重要發展戰略”28。所以說，區域協同立法實為國家區域協調發展戰略下地方探求橫向合作以發揮主動性、積極性的產物，在維護中央統一領導的基礎上，可被憲法序言中“新發展理念”“根本制度依據”“根本任務依據”以及“職權職責依據”所支持29。

2.限制：維護國家法制統一

地方主動性、積極性的發揮要有限制，即必須維護中央的統一領導。憲法第五條第二款規定，“國家維護社會主義法制的統一與尊嚴”，“區域協同”為國家政策所引導，“立法”還是要遵從國家法制統一。需要注意以下三點，第一，區域協同立法不得與憲法相抵觸。具體而言，“區域”的設定需要有理有據，不得以設定“區域”之名行地方分割之實，侵害國家主權與領土完整；區域協同立法要維護國家經濟體制，不得破壞公有制為主體，多種所有制經濟并存的基本經濟制度；立法事項不得突破央地立法事權的分野，不得突破國家“一元兩級多層次”的立法體制。第二， 區域協同立法不得與上位法相抵觸。包括不與上位法立法目的相抵觸；不超出自身立法權限；不違反立法程序；不違法設定公民、法人和其他組織的權利與義務；不違法變通等內容。第三，區域協同立法要符合區域內各地方的具體情況和實際需要。區域協同立法以共同事務的管理作為基礎，追求區域內的有效治理。也就是說，需要在維護整體法秩序統一的情況下，制定具有地方特色的、有效的法規?？偟膩碚f，應充分理解“國家法制統一”的內涵，做到“統一”而“不同一”，這對于區域協同立法的發展具有重大意義。

（二）憲法監督：“備案審查”與“法規清理”

區域協同立法的最終成果是協同立法者均可適用的地方性法規。從其地方立法的本質上來說，基于立法法和《法規司法解釋備案審查工作辦法》對其進行合法性以及合理性的備案審查是其融入地方立法體系的應有之義。另外，區域協同立法可能在地方立法的基礎上重復甚至是修改，這就不免產生兩者法律沖突的問題，需要在考慮位階效力的基礎上開展法規清理工作。

1.備案審查：“交叉”與“共同”

區域協同立法增加了地方法律體系內部不統一的風險。具體而言，雖然在協同立法的過程中各地立法機關通過協商溝通平衡彼此利益并達成立法合意，但最后的法律文本還是由各地的立法機關按照各自程序自行審議通過。受保護本地區最大利益的影響，不能保證最終立法結果與各地達成的立法合意一致。因此，有必要加強區域協同立法的備案審查。

關于區域協同立法的備案審查，有學者主張建立交叉備案機制， 即“區域內地方立法在各自制定完成后要向區域內其他地方的立法機關進行備案，其他地方立法機關可以進行協調性的審查，當發現該地方立法有可能損害本地利益或影響整個區域共同利益時，可以就此提出立法協調要求并進行協商處理的制度”30。也有學者主張建立共同備案機制，即“通過協同立法方式制定的地方性法規，由開展協同立法的省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會共同報送全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”31。交叉備案審查的優勢在于其可在向上級立法機關備案前，及時糾正不適應區域協調發展的條款，共同備案審查的優勢在于備案后保障上級立法機關及時準確地掌握地方區域協同立法動態以及促成地方間的相互約束機制。交叉備案審查著眼于備案前的協同立法者相互糾錯，共同備案審查著眼于備案后上級立法機關的動態掌控，兩者在時間上不沖突，又各有優勢，實踐中不妨將兩者銜接。具體而言，備案前的交叉備案審查類似“同桌間互查作業”，指出錯誤，及時改正，不具有強制約束力；備案后的共同備案審查類似“老師批改作業”，出現問題，可能要面臨接受書面審查意見修改或廢止的后果，具有強制約束力。無論是交叉備案審查還是共同備案審查，均是為了維護區域共同利益，這也是兩者可共存并銜接的重要原因。

2.法規清理：“事前”與“事后”

