文本·程序·政治：“憲草報告”的功能與價值

內容摘要：中國“憲草報告”是一直被學界忽視的重要憲法文本，其對于研究中國憲法制度具有重要的參考價值。一方面，“憲草報告”作為憲法草案精神的系統說明與闡述，對于人們全面理解制憲或修憲的背景、原則與主要內容等提供了權威性的釋解與依據。另一方面，“憲草報告”并非只是靜態存在的文本，而是在制憲或修憲過程中，存在由特定主體將該報告向全國人民代表大會進行報告的程序。因此，“憲草報告”除具有重要的文本價值外，還具有特殊的程序價值以及政治價值。本文以中國制憲史上存在的“憲草報告”程序及由此產生的“憲草報告”文本為分析對象，旨在闡釋“憲草報告”中所隱含的文本功能與價值、程序功能與價值以及政治功能與價值，從而更充分地理解中國憲法。

關鍵詞：“憲草報告”;文本功能與價值;程序功能與價值;政治功能與價值

引言

新中國成立以來的憲法實踐中有一項被學界普遍忽視的慣例：憲法在制定、修改程序中，均存在特定主體就憲法制定和修改的草案向全國人民代表大會作出報告的程序。“憲草報告”，即憲法草案、憲法修改草案或憲法修正案草案在提交全國人民代表大會進行審議表決時，全國人大代表對草案進行審議前，由特定主體向全國人民代表大會作出的關于草案的報告或說明。我國第一屆全國人民代表大會第一次會議于1954年制定出中國第一部憲法，其后于1975年、1978年和1982年經三次全面修改，形成了1982年憲法，也即現行憲法。1982年憲法自頒布實施以來，為適應新形勢發展的需要，其先后于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年采用憲法修正案的方式對憲法進行五次部分修改，共通過形成52條憲法修正案。除1988年與1993年兩次憲法部分修改外，“憲草報告”均以一種“慣例”的形式存在于我國立憲史中。“憲草報告”是對憲法草案基本精神的系統的說明或闡述，為人們全面理解制憲或修憲的背景、起草過程、基本特點與主要內容等問題提供了權威性的釋解和依據①。因此，“憲草報告”的研究具有極大的理論價值。

“憲草報告”并非靜態自然存在的文本，其產生須依托特定的報告程序。憲法的制定和修改程序中，均存在“憲草報告”的作出程序，并且該程序是全國人民代表大會審議憲法草案之前的第一項議程，因而探索“憲草報告”的程序功能具有重大意義。此外，憲法的制定過程也是達成互信和共識的過程②。體現人民共同利益和共同要求，是憲法具有正當性的基礎。因“憲草報告”系憲法草案的詳細說明，在功能上與憲法草案文本起到良好的配合作用。“憲草報告”體現人民共同利益和要求，表明其所說明的憲法草案亦符合人民的共同利益和要求。由此可見“憲草報告”亦具有獨特的政治功能與價值。對“憲草報告”的分析和探討對于研究中國憲法具有重要的參考價值。因此，本文將以中國“憲草報告”作為分析對象，旨在從文本、程序以及政治三個方面，探究其獨特的功能與價值。

需要說明的是，本文對“憲草報告”的文本、程序和政治的三重研究理路并非并列而行，而是逐步深入的。文本是闡釋的對象以及表征，而程序是隱藏在文本之后的實踐，政治則不同，它要求融匯文本與實踐，以探究其背后的政治精神或原理。這涉及歷史中的研究方法轉向，也即從本體論到認識論再到語言哲學的轉向。盡管文本與現實并無直接對應，但是“蘊含的范疇和結構卻是我們認識實在的思維框架”③。此外，本文亦選取了“功能”和“價值”作為文本、程序和政治的三重研究理路中的進一步討論對象。“功能”和“價值”對應“工具性”和“實質性”兩個認識事物的普遍方式，是認識“憲草報告”的有效方式。

一、“憲草報告”的文本功能與價值

“憲草報告”雖非憲法的構成部分，但在內容上具有極大的文本價值。其中不僅包含憲法草案產生過程的歸納總結，同時包括對制憲（修憲）指導思想和要求的闡述，最為主要的是對于草案具體內容及相關考慮的翔實闡述。

（一）“憲草報告”的文本功能

截至目前，“憲草報告”的正式文本有：1954年憲法的制定程序中由劉少奇作出《關于中華人民共和國憲法草案的報告》；1975年與1978年憲法修改均為《關于修改憲法的報告》；1982年憲法修改時彭真作出的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》；1999年、2004年和2018年憲法修改過程中，文件名稱有了一定程度的改變，均為《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》④。

