協同治理視域下人事檔案數據化實踐路徑研究

摘 要：大數據時代人事檔案管理面臨用戶日益個性化、差異化和多樣化的現實需求，如何推動人事檔案管理向數據化時代邁進，業已成為檔案管理機構亟待研究解決的課題。文章基于協同治理視域，聚焦創新以用戶為中心的服務模式，探索如何通過豐富和拓展人事檔案信息資源渠道，構建智能化人事檔案信息管理服務平臺，為實現便捷化、安全化和智能化的一站式人事檔案信息服務提出解決方案與實踐路徑。

關鍵詞：協同治理；人事檔案；數據化；人工智能

當前，以大數據、云計算、人工智能等為核心的新一代信息技術蓬勃發展，如何用數據資源賦能國家治理現代化，成為數字政府建設的焦點問題。雙循環發展新格局中，跨區域的人事流動愈發頻繁，用戶對人事檔案資源的使用需求持續增長，并逐漸呈現個性化、差異化和多樣化的趨勢。未來，實現人事檔案管理數據化轉型升級，提升人事檔案管理機構服務質量和辦事效率是改革與發展的必由之路。用信息化技術解決跨層級、跨行業、跨地域的檔案開發利用難題，在保障數據安全的前提下，實現人事檔案信息數據的共治共享，對于促進人才流動、優化人力資源管理，乃至推進數字中國建設進程，都具有積極的現實意義。

檔案數據具有廣源性、共生性、累積性、擴展性和易算性等特征形態。[1]檔案數據化的重點是將檔案管理的基本單元由粗顆粒度的文檔轉變為細顆粒度的記錄因子[2]，借助智能信息工具將檔案中的字、句、圖像等信息進行識別和提取，并建立單元間的關聯，將其轉換為計算機可讀可理解的內容并進行智能挖掘、分析和利用。人事檔案數據化發展進程中，運用語義關聯技術和智能挖掘技術等對人事檔案數據進行語義標注和跨媒體資源鏈接，將實現人事檔案查詢利用的智能化和高效化。

1 人事檔案數據化發展的現實困境

1.1 人事檔案多元化服務供需失衡

人事檔案管理嚴格遵守《中華人民共和國檔案法》《干部人事檔案工作條例》等法律法規，查閱利用程序嚴格。在人才高速流動的時代，用戶異地查檔、轉檔需求日趨增多。目前，人才服務“一網通辦”平臺為用戶提供任職、職稱、政治面貌、政審等證明材料，尚未能滿足不斷涌現的多元化利用需求。例如：用戶查詢親屬關系公證、社會保險視同繳費年限等證明材料時，無法實現檔案間的橫向調取與驗證，存在利益相關者多次提交申請的可能，不僅造成資源浪費，也違背了“讓群眾少跑腿”的服務初衷。信息化技術應用不夠廣泛，平臺還未能根據用戶的行為習慣和需求開展大數據分析，前置查檔業務項目設計，檔案工作重管理輕服務的局面亟待改善，服務效率也有待提高。

1.2 人事檔案數據資源亟待拓展

大數據時代，檔案內容的顆粒度直接影響機器多模態融合開發的效果和質量。[3]信息化時代檔案的內涵和外延有所擴展，檔案管理也應由傳統的“卷宗”文檔管理方式逐步向細顆粒度、智能化的數據管理方向發展。在“萬物皆數據”的時代，檔案和數據的邊界日益模糊，如果沒有海量的數據資源作為支撐，人事檔案系統將如同無源之水。檔案數據不僅包含本體內容數據，還應涵蓋檔案管理數據和檔案服務數據，人事檔案數據資源須不斷加以拓展。第一，以用戶需求為中心，建立人事檔案的“卷”間關聯，對檔案數據進行深度挖掘和分析，進而發現員工的行為軌跡規律和職場隱形需求。第二，在信息來源可靠、邏輯嚴密的前提下，人事檔案管理工作中的衍生數據和統計數據將為多元化的人事檔案開發利用需求提供資源保障。第三，在互聯互通的社保、戶籍和征信系統中，共享的個人數據對人事檔案工作具有重要的參考價值。