備案審查只能解決不同行政區域的最終立法成果與立法合意的沖突，而無法解決一行政區域內區域協同立法與原有的其他法律規范之間的沖突。隨著區域協同立法的不斷推進，區域協同立法與既有的地方性法規、規章以及其他規范性文件的沖突只增不減，不利于區域協同立法發展以及國家法制統一進程。因此，有必要建立動態法規清理機制，及時清理與區域協同立法相抵觸的地方性法規、規章，確保區域內法律規范的統一、協調。

以區域協同立法的開展為時間點，在立法協作展開前，各地可以先進行地方立法事前清理，等到通過協同立法成果后，則開展事后協同清理工作。32法規的事前及事后清理為區域內法律體系的協調一致加上雙重保險，也進一步增強了區域協同立法成果的約束力和適用效力。區域協同立法作為新事物，與之相配套的法規清理機制也處在探索階段，需要及時對已有的地方區域立法清理工作的經驗進行總結，使之一般化、規范化，助力區域協同立法的健康運行。區域協同立法的法規清理具有很強的需求驅動性33，其清理的對象除了同一行政區域內的法律規范，還包括阻礙區域協調發展的以地方利益為導向制定的區域間立法。各地區域協同立法的法規清理并不統一，可通過出臺區域協同立法法規動態清理辦法以明確清理實施機構，明晰清理對象與標準，確定清理方式以及規范清理程序。在清理過程中，各地應及時溝通區域協同立法清理情況，相互反饋和監督。通過該清理機制，保持對區域協同立法的動態跟蹤，并及時處理清理過程中的規則沖突問題，同時平衡各地利益，實現區域協調發展。

（三）事項范圍：雙重限制與來源

1.一般地方立法事項范圍基礎上的雙重限制

（1）第一層限制：共同治理的需要

地方性法規可規定的立法事項既有地方立法事項，又有不同上位法相抵觸前提下的央地共管立法事項。區域協同制定地方性法規的事項范圍受共同治理需求的限制，僅包括部分地方性法規立法事項。具體來說，一是部分地方立法事項可進行區域協同立法，包括城鄉建設與管理、歷史文化保護、生態文明建設、基層治理四項地方性事務。二是部分央地共管立法事項也可進行區域協同立法，環境污染治理事項具有天然的跨區域性，我國環境保護法第二十條規定跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞需要國家建立聯合防治協調機制。地方也對“生態文明建設”具有立法權限。那么，對于環境污染治理事項，可以是地方執行上位法的執行性立法事項，也可以是本就屬于地方性事務的事務性立法事項。共同治理的需求限制建立在央地立法權限劃分的基礎上。

（2）第二層限制：區域協同發展的需要

中央與地方立法權限劃分一直是學界難題，現有“重要程度+影響范圍”的比較成熟的央地立法權劃分標準，難以解釋跨區域問題解決本應國家立法，實踐中地方立法居多的境況，該劃分標準“并不是完全貼合中國的立法實踐”34。為此，立法法第八十三條增加“區域協調發展的需要”作為協同立法事項限制，如此規定顯然是考慮我國現有京津冀、長三角、粵港澳等區域協同發展的實踐，優先就國家區域協調發展戰略整體進行協同立法，這其實是在表明“區域協調發展的需要”優先于“共同治理的需求”。

從整體與部分的關系角度解釋，區域內各地方對于共同利益的視角展開是不一樣的，“協同立法”也不是指嚴格意義上的“齊步走”。區域內協調發展總目標確認的情況下，區域內地方應就各地人大立法項目未來規劃達成一致意見?？紤]區域各個地方的發展水平不一，允許共同事務主要涉及的地方以及發展較好的地方因“共同治理的需要”以及相同的“發展眼光”先行協同立法，再對于其他地方以“長板補短板”的方式，傾斜資源提升其發展定位，先行立法以提供示范文本，如此做法均是為達成區域協調發展的最終目標。舉例而言，京津冀區域除歷史上的長期聯系外，整體為疏解北京的非首都功能為目標，“區域協調發展的需要”即是區域目標達成的需要。如果三方本欲協同立法，但一方實難認同其他兩方達成的合意，這時，需要有一定的資源傾斜使得發展較差的一方逐步提高其發展定位（如河北雄安新區的建設），這可避免某些立法事項成為區域內單方或者部分地方的“一廂情愿”。區域協調發展的需要在推動國家政策實施的角度上對協同立法范圍進行了二次限縮。