1.闡明憲法草案（修正案）產生過程

顯然，“憲草報告”是以一種正式的規范性文件的“身份”出場的，且時間上在草案形成之后、全國人大代表審議之前，其首要目的在于闡明制憲或修憲草案的產生過程。憲法的特殊性決定了其制定與修改程序更為嚴格。1954年憲法制定及之后的各次修改，均經過了嚴格且復雜的程序。這一過程均由“憲草報告”進行總結闡明。1954年“憲草報告”在其開頭以專段對1954年憲法鄭重的起草過程予以確認。1982年“憲草報告”在其開頭以兩段文字對憲法修改草案的產生過程予以詳細闡述，尤其對于全民討論的過程及其價值意義進行了確認。1999年“憲草報告”同樣在其開頭將憲法修正案的詳細產生過程進行明確敘述，而2004年與2018年“憲草報告”則皆以專節的形式對憲法修正案的形成過程進行詳細闡述。

2.明確制憲（修憲）的指導思想、依據和總要求等前置性內容

憲法的制定和修改需要以一定的思想和原則為依據，這不僅有助于為制憲和修憲指明方向，同時也有利于提高制憲和修憲的科學性，而指導思想、總要求等前置性內容的總結闡述都可見于“憲草報告”。如1954年“憲草報告”在其第二部分說明了憲法制定的事實依據和歷史意義。1982年“憲草報告”均在論述完憲法修改草案的形成過程之后，即說明了“四項基本原則”的修憲指導思想。2004年“憲草報告”在其第一部分即論述憲法修改的總的原則。2018年“憲草報告”的闡述則最為翔實，第一部分闡述憲法修改的基本考慮，第二部分闡述憲法修改的總的要求和原則。

3.明確憲法草案（修正案）各部分具體內容及基本考慮

“憲草報告”對于憲法草案（修正案）具體內容的說明是報告的主體和關鍵部分。在該部分，第一類“憲草報告”從宏觀層面以概括的方式對各部分內容進行總結。如1982年的兩份“憲草報告”均從人民民主專政制度、社會主義經濟制度、國家機構問題等六個基本問題進行總結分析。而第二類“憲草報告”側重從微觀層面對各處修改部分進行精細分析。2004年“憲草報告”和2018年“憲草報告”在“關于憲法修正案（草案）的具體內容”部分，精細化地說明了各部分修改的內容及各部分的考慮。“憲草報告”的具體分析和闡述，可以使得每處修改的憲法意義和價值更為明晰。

除此之外，“憲草報告”亦總結確認了在征求意見中針對具體內容提出的意見及相關的處理意見。如此內容體現了對于人民建議權的尊重，使得制憲（修憲）更為公開化，能夠維護和提高憲法的權威。

4.補強說明憲法的最高法律效力地位及憲法的實施

“憲草報告”普遍在其末尾部分詳細地說明憲法的最高法律效力以及在憲法實施方面各主體的責任，在很大程度上對現行憲法宣示最高法律效力地位及憲法實施起到補強的有力作用。1954年“憲草報告”在其末尾結論部分闡述憲法地位，“憲法是全體人民和一切國家機關都必須遵守的”⑤。在憲法實施方面，國家機關及執政黨負有特別的責任。1982年“憲草報告”用最后一整段內容強調憲法的最高法律效力以及對憲法的嚴格遵守和貫徹執行，“憲法的權威關系到政治的安定和國家的命運，決不容許對憲法根基的任何損害”，“中國共產黨領導中國人民制定了新憲法，中國共產黨也將同全國各族人民一道，同各民主黨派和各人民團體一道，共同維護憲法尊嚴和保證憲法實施”⑥。

（二）“憲草報告”的文本價值

1.促進憲法解釋與憲法原則和精神的實現

“憲草報告”系確定相關憲法條款的含義，探求憲法條文所表達的憲法精神的最為正式和最為重要的歷史參考文獻，反映憲法精神和價值的最為正式和直接的文件。因此，以歷史解釋的方法，通過探求“憲草報告”文本所反映的憲法價值和精神具有其存在的價值和意義。歷史解釋是指以制憲者在制憲時的制憲原意來確定憲法文本的含義。該種解釋方法曾經在憲法解釋中占有主導地位，但后期遭到強烈批判⑦。不過，成文憲法國家卻明顯傾向于歷史解釋的方法，即以正式憲法文本的形式進行制憲，表示將某些憲法精神予以確定，并且非經正式的修憲程序不得改變。

