中國新型政黨制度的發展歷程與政治邏輯

【摘要】中國新型政黨制度的發展大致可以分為三個階段：制度生成階段、制度嵌入階段和制度效能階段。在制度生成階段，政治合力塑造了中國新型政黨制度，形成了一黨領導、多黨合作的合作型政黨結構。在制度嵌入階段，新型政黨制度嵌入立法、行政和司法系統，形成了合作共事、互相監督的政黨關系。在制度效能階段，新型政黨制度在利益代表、凝聚共識和優化決策等方面全面推動制度優勢轉化為治理效能。

【關鍵詞】新型政黨制度；政治合力；政治嵌入；治理效能

現代政治是政黨政治，各政黨在國家政治生活中形成了相對穩定的政治關系之后就產生了政黨制度。政黨制度是競爭性的還是非競爭性的，往往是由各國特殊的社會歷史文化傳統所決定和影響的。從國家治理的角度，只要一種政黨制度能夠較好發揮治理效能，那么就是符合國情的。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度，是具有中國特色的政黨制度，也是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。回顧中國共產黨成立百年來的歷史，中國新型政黨制度的發展經歷了制度生成、嵌入政治體系和較好發揮治理效能的歷程。

一、政治合力與政黨制度生成

中國共產黨從成立一開始就非常注重把自身建設成為一個強大的具有高度組織性和紀律性的政治組織。中國共產黨在領導社會革命的過程中逐步認識到，不管自身的力量有多強大，中國的基本國情決定了中國的現代國家建設不應是一黨獨自建國，而應是多黨合作建國。1922年，中國共產黨在第二次全國代表大會上就提出了《關于“民主的聯合戰線”的議決案》，主張“先行邀請國民黨及社會主義青年團在適宜地點開一代表會議，互商如何加邀其他各革新團體，及如何進行?！?[1]1923年，中國共產黨第三次全國代表大會正式決定與國民黨實行黨內合作，通過了《關于國民運動及國民黨問題的議決案》，指出“工人階級尚未強大起來，自然不能發生一個強大的共產黨——一個大群眾的黨，以應目前革命之需要。因此，共產國際執行委員會議決中國共產黨須與中國國民黨合作，共產黨黨員應加入國民黨。中國共產黨中央執行委員會曾感此必要，遵行此議決，此次全國大會亦通過此議決?！盵2]1939年，在中國共產黨成立18周年之際，毛澤東在《中國革命與中國共產黨》一文中明確指出：“中國的無產階級應該懂得：他們自己雖然是一個最有覺悟性和最有組織性的階級，但是如果單憑自己一個階級的力量，是不能勝利的。而要勝利，他們就必須在各種不同的情形下團結一切可能的革命的階級和階層，組織革命的統一戰線?！盵3]

在此過程中，中國共產黨不但形成了明確的政黨合作思想，而且開展了具體的政黨合作實踐。中國共產黨兩次與中國國民黨合作，先后取得了北伐戰爭和抗日戰爭的偉大勝利，尤其是抗日戰爭，可以說是近代以來中國抵抗外敵過程中第一次取得完全勝利?？谷諔馉幗Y束之后，中國共產黨本希望與國民黨繼續合作，建立聯合政府，但是國民黨堅持一黨獨裁，主張消滅共產黨，兩黨最終漸行漸遠。在與國民黨獨裁統治斗爭過程中，中國共產黨逐步與以中國民主同盟為代表的民主黨派合作協商，開啟了中國共產黨與民主黨派多黨合作之先河。李維漢回憶道，“政協會議期間，我方對第三方面，特別是民盟，做了許多工作，雙方合作得很好?！瓡h期間，我方同民盟曾有君子協定，即對重大問題事先交換意見，以便互相配合。羅隆基在他關于舊政協的回憶文章中就專門談到他同王若飛在政治小組中的合作情況，他對此是很感動的。” [4]

1948年4月30日，中國共產黨發布紀念“五一勞動節”口號，號召“各民主黨派、各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府。”“五一口號”得到了各民主黨派和無黨派人士的熱烈響應，也“標志著各民主黨派、無黨派人士公開自覺接受中國共產黨的領導，揭開了中國共產黨同各黨派、各團體、各族各界人士協商建國的序幕，奠定了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的基礎。”[5]此后，各民主黨派相繼響應“五一口號”，接受中國共產黨的領導。1949年，隨著新政協召開和中華人民共和國成立，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度也得以正式確立。