2.區域協調發展事項的來源

“區域協調發展的需要”的協同立法事項限制實際為區域協同立法增添“一抹中央督導的色彩”35?？偨Y實踐經驗可知，“區域協調發展的需要”或者說區域協調發展目標一般由中央或者地方間的共同上級來確定，可以通過“政策綱要”或者“會議紀要”的形式表現出來。政策綱要主要是指國家通過制定區域發展綱要的形式確定區域未來協調發展的重要領域。比如2015年6月，中共中央、國務院頒布的《京津冀協同發展綱要》指出，從疏解北京的非首都功能出發，京津冀協同發展重點領域為交通、環境產業升級、生態環境保護三個領域，這為京津冀未來協同立法指明了方向。會議紀要主要是指區域共同上級國家機關針對區域協調發展召開會議形成的指導記錄。比如2023年3月20日至4月19日，新疆烏克昌片區、南疆片區、東疆片區以及北疆片區陸續召開全區高質量發展會議，自治區黨委對四大片區未來發展均有不同的協同發展指導，包括烏克昌片區解決“烏昌石”區域大氣污染問題，南疆片區要打造區域性全域旅游高地，東疆片區推動解決區域性缺水問題，北疆片區促進口岸經濟帶聯動發展。36

結語

立法法第八十三條與地方組織法第十條、四十九條配套，為區域協同立法提供了合法性依據。從推動國家區域協調發展戰略角度來看，區域協同立法尚處于未完善的狀態，這與其理論研究尚淺與實踐多靠成功經驗不無關系。區域協同立法作為立法領域的新興形態，實際操作上的工作機制、運行模式研究仍需進行，法律性質、功能定位的研究也不能忽視。以憲法解釋立法法第八十三條“區域協同立法”內涵，實際乃制度設計層面疏通堵點，從而加深地方制度自信，保障其在國家區域協調發展戰略中的規范地位。

注釋

①溫澤彬、周大然：《論區域協同立法功能定位及其實現》，《求是學刊》2023年第2期，第108-116頁。

②焦洪昌、席志文：《京津冀人大協同立法的路徑》，《法學》2016年第3期，第40-48頁；陳光：《“大立法”思維下區域地方立法協調的困境與反思》，《湖湘論壇》2017年第3期，第127-133頁；王子正：《東北地區立法協調機制研究》，《東北財經大學學報》2008年第1期，第40-43頁；余?。骸洞髿馕廴局卫碇袇^域協同立法的問題》，《環境保護》2018年第19期，第28-33頁。

③溫澤彬、周大然：《論區域協同立法功能定位及其實現》，《求是學刊》2023年第2期，第108-116頁；朱最新：《區域協同立法的運行模式與制度保障》，《政法論叢》2022年第4期，第141-150頁；程慶棟：《區域協同立法層級關系困境的疏解》，《法學》2022年第10期，第32-44頁。

④王建學：《論地方性法規制定權的平等分配》，《當代法學》2017年第2期，第3-11頁。

⑤謝桂山、白利寅：《設區的市地方立法權的制度邏輯、現實困境與法治完善路徑》，《法學論壇》2017年第3期，第37-43頁。

⑥李少文：《地方立法權擴張的合憲性與憲法發展》，《華東政法大學學報》2016年第2期，第63-73頁。

⑦王子正：《東北地區立法協調機制研究》，《東北財經大學學報》2008年第1期，第40-43頁。

⑧胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》，《人民日報》2007年10月16日。

⑨胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。

⑩賀海仁：《我國區域協同立法的實踐樣態及其法理思考》，《法律適用》2020年第21期，第69-78頁。

11孟慶瑜：《論京津冀協同發展的立法保障》，《學習與探索》2017年第10期，第54-64頁。

12《〈京津冀人大法制工作機構聯系辦法〉原則通過》，天津人大網，https：//www.tjrd.gov.cn/lfjj/system/2017/09/18/030009159.shtml，訪問日期：2023年8月23日。