在一個成文憲法國家中，憲法規范的實施和運行都離不開憲法解釋的運行。憲法解釋在憲政運行過程中起著不可或缺的作用，對于憲法實施具有無可替代的價值和意義。一方面，憲法解釋有助于消除憲法爭議和對憲法內容判斷的偏差，明示其真正含義。運用一定的規則和方法闡明憲法條文的含義，能夠“增強憲法的明確性和可預測性”⑧，實現憲法對人們的指引功能。另一方面，憲法解釋有助于保持憲法原意不被曲解，從而維護憲法的穩定。此外，憲法解釋有助于實現憲法精神和價值，使得憲法適應社會現實的變遷。社會生活具有恒動性，而憲法規范具有穩定性的特質，因此在現實性與規范性之間存在一定的張力。以憲法解釋的形式，在不改變憲法文本的情況下發揮憲法對社會的調整作用，能夠保證憲法規范性價值與現實性價值的平衡與統一。甚至有觀點認為，憲法解釋在某些情況下可突破規范結構，實現一種憲法變遷⑨。

憲法的價值和精神是憲法實施的目標和宗旨，它們一般隱含在抽象憲法規范的背后，正確的憲法解釋能夠確保這些價值和精神在社會生活中得到實現⑩。并且較之憲法修改，憲法解釋能夠解決憲法適用的可操作性。“從長遠的時間向度上看，修改憲法應是為數有限的，而解釋憲法可以是相對頻繁應用的甚至是‘情景應急式的’。從憲法本文的范圍上看，修改方式應是針對最為根本性質的極少部分，而解釋方式可以涵蓋所有部分。”11

“正確的憲法解釋能夠確保憲法價值和精神在社會生活中得到實現。”12“憲法和法律委員會”的設立為憲法解釋程序機制提供了基礎，而憲法解釋的方法則構成憲法解釋的技術手段，其為憲法解釋機制的運行提供了操作規范和說明。在憲法解釋的諸多方法中，歷史解釋的方法在憲法解釋中具有重要地位，“探求立憲者的立憲原意則是首要的方法”13。

例如憲法條款的司法適用問題。2016年最高人民法院明確，在裁判文書中可以引用憲法體現的原則和精神在說理部分進行闡述14。憲法規范往往具有抽象性，而這種抽象性至少不遜于部門法中的原則條款或不確定法律概念，更遑論規則條款15。因此，在對憲法精神和原則進行引用時，憲法精神的探究是首要解決的問題。2004年憲法修改時，憲法對于公民基本權利保障方面明確了多項重要制度，如征收征用制度、財產權保護制度、社會保障制度、人權的保障制度。2004年“憲草報告”對該制度內涵進行了明確。如國家對公民私有財產權保護范圍的明確，征收征用行為導致的權利屬性的變更。此類內容，可為憲法原則與精神的引用提供重要的解釋溯源。

再如憲法修改的原則。“憲草報告”中對于憲法修改的原則進行闡述時，明確了憲法解釋的適用。如2004年“憲草報告”中規定，“可改可不改的，可以通過憲法解釋予以明確的不改”16；2018年“憲草報告”亦指出，“對可以通過有關法律或者憲法解釋予以明確的，原則上不作修改，保持憲法的連續性穩定性、權威性”17。

綜上所述，“憲草報告”對于以歷史解釋的方法開展憲法解釋的價值，不僅體現于其中的內容對憲法原則和憲法精神的闡釋，同時亦體現在其強調了憲法解釋的適用，明確了適用的情形，肯定了憲法解釋對于維護和保持憲法的連續性、穩定性和權威性的意義。

2.體現黨對制憲與修憲過程的領導

我國具體的制憲、修憲實踐以及“憲草報告”的起草與修改，皆是在中國共產黨的領導之下進行的。在“憲草報告”文本的具體內容中，無論是宏觀層面還是微觀層面，均體現了制憲與修憲過程中黨的集中統一領導。

首先，“憲草報告”中闡述的總的修憲依據或思想中，均以黨的精神為依據（詳見表1）。由圖表觀察得知，憲法的全面修改或部分修改，均將黨的全國代表大會精神作為憲法修改的依據，因此，“憲草報告”從宏觀層面實現了黨的領導。其次，從各具體條文修改的說明中，亦體現出黨領導的特征。以2004年與2018年兩份“憲草報告”為例，在其關于“具體內容”部分，在對修正案具體內容進行分析時，多次提到黨的全國代表大會。如“黨的十六大”關鍵詞在2004年“憲草報告”“具體內容”部分出現8次，“黨的十六大”“黨的十八大”“黨的十九大”三個關鍵詞在2018年“憲草報告”“憲法草案具體內容”部分共出現12次。并且，在兩份報告中，關鍵詞出現的位置均處于該條文修改根據之處。因此，“憲草報告”從微觀層面亦體現了黨的領導。