在黨建國家的政治邏輯之下，中國共產黨和民主黨派在合作建國過程中逐漸形成了一黨領導、多黨合作的政治格局，形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。這一新型政黨制度內涵著政治合力，內涵著多元一體結構，各民主黨派在中國共產黨領導下共同致力于現代國家建設。這是中國新型政黨制度發展的第一個歷史階段。

二、政黨制度嵌入政治體系

中華人民共和國成立之后，基于多黨合作建國的政治邏輯，大量民主黨派成員進入國家政權擔任領導職務。中華人民共和國6名副主席中，民主人士占了一半。中央人民政府56名委員中，民主人士占46.5%。政務院4名副總理中，民主人士占了一半[6]。伴隨著大量民主人士進入國家政權，新型政黨制度也嵌入到了政治體系之中。但是1957年反右派運動擴大化之后，尤其是“文化大革命”期間，民主人士大量退出國家政權，新型政黨制度也隨之遭到嚴重扭曲和變形?！拔幕蟾锩苯Y束之后，黨和國家工作重心轉移，鄧小平同志敏銳地意識到改革開放和現代化建設中需要團結各民主黨派和廣大黨外人士來共同推進現代化。其背后的政治邏輯是，改革開放開啟了新的現代化和民主化，民主化對現代政治生活有新的要求，要完成現代化的宏偉任務，需要政治上的民主化，由政治上的民主化來解放思想，激發個體活力，然后反過來推動改革開放。而中國新型政黨制度具有很強的民主供給功能，是現成的開發民主的制度安排。

由此，鄧小平從統一戰線入手來恢復遭到破壞的新型政黨制度。1979年6月，鄧小平同志在全國政協五屆二次會議上宣布，由于我國社會階級狀況的根本變化，各民主黨派的社會基礎也發生了根本變化，已經成為了“各自所聯系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義愛國者的政治聯盟”。[7]同年10月，鄧小平又指出，“現在，各民主黨派和工商聯已經成為各自聯系的一部分社會主義勞動者和擁護社會主義的愛國者的政治聯盟和人民團體，成為進一步為社會主義服務的政治力量?！盵8]同年9月，中共中央召開全國統戰工作會議，提出要“放手鼓勵各民主黨派開展多方面的活動，恢復他們的基層組織，加強同他們成員和非黨成員的聯系”。在中國共產黨支持和幫助下，民主黨派工作得以恢復，也重新激活了中國的政黨制度，政黨制度開始在政治體系中發揮政治功能，成為推動現代化建設和中國現代國家成長的重要政治資源和政治保障。

政黨制度所創造的政治資源推動中國現代化和現代國家建設。在中國政黨制度中，中國共產黨的領導地位供給了中國社會轉型和現代化所需要的領導力量，各民主黨派的恢復和發展供給了中國社會轉型和現代化所需要的合作力量，中國共產黨與各民主黨派的合作與協商供給了中國社會轉型和現代化所需要的民主資源。由此，政黨制度開始成為國家建設和現代化的政治資源和政治保障。而現代化和現代國家建設的推進也逐步推動了政黨制度的健全和完善，二者相互給予，實現了良性互動。政黨制度在推動國家建設的過程中，也逐漸嵌入到國家制度之中，成為我國的一項基本政治制度。

從政黨制度自身發展的邏輯來看，民主黨派在推動現代化進程中的作用體現了政黨制度在現代化中的主體地位，政黨制度主體地位的確立也推動了它在政治體系中由自發狀態向自覺狀態的轉型。抑或說，政黨制度取得政治認同并發揮了政治有效性之后，必將逐步嵌入到政治體系中去，包括嵌入立法、行政和司法系統，并通過載入憲法的方式獲得國家根本大法的保護。

關于政黨制度嵌入立法系統，1989年頒布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（簡稱1989年14號文件）明確指出，“人民代表大會是我國人民行使國家權力的機關，也是民主黨派成員、無黨派人士參政議政和發揮監督作用的重要機構。民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份，依照《憲法》及《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會議事規則》等法律進行活動。要保證民主黨派成員、無黨派人士在全國人大代表、人大常委會委員和人大常設專門委員會中占有適當比例。”[9]人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會是我國最高權力機關和立法機關。民主黨派成員通過擔任人大代表、人大常委會委員和人大常委會領導職務等，在各級人民代表大會中充分發揮參政作用，參與國家立法和各種方針、政策和法規的制定和執行。通過這樣一種制度安排，政黨制度嵌入立法體系，在人大立法的政治過程中體現自身功能作用。