13習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。

1419劉松山：《區域協同立法的憲法法律問題》，《中國法律評論》2019年第4期，第62-75頁。

15《河北省人民代表大會常務委員會關于修改〈河北省地方立法條例〉的決定》規定，“省人民代表大會及其常務委員會可以根據區域協同發展的需要，與北京市、天津市及周邊省、自治區人民代表大會及其常務委員會開展協同立法，推進解決改革發展中的共性問題、關聯問題”。

16《山東省地方立法條例》第七十七條規定，“省人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以會同有關省級人民代表大會及其常務委員會建立區域協同立法工作機制，協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施”。

17《河北省人民代表大會常務委員會關于修改lt;河北省地方立法條例gt;的決定》規定：有下列情形之一的，應當進行地方性法規清理……（三）因經濟社會發展、重大政策調整，地方性法規存在明顯不適應情形的……”

18劉松山：《對〈立法法（修正草案）〉的審思：從七個重點問題展開》，《交大法學》2023年第2期，第20-30頁。

20分別為《甘肅省人民代表大會常務委員會關于加強大熊貓國家公園協同保護管理的決定》《陜西省人民代表大會常務委員會關于加強大熊貓國家公園協同保護管理的決定》以及《四川省人民代表大會常務委員會關于加強大熊貓國家公園協同保護管理的決定》。

21童之偉：《“法無授權不可為”的憲法學展開》，《中外法學》2018年第3期，第570-587頁。

22參見《山東省地方立法條例》第九十一條；《山西省地方立法條例》第九十三條；《北京市制定地方性法規條例》第六十三條；《上海市制定地方性法規條例》第八十二條。

2331劉小妹：《法律體系形式結構的立法法規范》，《法學雜志》2022年第6期，第85-101頁。

24《〈四川省瀘沽湖保護條例（草案）〉提請審議 川滇再攜手 協同立法共護瀘沽湖》，四川省人民政府網，https：//www.sc.gov.cn/10462/10778/10876/2023/5/24/975e284f7a164c" 98a2e6fd4a8228c4d5.shtml，訪問日期：2023年9月16日。

25黃蘭松：《區域協同立法的實踐路徑與規范建構》，《地方立法研究》2023年第2期，第18-38頁。

26伊士國：《論設區的市立法權擴容的風險及其防控》，《政法論叢》2017年第4期，第103-110頁。

27張震：《依憲完善行政區劃調整標準體系及其構建》，《政治與法律》2023年第3期，第98-111頁。

28孟貴、王開泳、王甫園等：《中國行政區劃研究30年：進展、啟示與展望》，《地理科學進展》2023年第5期，第982-997頁。

29張震：《區域協調發展的憲法邏輯與制度完善建議》，《法學雜志》2022年第3期，第28-40頁。

30王春業：《自組織理論視角下的區域立法協作》，《法商研究》2015年第6期，第3-12頁。

32王保民、王珺：《區域協同立法的工作機制及其優化》，《地方立法研究》2023年第3期，第37-53頁。

33劉風景：《需求驅動下的地方性法規清理機制》，《內蒙古社會科學（漢文版）》2018年第6期，第83-87頁。

34劉雁鵬：《中央與地方立法權限劃分：標準、反思與改進》，《河北法學》2019年第3期，第20-28頁。

35周澤夏：《區域協同立法：定位、特色與價值》，《河北法學》2021年第11期，第85-99頁。

36《風起四片區 發展春潮涌——新疆高質量發展現場會述評》，天山網，https：//www.ts.cn/xwzx/szxw/202304/t20230422_12986330.shtml，訪問日期：2023年7月13日。