3.注重對歷史經驗的總結

憲法的制定和適時地修改是對歷史經驗的總結，與當前國家所主張的“凡屬重大改革要于法有據”18恰好起到了配合作用。法治與改革之間存在一定程度的勾連關系，兩者之間也存在一定程度的緊張關系。在當前國家實現治理體系和治理能力現代化過程中，此種現象亦較明顯。例如，自我國于2016年12月25日在北京、山西、浙江推行監察體制改革試點以來，有學者即撰文主張此項改革有違憲之嫌。其大多主張當時憲法和法律未明確監察委員會的地位，因此監察體制改革面臨于憲法和法律上無依據的境況。尤其是涉及國家機構體制改革問題時，應具有相應的立法依據，否則即構成違憲。但是，該部分學者的觀點明顯失之偏頗，其只是堅持以規則為權威，并未考慮社會轉型的現實需要。黨的十八屆四中全會報告對改革于法有據的真正含義進行了厘定，其真正含義并非是指在改革之前就在憲法抑或是法律中對該項改革進行憲法確認，而是指在積累一定經驗后，在對該項改革的有效性進行確認之后，及時立法明確；而對于實踐證明尚未成熟，需要先行先試的，可先行授權確認19。

事實上，此種觀點早在“憲草報告”中有過明確。1954年“憲草報告”中載明：“憲法草案是對于一百多年以來中國人民革命斗爭的歷史經驗的總結，也是中國關于憲法問題的歷史經驗的總結。”202018年憲法修改時，王晨在“憲草報告”中亦說明憲法的修改體現了中國進行社會主義現代化建設的成功經驗21。憲法是歷史經驗的總結，只有通過改革實踐證明切實可行、行之有效的制度措施且積累了一定的歷史經驗，才修憲或進行立法確認。改革須通過實踐證明，并非直接進行事先確認，法律的“滯后性”于改革立法中必然存在，并且是有必要的，能夠保證立法的科學與理性。

二、“憲草報告”的程序功能與價值

“憲草報告”程序作為審議憲法草案的前置程序，并非簡單的機械流程，具有獨立的程序功能。“憲草報告”程序不僅記錄了憲法草案的起草及修改情況，提供了對憲法草案修改的解釋說明，而且作為前置程序為審議憲法草案提供了重要的參考資料。這種程序的存在不僅有利于保障人民的知情權和參與權，更是有利于促進人大代表審議質量的提高。

（一）“憲草報告”的程序功能

1.總結憲法草案的起草及修改情況

“憲法修改是事關全局的重大政治活動和重大立法活動。”22憲法作為我國的根本大法和治國安邦的總章程，制定與修改時在程序設計方面更加嚴謹，對相關問題的討論程度及反復思考的斟酌程度也更高。以1982年對憲法的全面修改程序為例，其修改過程如下（見圖1）。

提交至全國人民代表大會進行審議的1982年憲法修改草案，其形成經歷了復雜的過程。并且，對憲法草案有關的解釋及說明程序亦存在于憲法修改草案形成的步驟中。此外，1982年憲法修改草案形成過程中，存有多次針對草案的說明程序。如，憲法修改委員會秘書處向憲法修改委員會第二次全體會議印發的《〈中華人民共和國憲法修改草案（討論稿）〉的說明》；胡喬木在該會上對憲法修改草案討論稿所作的口頭說明；胡喬木在憲法修改委員會第三次全體會議上對修改后的憲法討論稿所作的說明；彭真向全國人大常委會所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》等，這些說明程序均為憲法修改草案形成過程中某一階段版本的解釋。而提交至全國人民代表大會進行審議的憲法修改草案是經多次討論修改的最終版本，與其一同作出的“憲草報告”程序系對該最終版本憲法修改草案的解釋說明。易言之，前期的說明程序及說明文件具有片面性或滯后性，向全國人民代表大會作出的“憲草報告”程序系對前者更新之后的總結。

2.提供審議憲法草案的重要參考材料

一方面，從法治理論角度分析，審議即“代表在本級人大會議期間，對列入會議議程的各項議案、報告和其他議題進行詳細、周密的商量、討論，并發表意見（表明意愿和立場，給予肯定、否定或者提出修改意見23）”。具體到憲法草案而言，在制憲或修憲過程中，參加審議的全國人大代表只有在對憲法草案相關情況充分掌握的前提下，才能對憲法草案進行充分討論并發表觀點。“憲草報告”中所包括的憲法制定或修改的總體要求和原則、憲法草案產生的過程、作出憲法草案各項規定的基本考慮以及背后的憲法精神均為掌握憲法草案精神的必備內容，該程序的存在對于人大代表掌握憲法草案的憲法精神具有重要意義。而全國人民代表大會的會議議程較為緊張，因此，作出“憲草報告”程序存在的價值更為突出，其作為審議的前置程序發揮著不可或缺的作用。