關于政黨制度嵌入行政系統，1989年14號文件明確指出，“應采取切實措施，選配民主黨派成員、無黨派人士擔任國務院及其有關部委和縣以上地方政府及其有關部門的領導職務。選配民主黨派成員和無黨派人士擔任政府領導職務，要堅持德才兼備原則和干部‘四化’方針?！盵10]民主黨派成員通過擔任國務院有關部委及地方各級政府領導職務，擔任政府參事等，參加國家政權，參與國家事務管理，積極發揮參政議政作用，在這個政治過程中，政黨制度就逐步嵌入了行政系統，隨著行政系統的政治運轉而把政黨制度卷入到了行政系統的各個方面，這也體現了政黨制度作為基本政治制度的功能。

關于政黨制度嵌入司法體系，1989年14號文件明確規定，“推舉符合條件的民主黨派成員和無黨派人士擔任檢察、審判機關的領導職務。聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員等?！?[11]民主黨派成員通過擔任各級法院、檢察院領導職務，在國家司法機關發揮參政議政作用。

自1989年14號文件頒布實施以來，政黨制度嵌入政治體系取得顯著成就，“2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議以來，民主黨派成員和無黨派人士共有15.2萬余人擔任各級人大代表。其中，全國人大常委會副委員長6人，全國人大常委會委員44人；省級人大常委會副主任32人，省級人大常委會委員462人；市級人大常委會副主任364人，市級人大常委會委員2585人。”[12]截至2021年，“在最高人民法院、最高人民檢察院和國務院部委辦、直屬局擔任領導職務14人；全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）中，擔任副省長（副主席、副市長）29人，擔任副市（州、盟、區）長380人；有45人擔任省級人民法院副院長和人民檢察院副檢察長，有345人擔任地市級人民法院副院長和人民檢察院副檢察長?！盵13]

綜上，“文化大革命”結束之后，政黨制度在恢復之后實現了發展，政黨制度獲得了主體地位，納入國家制度體系，成為基本政治制度之一，由此逐步嵌入到行政、立法和司法系統，嵌入中國的政治體系，并且通過載入憲法的方式鞏固了政黨制度嵌入政治體系所取得的成就。這是中國新型政黨制度發展的第二個階段。

三、政黨制度發揮治理效能

從政治學的基本原理來看，任何制度一旦運作之后都會產生一定的效能，政治制度運作之后就會產生一定的政治效能。政治效能是政治制度運行的結果，也是主體對制度的認同和制度影響力的體現。政治制度有優有劣，政治效能也有正有負，良好的政治制度在運作過程中產生正效能，拙劣的政治制度在運作過程中產生負效能。當政治制度脫離國情之時，制度運行的結果就會產生負效能，形成效能赤字。就政黨制度而言，政黨制度的形成本身就受各國社會歷史文化影響，因而當政黨制度與本國國情相適應，進入到國家政治生活中去，融入國家治理之后，就能轉化為國家治理效能。當政黨制度不能適應本國國情的時候，其運行就會產生負效能。20世紀初，辛亥革命之后，我國也想效仿西方國家，在中國建立兩黨制、多黨制，但是兩黨制、多黨制均與我國的國情和世情脫節，因而不但沒有建立起來，反而產生了負效能，導致了軍閥割據，民不聊生，妨礙了國家治理。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是適合我國國情的政黨制度。這一制度正式誕生之后，就逐步嵌入國家政治體系之中，成為國家治理的重要力量。新中國成立初期，在土地改革、鎮壓反革命、抗美援朝和“三反”“五反”運動中，新型政黨制度都充分發揮了自身的治理效能。1957年反右派運動擴大化之后，尤其是“文化大革命”期間，新型政黨制度長期缺乏運作空間，導致政治效能缺失。改革開放之后，新型政黨制度嵌入到政治體系、融入國家治理之中后，新型政黨制度的政治效能隨之得到充分顯現。

進入新時代之后，在全面加強制度建設的時代背景下，新型政黨制度轉化為治理效能得到更為鮮明的體現，主要包括三個方面：

一是利益代表。中國新型政黨制度能夠真實、廣泛、持久地代表和實現最廣大人民的根本利益、全國各族各界根本利益，有效避免了西方政黨制度只能代表少數人、少數利益集團利益的弊端。作為一個人口大國，我國存在著不同的階層和社會群體，在根本利益一致的基礎上存在著具體利益的差別。中國新型政黨制度既尊重多數人的意愿，又照顧少數人的合理要求，能夠更好地代表不同階層、不同社會群體的利益訴求，拓寬、暢通各種利益表達渠道，全面、真實、充分地反映各社會階層人士的意見建議，具有統籌兼顧各方利益和協調各方關系的優勢。這種優勢融入到國家治理之中，就能夠使各方面代表作為利益主體進入國家治理之中，成為國家治理中的多元主體之一。