1.3 人事檔案信息系統需不斷升級

目前，諸多單位都建立了完善的人事檔案信息系統。但人才招聘、薪酬管理、職稱晉升、職工考核等子系統間，仍存在信息隔阻現象，查詢調用數據效率低，開展跨系統數據整合耗時費力。一些單位內部的人事檔案系統雖開發了信息錄入、查詢利用、數據統計等模塊，但檔案數據智能檢索、深度挖掘、可視化查閱和跨系統數據交互等方面的功能仍需不斷完善。各地人才服務中心雖已開展網上業務，提供在線申請和查閱服務，全國統一的流動人才公共服務平臺也于2022年開始試運行，但服務模式為線上線下融合，尚未實現人事檔案數據的實時共享和融通，服務平臺需不斷升級。

2 協同治理視域下人事檔案數據化的價值思考

2.1 加強數據資源體系建設，夯實檔案信息化建設基礎

《數字中國建設整體布局規劃》明確指出，數據資源體系是數字中國建設的兩大基礎之一。檔案數據作為國家基礎性、戰略性資源，在政府治理中發揮重要作用。[4] 大數據時代，數據間構建有效關聯，形成縱橫交錯的聯系網，實現數據的互聯互通、協同共享，是立足數智時代推動政府決策科學化、國家治理現代化的基礎。政府對數據資源進行統籌管理，有利于保障數據安全?；诖?，對人事檔案數據全生命周期科學規范管理，有利于夯實檔案數據資源體系建設，提高人力資源現代化管理水平。

2.2 應用人工智能信息技術，提高人事檔案工作效率

應用大數據、人工智能等信息技術，對海量的人事檔案數據信息進行整合、挖掘和分析，推動檔案數據跨區域、跨部門共享共建，能夠提高人事檔案的利用和服務效率。檔案數據化后，系統通過篩選、清洗冗余數據，減少重復工作時間。查檔業務實現異地通辦：用戶在電子設備終端提交查檔申請，服務系統進行檔案智能檢索、信息遠程傳輸，用戶足不出戶即可查檔。例如，青島市人力資源和社會保障局通過網上辦事大廳等線上渠道，實現檔案業務自助服務，開具存檔證明、申請調檔函、檔案轉出等服務業務全部實現在線辦結，年均網辦業務5萬余件，人事檔案工作服務效率得到提升。

2.3 錨定檔案用戶核心需求，創新人事檔案服務模式

人力資源的開發與人事檔案的高效利用有著密不可分的聯系。人員的加速流動，迫切需要人事檔案管理信息化的支撐。只有對人事檔案深入的數據化研究，才能對人力資源進行合理安排并提供優質服務。一方面，通過分析員工檔案，總結共通性規律，借助檔案信息合理調配利用人才。對員工檔案數據進行動態追蹤和全面評估，預測人才未來的發展潛力，讓合適的員工到合適的崗位上，使人才的潛力得到更好的發揮，為科學選才用人提供保障。另一方面，系統對用戶的搜索軌跡、借閱記錄等非結構化數據進行分析，尋找數據特征關系，挖掘其內部規律，建立檔案數據模型，形成反饋信息，讓人事檔案資源的深度開發和服務模式創新成為可能。數據化時代，人事檔案數據分析和智庫服務將引領檔案工作向以用戶為中心的服務模式轉變。