另一方面，從具體實踐角度分析，“憲草報告”程序在具體的制憲和修憲程序中為人大代表進行審議的前置程序。制憲或修憲過程中會存在多種報告以及針對所起草的憲法草案進行討論的意見說明，從廣義角度來看，其皆為對憲法草案的解釋，都能夠為我們理解憲法發揮作用。但“憲草報告”與之不同，該報告系憲法起草者或修改者在全國人大代表對憲法進行審議前作出的，是審議憲法草案的人大代表進行審議工作主要參考的材料，一定意義上說，報告的水平直接決定著人大代表審議憲法的質量。因此，為保證“憲草報告”的質量，相關主體進行報告的起草和通過亦須經過復雜的過程。

（二）“憲草報告”的程序價值

1.有利于保障人民的知情權和參與權

人民主權原則是我國憲法的一項重要原則，“修憲權行使的民主性是人民主權原則在憲法中的最直接的體現”24。修憲程序的正當化，能夠保障人民廣泛和真正地參與到修憲活動中，使得人民擁有對修憲事宜的最終決定權。

以1982年憲法修改為例，在憲法修改草案提交至全國人民代表大會進行審議前，憲法修改草案經過了充分的討論過程，并且起草者就討論過程中產生的意見作出了回應。有學者指出，“討論”的不成文程序，恰恰證明了憲法本身的正當性和民主性25。參加審議的全國人大代表亦參加了其中部分的討論，他們亦對其中憲法草案條文背后的憲法精神有一定程度的把握理解。不過，結合前文分析，討論過程隨著憲法草案的起草及修改過程不斷進行，其本身亦具有階段化的特征，與最后形成的最終版本及體現的最終憲法精神存在一定程度的不同。

“知情知政是人大代表依法履職的重要基礎。”26全國人大代表對修改憲法議案進行審議中的知情權是指基于審議修改憲法議案的需要，應享有的知悉所審議的議案相關情況的權利。“憲草報告”程序系對最終版本憲法草案的解釋說明，并且該程序的進行，是特定主體在全國人民代表大會中直接向全國人大代表作出的報告，具有直接的交涉性，保障了參與審議的人大代表的知情權，使其能夠進行實質化的參與，以此為基礎作出理性化的表決。

所以，“憲草報告”程序與前一時期“討論”程序形成了良好的連接性，二者具有互補的功能面向，保護了人民的知情權，維護了人民主權的基本原則。

2.有利于提高人大代表的審議質量

全國人民代表大會審議的主要過程在于“人大代表對列入大會會議議程的各項議案和報告進行討論、研究，并給予肯定、否定或者提出修改建議”27。其目的主要是決定該議案是否可以表決通過。在一定意義上說，全國人民代表大會能否有效發揮其作用，很大程度上取決于全國人大代表的審議質量。因此，人大代表審議能力水平對議案的審議及表決通過至關重要。特別是對于憲法修改議案，涉及國家根本問題的規定的變更，故對全國人大代表的身份構成、專業素質等要求更高。

（1）全國人大代表的身份構成中的一線工人、農民代表

人大代表的身份構成是體現人大代表“代表性”的一個重要方面。身份構成是否合理直接關系到人大代表的履職情況，其中一方面表現為對議案的審議能力。《人民代表大會工作用書》在統計代表構成時明確了對于身份的劃分標準28。該標準將工人農民分開列明，但在統計時，其中既包括一線的工人、農民，也包括“曾具有工人、農民出身的代表以及縣鄉干部及企業干部等”29，系廣義范疇的工農代表。根據選舉法規定，“全國人大代表中應當有適當數量的基層代表”30。而在近幾屆（即第十一屆、十二屆、十三屆）全國人大代表資格審查報告中，更突出一線工人、農民的代表比例（見表2）。如十二屆全國人大五次會議則明確指出，“第十三屆全國人民代表大會代表中，基層代表特別是一線工人、農民、專業技術人員代表的比例要比上屆有所上升，農民工代表人數要比上屆有所增加，黨政領導干部代表的比例要比上屆有所降低”31。

（2）“憲草報告”程序之于人大代表審議之價值

全國人大代表應該擁有較高的參政議政能力和相關政治法律知識，否則提案與審議質量都會大打折扣。一線工人、農民特別是農民工代表，由于文化知識水平不高，閱讀文件的水平較低，缺少參政議政所必需的文化知識，因此較難具有較強的參政議政能力。具體到修改憲法議案的審議，其審議的水平和質量亦不能保證32。再以專業技術人員類別的全國人大代表為例，近幾屆專業技術人員類別的全國人大代表人數逐漸增加，其在專業領域是佼佼者，并且提高了人大代表的廣泛代表性33。“他們中的有些人在他們的工作崗位上是能手、專家，但對法律、政治、國家大事所知甚少”34，在對憲法草案進行審議時存有一定的困難。此種現象的出現，表明人大代表的廣泛性與審議水平之間存有一定的緊張關系。