二是凝聚共識。中國新型政黨制度把各個政黨和無黨派人士緊密團結起來、為著共同目標而奮斗，有效避免了一黨缺乏監督或者多黨輪流坐莊、惡性競爭的弊端。政黨制度通過廣泛協商凝聚共識、凝聚智慧、凝聚力量，有利于達成思想共識、目標認同和行動統一，有利于促進政治團結和有序參與。這一政黨制度圍繞堅持和發展中國特色社會主義和實現中華民族偉大復興，形成了共同的理想、共同的事業、共同的行動，匯聚起強大的社會合力，集中力量辦大事、辦好事。這種優勢融入到國家治理之中，就能夠促使多元治理主體圍繞共同目標而奮斗，減少治理內耗，避免治理赤字。

三是優化決策。中國政黨制度通過政黨協商、參政議政、民主監督等制度化、規范化、程序化安排，集中各方面意見和建議，推動決策科學化民主化，有效避免了舊式政黨制度囿于黨派利益、階級利益、區域和集團利益決策施政時固執己見、排斥異己、導致社會撕裂的弊端。政黨制度在民主集中的基礎上求同存異，可以形成發現和改正錯誤、減少失誤的機制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端。這一政黨制度將政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策實施之中，通過反復協商征求意見、理性審慎決策施策，增強決策的科學性和施策的有效性。這種優勢融入到國家治理之中，就能夠減少國家治理中的否決點，避免西方的否決政治現象。[14]

中國新型政黨制度在利益代表、凝聚共識和優化決策三個方面服務于國家治理，以合作協商代替對立爭斗，克服政黨之間互相傾軋造成政權更迭頻繁的弊端，有效化解矛盾沖突、維護和諧穩定。新型政黨制度堅持在協商中求同，能夠有效避免否決政治、議而不決、決而不行，保持政策的連續性和穩定性。新型政黨制度著眼充分調動各方面的積極性，重視加強對各民主黨派、無黨派人士履職盡責的支持保障，能夠優化政治資源配置，形成社會各界廣泛參與國家治理的體制機制，推進國家治理體系和治理能力現代化。

進入新時代，新型政黨制度更好地發揮國家治理效能，還需要推進制度成熟和制度定型。就政黨制度而言，制度成熟既要提高國家整體性制度化水平，需要整體性制度成熟，也需要從政黨制度自身入手推進制度建設。具體而言，新型政黨制度自身的成熟包括以下幾個政治要件：一是主體成熟，即中國共產黨、八個民主黨派和無黨派人士的成熟，中國共產黨是一個成熟的執政黨，八個民主黨派也都是成熟的中國特色社會主義參政黨，無黨派人士是重要的中國特色社會主義參政力量。主體成熟既要求中國共產黨加強自身建設，也要求民主黨派和無黨派人士加強自身建設，包括加強思想政治建設、組織建設、履職能力建設、作風建設、制度建設等方面，通過自身建設不斷提高自身能力。二是主體間關系成熟，主要是指中國共產黨和八個民主黨派、無黨派人士之間的關系成熟，包括政黨協商、民主監督和參政議政方面的關系成熟。三是政黨—國家關系成熟，主要是指中國共產黨、八個民主黨派、無黨派人士與國家之間的關系成熟，民主黨派和無黨派人士已經進入政治體系，成為國家政治生活的重要組成部分，但還需要在具體制度方面進行細化。四是政黨—社會關系成熟，主要是指民主黨派和無黨派人士社會基礎的成熟，以及民主黨派、無黨派人士社會基礎與中國共產黨社會基礎之間的相互契合。總體而言，推進上述四個方面的制度成熟還需要大力加強具體制度建設，這些具體制度既不是宏觀制度，也不是微觀制度，主要是中觀制度。

小結

從邏輯上看，中國新型政黨制度的發展大致可以分為三個階段：制度生成階段、制度嵌入階段和制度效能發揮階段。在制度生成階段，政治合力塑造了中國新型政黨制度，形成了一黨領導、多黨合作的合作型政黨結構。在制度嵌入階段，新型政黨制度嵌入立法、行政和司法系統，形成了合作共事、互相監督的政黨關系。在制度效能發揮階段，新型政黨制度在利益代表、凝聚共識和優化決策方面推動制度優勢轉化為治理效能，整體上進入了效能發揮與制度成熟的新發展階段。

作者簡介：肖存良，復旦大學馬克思主義學院教授、博士生導師，復旦大學統戰理論研究基地副秘書長。

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（編輯：萬李娜）