3 人事檔案數據化協同治理的路徑探索

3.1 主體協同：統一人事檔案數據的管理規范

檔案資源建設從數據采集到內容呈現與應用的過程煩瑣而復雜。傳統的人事檔案管理缺乏與外界的協作共享，僅憑檔案管理機構一己之力，嚴重影響檔案管理工作效率。

實現數據協同治理，不僅是技術問題，還涉及組織結構和協作制度變遷。[5] 基于資源共享和功能協同的需要，檔案管理機構對多元主體進行不同的定位和分工，將其納入檔案治理行動框架，實現對多元主體協同治理網絡的構建。（見圖1）在數據治理過程中，檔案部門不斷加強上下級合作，同時吸納其他機關單位、社會公眾、高新技術企業、科研院所等多元主體參與其中，形成上下級縱向貫通，跨部門、跨領域橫向協作的人事檔案多元協同治理機制。主體協同治理包括內部協同和外部協同雙重含義。

（1）內部協同：提高系統內部的合作效率

內部協同指檔案管理機構在與上級機關和下屬部門開展縱向協同建設的同時，與同級單位間打破“各自為政”的局面，加強資源、信息和技術等要素的相互關聯與合作，激發集體行動的協同治理機制。人事檔案管理機構積極貫徹上級組織人事部門的政策文件、數據治理規劃，依照數據化標準應用指南，有利于在應用場景、適用內容、存儲格式等方面，實現跨層級、跨部門統籌推進，保障數據治理的縱深性和一貫性。在數據收集階段，核查內容的完整性，驗證源數據的真實性，重點針對人事檔案中的“三齡兩歷”、職務職稱、獎懲情況等信息，運用大數據技術挖掘檔案數據間的聯系，展示完成的歷史鏈條，通過審核、甄別、鑒定等環節，維護人事檔案數據的真實性和完整性。組織人事部門對照檔案數據采集規范，負責干部任免審批表、工資變動表、專業技術職務任職資格評審表等數據采集載體的迭代升級和數據共享。

根據《干部人事檔案管理工作條例》規定：人事檔案管理權限發生變動，組織人事部門堅持“凡轉必審”的原則，對人事檔案進行審核。人事檔案管理機構異地審核工作耗時費力，可以考慮擴大全國流動人才公共服務平臺的涵蓋范圍，由政府部門加大投入建立全國統一的數據交換平臺，推動數字政府建設與檔案數據治理工作融合共治，幫助企事業單位高效開展干部人事檔案管理工作。

（2）外部協同：構建多元主體的合作網絡

外部協同是檔案管理機構與社會公眾、高新技術企業及科研院所等主體共同開展合作的治理行為。人事檔案管理機構主導檔案信息化工作開展，在數據存儲和應用階段，對人事檔案數據的存儲格式、路徑和索引信息建立標準規范。引入第三方高新技術企業研發更加先進的人事檔案信息系統。在數據服務階段，明確檔案在線業務的管理規則，包括人事檔案在線開放和利用的范圍，人事檔案利用的形式和內容，普通用戶和數據管理員的權責界定、發布、申請、審核流程等。加強與傳媒機構的合作，為人事檔案的利用提供可視化呈現和便民化推廣服務。社會公眾是人事檔案系統的服務對象，在合作框架內參與檔案管理活動，提出更加個性化、智能化的服務需求，推動系統升級。在信息化建設過程中，針對掣肘因素的攻克問題，可尋求科研院所的協助，通過方案優化和系統升級，實現螺旋式上升的協同治理趨勢。

3.2 資源協同：拓寬人事檔案資源的開發渠道

隨著人工智能技術的發展，檔案數字化逐漸向檔案數據化方向轉變，檔案信息從文件層級降維至檔案內容層級，系統在檔案中抽取重要的記錄因子，再將零散的檔案數據通過關聯分析而進行聚合，拓寬檔案資源開發渠道，發掘檔案數據應用價值，最終實現人事檔案數據的可視化呈現。（見圖2）