“憲草報告”程序的設置系緩解此種緊張的有效措施。“民主的真正價值顯然不是取決于多數人的偏好，而是取決于多數人的理性。”35“憲草報告”程序的存在，使得人大代表在審議討論憲法草案之時，就對草案的起草、提出以及前期的討論過程有所了解，對其中存在的不同意見有了掌握。這不僅體現為全國人大代表對憲法草案相關內容和精神的一種學習，彌補他們因相關知識的欠缺導致的對相關問題理解能力的不足。同時，經過審議討論，全國人大代表能夠形成一種理性的認識，因此表決時能夠更理性地作出科學選擇，由此提高民意表達的程度。立法程序制度的建立與完善就是保證人民的意志在整個立法過程中充分反映出來。而審議時間的有限、憲法條文的抽象性與概括性，又因全國人民代表大會的議案安排較多，對議案的審議時有交替進行的情況36。“憲草報告”程序的存在，更能顯示獨特價值。

三、“憲草報告”的政治功能與價值

“憲草報告”均由制憲或修憲的主要負責人起草，屬于國家政治實踐的重要組成部分，具有較強的政治屬性。“憲草報告”體現了人民的共同意志和根本利益，宣示了國家憲法生活的正當性基礎。更重要的是，“憲草報告”蘊含著一種珍貴的實踐價值，并以之作用于憲法的建設與改革。而“憲草報告”的政治功能與價值，是通過“憲草報告”以及憲法草案的文本內容以及起草審議的嚴謹程序實現的。

（一）“憲草報告”的政治功能

1.嚴謹程序提升國家憲法生活的政治性

文本起草和通過程序的嚴謹性在一定程度上能夠體現該文本的價值和重要性。1954年、1982年“憲草報告”的作出程序非常嚴謹，均經過了復雜細致的程序，其起草均由制憲或修憲的主要工作人員負責，因此能夠保障內容的系統性與全面性。同時，“憲草報告”均經過了當時國家領導人的討論，并且憲法起草或修改委員會也進行了充分的審議和討論。而1975年與1978年“憲草報告”因憲法修改本身的不完善性與局限性，在形成程序上的嚴謹程度低于前面兩份“憲草報告”，但也都經過了中共中央全體會議的審議通過。因此，從實際的形成程序角度分析，其嚴謹的形成程序保證了“憲草報告”文本的質量。

更深入的功能是，“憲草報告”的嚴謹形成程序提升了國家憲法生活的政治性。一是“憲草報告”的程序正義保證了政治權力的憲法落實。權力是社會政治制度的動態構造37。當政治權力落實到憲法文本中時，才有了可靠的規范保障，從而擺脫“人治”窠臼邁向“法治”之路。在政治權力形成規范認知的過程中，“憲草報告”是一個前置性的、過渡性的程序，具有宣示政治權力落實與分配的功能，而程序正義恰恰促進了這一點。二是“憲草報告”的形成程序也體現了執政黨的權威。縱觀歷次“憲草報告”的形成過程，中國共產黨在其中扮演了不可或缺的角色，如基本都有中共中央政治局全體或部分成員的審閱過程，以及起草人、報告人均具有黨內領導干部的身份等。憲法秩序的生成，至少在中國來說，是無法與執政黨的權威分割的，一旦脫離黨的領導和支持，憲法在國家政治生活中的角色則不充分。

2.文本內容體現人民共同意志和根本利益

憲法制定過程，也是達成互信和共識的過程38。憲法的互信和共識具體在于憲法對待人民的態度。體現人民共同意志和根本利益，是憲法具有正當性的基礎。“憲草報告”是對憲法草案的詳細說明，在功能上與憲法草案文本起到良好的配合作用，“憲草報告”中體現的人民共同意志和根本利益，代表了其說明的憲法草案的正當性內涵。人民性是“憲草報告”歷來秉持的突出特性。最早的1954年“憲草報告”中，即明確表明“這部憲法草案是我國人民利益和人民意志的產物”。這一論斷被后來的“憲草報告”繼承，成為一項貫穿始終的精神標桿。1975年、1978年“憲草報告”均表明“憲法是無產階級和廣大人民的意志的集中體現”。1982年“憲草報告”宣示，“憲法修改草案科學地總結了我國社會主義發展的歷史經驗，反映了全國各族人民的共同意志和根本利益”。此后歷次憲法修改也均宣示了對人民性的回應。

中國憲法的話語實踐主要由兩部分組成：一是關于執政黨的，即如何認識黨的地位以及如何堅持黨的領導；二是關于人民的，即如何認識人民的地位以及如何落實人民共同意志和根本利益39。后者更顯出中國憲法的珍貴品德。因為，中國共產黨的宗旨即“全心全意為人民服務”，人民性同樣也是中國共產黨的獨特品性，堅持黨的領導地位與落實人民共同意志和根本利益有目的上的一致性。而就是因為體現人民性這一深刻的政治功能，“憲草報告”也具有了強大的政治意義，同時，這一規范文本也被注入了正當性底色，有了不僅僅作為一種文字存留于世的良好意義。

（二）“憲草報告”的政治價值

“憲草報告”最大的政治價值在于直接指明了中國憲法建設與改革實踐的可行路徑。“憲草報告”產生的前提是憲法需要制定或修改。法律是具有“滯后性”的，當憲法需要制定尤其是需要修改時，勢必是因為當前的社會現實已然超越了憲法規范的調整能力，社會現實的轉變要求憲法必須進行與時俱進的回應，這種狀況在改革開放之后尤其明顯。當然，我們又為憲法賦予了更深刻的期望，也即不僅僅要求憲法一直保持“滯后”的特點，也為憲法注入“實踐價值”并期待憲法以這種價值引領整個社會。一種經典觀點是：我國憲法是一部“改革憲法”，“它為認可和推動改革而制定，又因改革而屢屢修改”40。以一種實踐的德性存在的“憲草報告”可以稱之為憲法改革的先聲，它的實踐價值作用于未來將變動的憲法，并間接作用于社會現實，從而形塑了未來一段時間的國家憲法生活。

“憲法草案”的實踐價值是否能夠發揮，需要通過審議結果進行考察。全國人民代表大會進行審議時，一般將憲法草案文本與“憲草報告”結合共同審議。全國人民代表大會在對憲法草案議案或憲法修改議案審議結束后所作出的審議結果的報告，實質上體現了“憲草報告”的實踐價值（見表3）。如1982年憲法修改時，憲法工作小組組長胡繩在第五屆全國人大第五次會議主席團二次會議上作出的工作報告表示，各代表團對于憲法修改草案和彭真作出的1982年“憲草報告”總體來說是滿意的41。而對于1982年憲法的后三次局部修正，在全國人民代表大會審議結束后，全國人民代表大會主席團根據人大代表的審議情況制作相應的審議報告。在該審議報告中，亦有對于“憲草報告”內容審議情況的說明。主要內容包括“憲草報告”對憲法草案背后精神的闡釋與分析，即憲法修改的原則與依據，憲法修改的總體要求，憲法修改草案的具體內容及考慮等內容。

結語

本文選取的是一個長久未受到學界重視的研究對象——“憲草報告”，從文本、程序和政治三個方面初步剖析了“憲草報告”的功能與價值。在文本方面，“憲草報告”的文本對于憲法原則和憲法精神的闡釋發揮著不可或缺的作用，同時它們實現了黨對制憲和修憲程序的領導，并體現了制憲與修憲過程對于歷史經驗的總結。在程序方面，“憲草報告”程序作為審議憲法草案的前置程序總結了憲法草案的提議和修改情況，這個程序的存在不僅有利于保障人民的知情權和參與權，同時有利于提高人大代表的審議質量。在政治方面，“憲草報告”提升了國家憲法生活的政治性，反映了人民的共同意志和根本利益，這直接促進了廣大人民達成更高程度的共識，也展現出我國憲法建設歷程中珍貴的實踐德性。這一研究是初步性的也是反思性的。“憲草報告”功能與價值的挖掘，為中國語境下的法治理論拓展了研究材料和對象，有利于從更寬廣的角度理解憲法的制度實踐，也有利于進一步反思國家法治發展歷程。

注釋

①韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社，2014，第17頁。

②38參見韓大元：《外國憲法對1954年憲法制定過程的影響》，《比較法研究》2014年第4期。

③參見徐陶：《當代哲學導論》，湖南大學出版社，2014，第143頁。

④1988第七屆全國人民代表大會對1982年憲法進行修改時，未有對憲法修正案的說明性文件或程序；1993第八屆全國人民代表大會對1982年憲法進行修改時，亦未有對憲法修正案的說明性程序。

⑤20劉少奇：《關于中華人民共和國憲法草案的報告》，《人民日報》1954年9月16日。

⑥彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》，中華人民共和國國務院公報，1982年11月26日。