（1）統一人事檔案數據的采集標準

人事檔案管理信息化轉型時期，加強檔案收集的時效性，以元數據為指引，以主數據為線，采用基于規則的檔案實體識別方法，對數據集內的數據源進行清洗、提取和分類。[6]抽取檔案特征數據，將其映射到數據庫字段中，根據一定的標準和規范進行數據歸集，提高字段識別效率，以利于實現平臺之間的數據傳輸和交換。例如：人事檔案中時常出現曾用名、同音字、重名等現象，目前通用的做法是統一采用身份證號作為用戶唯一標識信息，在繼承公證業務中，需要調取人事檔案履歷類材料確定親屬關系，職工登記表和干部履歷表中未將親屬身份證號納入填報內容，查檔結果存在不確定性。管理機構應加強人事檔案數據標準體系建設，不斷更新升級檔案數據載體，從而保障檔案數據質量、提升檔案數據價值。

（2）加強人事檔案數據的語義關聯

語義關聯技術為檔案資源共享提供技術框架和實現途徑，實現不同人事檔案系統間分散、異構的檔案資源互聯和共享。人事檔案系統以職工個人為單位，從人員、崗位、時間、職級/職稱、業務事件五個維度對人事檔案數據進行語義標注和組織關聯。在語義關聯基礎上，根據檔案用戶需求指向的內容，從檔案文本中抽取記錄因子，將其轉化為結構化的數據集，當記錄因子達到一定數量級，可以發現因受制于內容碎片化而未能探索到的整體性檔案規律。[7]

在解決符號消歧、邏輯體系構建、推理規則提煉和驗證等難題的基礎上，通過人工智能技術對記錄因子進行語義關聯，在記錄因子來源可靠，推理規則科學合理且記錄完整的情況下，推理產生的記錄因子可與來源記錄因子同樣使用，進而拓寬人事檔案資源的收集和開發渠道。例如，干部選拔任用時，實行親屬回避制度。系統通過語義關聯形成員工社會關系網，明確其夫妻關系、直系親屬關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系等，為選拔任用提供充分的親屬回避依據，促進干部選拔任用工作的公平、公正。

（3）實現人事檔案可視呈現與利用

人事檔案數據化，能夠清晰直觀地呈現人物的思想品質、專業素養、工作業績及獎懲情況等，通過知識圖譜，為每個人精準畫像展示檔案主體間的網絡關系，為單位提供選人用人的科學參考。

檔案信息系統通過三維數據圖、數據儀表盤等可視化工具展示人力資源數據，在數據關聯、資源聚合的基礎上，多維度呈現分析結果，為管理決策提供科學依據。系統通過語義分析、人物畫像等技術抽取檔案數據，分析檔案資源中人員、時間、事件等要素間的關聯關系，構建人物社交網絡，進行可視化動態展示，以便用戶查詢利用，實現智慧化、精準化服務。[8]

3.3 技術協同：構建面向智能服務的信息系統

信息化建設中新技術的引入，驅動人事檔案管理機構間的技術協同。區塊鏈技術的快速發展，為人事檔案在線傳輸與利用提供了技術保障。大數據、云計算和人工智能等新生代技術的發展，為數據資源共享與協同治理提供了新的機遇，為各單位的技術協同構建了任務驅動和創新驅動的空間。[9]

（1）加強人事檔案服務平臺安全防護體系建設

信息安全是檔案數據化時代面臨的最為緊迫的問題之一。[10] 一是人事檔案數據在交換共享過程中，不同主體間要劃清權屬，明晰權責，做好數據的保全和溯源工作。二是升級系統安全防護設備，減少人事檔案數據被黑客竊取、篡改的風險，各級人事檔案管理機構依照“分級保護”要求，搭建數據安全防護體系；各層級定期協同開展自查自糾和信息安全通報工作，實現跨區域、跨層級的協同共建。三是構建基于區塊鏈技術的人事檔案服務平臺，通過區塊鏈時間戳的不可篡改特性對人事檔案進行跟蹤和記錄，保證檔案信息的真實性；運用非對稱加密技術實現檔案數據的安全存儲、交互和利用。