⑦這里主要是存在憲法解釋目標的主觀論和客觀論的問題。前者目的在于確定制憲者的主觀意圖，后者定位于憲法文字的客觀意義。兩者的側重點及面向有明顯不同。后世學者大多堅持后者的主張，因此大多不支持歷史解釋的方法。

⑧⑩12劉國：《憲法解釋之于憲法實施的作用及其發揮——兼論我國釋憲機制的完善》，《政治與法律》2015年第11期。

⑨李忠夏認為，憲法解釋作為維護憲法規范力的最重要手段，在某些情況下，可突破規范的結構，實現一種憲法變遷。參見李忠夏：《中國憲法學方法論反思》，《法學研究》2011年第2期。

11劉星：《修改憲法與解釋憲法之間的有益平衡》，《法學研究》1999年第3期。

13劉山鷹：《憲法變遷的內在邏輯》，中國政法大學出版社，2017，第6頁。

14最高人民法院2016年6月28日發布的《人民法院民事裁判文書制作規范》規定，裁判文書不得引用憲法作為裁判依據，但可以將其體現的原則和精神在說理部分進行闡述。

15黃明濤：《兩種“憲法解釋”的概念分野與合憲性解釋的可能性》，《中國法學》2014年第6期。

16王兆國：《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》，《人民日報》2004年3月9日。

172122王晨：《關于lt;中華人民共和國憲法修正案（草案）gt;的說明》，《人民日報》2018年3月7日。

182014年，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。

19十八屆四中全會報告中指出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。

23參見符喬萌：《關于代表審議的幾個問題》，《人大研究》2015年第9期。

24賀日開：《修憲權正當程序控制論》，《法律科學（西北政法大學學報）》2009年第5期。

25“討論”已經成了中國不成文的憲法程序，而這個程序也是證明憲法本身的正當性或民主性的重要根據。參見張勁：《“討論”一詞的中國語境與政治意涵》，《政法論壇》2012年第6期。

2627許安標：《新編人大代表履職工作手冊》，中國法制出版社，2014，第164、10頁。

28即工人、農民、干部、知識分子、民主黨派、無黨派、歸僑和解放軍。

29參見史衛民、郭巍青、劉智：《中國選舉進展報告》，中國社會科學出版社，2009，第412頁。

30選舉法第六條規定：全國人大代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表。

31《第十二屆全國人民代表大會第五次會議決議決定》，《人民日報》2017年3月16日。

32有“最年長人大代表”之稱的全國人大代表申紀蘭，是已連任十三屆的全國人大代表，見證了新中國人民代表大會制度的發展歷程。但其在人民代表大會中從未投過否決票，在對相關問題討論中，只以簡單的“贊同”“同意”等詞予以回應，并且沒有自己內心真實的對問題的看法。參見蔡霞：《人大代表制度要改進》，《炎黃春秋》2013年第9期。

33第十二屆全國人民代表大會代表中專業技術人員代表610名，占代表總數的20.42%，與十一屆相比提高了1.20個百分點；第十三屆全國人民代表大會代表中專業技術人員代表613名，占代表總數的20.57%，與十二屆相比提高了0.15個百分點。參見《第十二屆全國人民代表大會第五次會議決議決定》，《人民日報》2017年3月16日。《第十一屆全國人民代表大會常務委員會代表資格審查委員會關于第十二屆全國人民代表大會代表的代表資格的審查報告》，全國人民代表大會常委會公報，2013年2月27日。

34蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社，2005，第215頁。

35季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社，1999，第50頁。

36如2018年3月7日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議中，代表團全體會議和代表小組會議審議憲法修正案（草案）；3月8日代表團全體會議和代表小組會議審議審查計劃報告和預算報告；3月9日，代表小組會議審議憲法修正案（草案修改稿）。參見中國人大網，《第十三屆全國人民代表大會第一次會議日程》（2018-03-04）http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/04/content_2041" 342.htm.

37卡爾·羅文斯坦：《現代憲法論》，王鍇、姚鳳梅譯，清華大學出版社，2017，第3頁。

39參見王人博：《法的中國性》，廣西師范大學出版社，2014，第219頁。

40參見夏勇：《中國憲法改革的幾個基本理論問題》，《中國社會科學》2003年第2期。

41參見許崇德：《中華人民共和國憲法史（下冊）》，福建人民出版社，2005，第476頁。

42參見《第九屆全國人民代表大會第二次會議主席團關于中華人民共和國憲法修正案（草案）審議情況的說明》《第十屆全國人民代表大會第二次會議主席團關于lt;中華人民共和國憲法修正案（草案）gt;審議情況的報告》《第十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團關于lt;中華人民共和國憲法修正案（草案）gt;審議情況的報告》。