（2）推動人工智能技術在人事檔案系統中的應用

人事檔案資源的融通和聚合，為人工智能技術的應用提供了充足的數據基礎。人事檔案系統在滿足存儲、查詢和數據交換等傳統服務的基礎上，還應重視智能歸檔、數據挖掘和統計等智能化功能的實現。首先，破除人力資源管理諸多子系統間的橫向壁壘，通過人工智能技術將非結構化、半結構化人事檔案資源轉換為結構化的知識存儲，將離散、多元的人事檔案資源匯聚在有序化、系統化的信息管理云平臺中。其次，運用圖像識別技術對數字化人事檔案進行智能比對和歸檔，提升檔案存儲的工作效率。應用跨媒體檢索工具，實現對多源異構檔案內容的批量自動化識別和精準定位，提升人事檔案的查詢和利用效率。最后，通過開展數據訓練，優化算法，深入分析人事檔案內容的關聯關系和邏輯規律，引入智能挖掘技術對有效檔案信息進行深度挖掘，并借助可視化工具等對編研成果進行展示，職工從入職到退休的職業生涯全過程也將形象立體地呈現，為人才培養、干部任用提供全面的數據分析和科學的決策依據。

3.4 目標協同：創新以用戶為中心的服務模式

在以國內大循環為主體的新發展格局下，人才流動不斷加速，社會公眾的服務需求日益提升，促使檔案管理機構整合優化工作流程，逐步實現多部門、跨區域的協同合作。精準化、高效率的查檔利用服務成為人事檔案信息系統發展升級的目標導向之一。系統建設部門通過反向分析對系統功能和服務方案進行優化和升級，以服務驅動技術開發的目標協同。

（1）以用戶需求為導向，提供精細化的定制服務

群眾的人事檔案利用需求日益多樣化，政務部門應以優化流程、為人民服務為目標導向，研究用戶行為和習慣，設計用戶個性化服務模型，從用戶需求出發，為其提供定制化的服務。[11]例如，通過人事檔案系統的大數據分析，找出員工在教育培訓、任職經歷中的短板，為其定制個性化的培訓計劃，有針對性地開展職業培訓，有益于增強員工對單位的認同感和滿意度。

（2）構建共享機制，實現人事檔案跨區域通辦服務

2022年，人力資源和社會保障部組織建設了“全國流動人員人事檔案跨地區管理服務平臺”，極大推進了人事檔案公共服務水平，但覆蓋所有職工的人事檔案跨區域服務平臺建設路長且阻。數據交換標準統一，成為檔案共享服務的關鍵。[12] 以數據為顆粒度定義檔案共享標準，通過匯集關聯使檔案內容產生新的價值數據，為人事檔案跨區域共享提供更豐富的服務內涵。服務平臺對檔案圖文進行智能定位和精準檢索，提供可溯源的自動登記、檢索與共享服務，實現人事檔案在線業務的自動化。由計算機程序代替人工登記、檢索、鑒別等流程，將改善人工服務效率低下的問題?；跀祿w粒化開展人事檔案資源協同共建工作，建立長期共享機制，有利于檔案主體厘清權利和義務，激發共享動力，推動人事檔案跨區域通辦服務持續深入開展。

（3）依托微服務平臺，提升用戶的體驗感和滿意度

隨著新媒體的廣泛應用，傳統的辦事服務大廳和檔案服務網站逐漸向微信、微博等平臺轉移[13] ，微服務平臺成為提升用戶體驗感和滿意度的有效途徑。檔案管理部門依托微服務平臺，通過分析人事檔案資源利用需求，構建交互體驗渠道，開發個性化功能模塊，為廣大用戶提供靈活便捷的身份認證、信息檢索、資料轉遞等服務，從而提高人事檔案服務效率和交互體驗的滿意度。

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（責任編輯：邵澍赟）