城鄉規劃與國土空間規劃關系探究

【摘 要】在國土空間大背景下剖析城鄉規劃與國土空間規劃的關系，從概念、理論形成與發展、研究對象、邏輯方法等方面分析城鄉規劃與國土空間規劃的區別與聯系，以及在新形勢下如何把握城鄉規劃發展趨勢，對城鄉規劃發展與變革提出科學合理的建議。

【關鍵詞】城鄉規劃； 國土空間規劃； 關系； 發展建議

【中圖分類號】TU981【文獻標志碼】A

［定稿日期］2022-11-25

［作者簡介］李寧（1987—），男，本科，工程師，主要從事城鄉規劃設計工作。

0 引言

城鄉規劃無論是作為一門學科還是一種實踐工作體系，一直是一個比較特殊的存在。研究對象是具體的城市與鄉村，學科分類里屬于工學，應該是自然學科，但是又需要人文科學、社會科學等相關學科的支持，所以應是一種綜合性的學科，具有以應用為導向的交叉學科和跨學科的特征［1］。城鄉規劃工作內容主要是為城鄉發展與建設所面臨的各種問題提出不同層面的解決方法與實施措施，是一種綜合性的實踐活動。

2019年5月《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（下稱《若干意見》）印發，作為黨中央、國務院作出的重大部署，國土空間規劃概念被提出，在工作體系方面，國土空間規劃體系代替了原來的城鄉規劃體系，成為整個國土空間范圍內進行各類開發、保護、建設活動的重要依據。

兩者有相互重合的地方，同時也有不同的方面，本文節拋開具體工作形式的不同，而從兩者形成與發展的內在邏輯關系等方面剖析城鄉規劃與國土空間規劃的區別與聯系。

1 城鄉規劃與國土空間規劃關系分析

在國土空間規劃大背景下要想弄明白什么是城鄉規劃，以及在新形勢下城鄉規劃如何進行發展變革，首先要清楚城鄉規劃與國土空間規劃的關系。

其實兩者不是同一邏輯體系下的概念，原則上沒有可對比性，但國土空間規劃包含了原來城鄉規劃工作的大部分內容，城鄉規劃從業者很大一部分現在從事國土空間規劃編制工作，國土空間規劃的類別與城鄉規劃基本一致，層級與內容上分別對城鄉規劃進行了縱向與橫向的延伸，因此有的人將城鄉規劃等同于國土空間規劃，有的人認為兩者一個是學科一個是公共政策不應混為一談，筆者認為這兩種想法都不合適，應該從辯證的角度來分析這個問題。

1.1 概念分析

從概念上說，城鄉規劃的定義為：“對學科和實踐領域的統稱，指對一定時期內城鄉經濟和社會發展、土地使用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。對城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃的總稱［2］。”

從城鄉規劃的定義中可以看出城鄉規劃的概念分為三個部分，第一個部分是從學科角度的定義，是一門以城鄉建成環境為研究對象，以城鄉土地利用和城市物質空間規劃為核心的學科［3］；第二個是從技術與實施實踐角度，城鄉規劃這個工作主要做什么——是對城鄉的經濟和社會發展、土地使用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理；第三個角度城鄉規劃是一種國家政策、一種制度體系。

《若干意見》明確提出國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據，是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排。目前來說國土空間規劃不是一個學科體系，只具有技術與政策方面的意義，是國家政策、是新的空間規劃體系，是協調各個部門空間安排矛盾的一種技術手段，是實施的與實踐的。國土空間規劃是在國土空間開發利用領域的國家治理方略和公共政策，是一項關系國民計生的公共事業工程，這個工程需要若干學科共同配合。

1.2 理論形成與發展對比

城鄉規劃在誕生之日起目的就是為了解決人類生存空間所面臨的各種問題，其從來都不是一成不變的，無論是主動的或者倒逼的，城鄉規劃都需要隨著時代發展、科技進步、大眾意識轉變而進行不斷發展與變革。我國城市規劃營造思想可追溯至春秋戰國時代，經2 000多年發展，形成中國特色城鄉規劃理論體系和歷史發展脈絡［3］；西方國家由于社會結構、思想形態的變遷，在不同時期形成了不同的城鄉規劃思想。盡管城鄉規劃發展模式不同，但都是在長期的城市建設實踐過程中形成的理論模式。雖然現在城鄉規劃學與建筑學是兩個獨立的學科體系，但不能否認的是，城鄉規劃是在建筑學不斷的發展過程中而演化出來的一門學科，建筑學的理論依舊是城鄉規劃基礎理論之一。現代城鄉規劃開拓者為解決工業化帶來的城市問題，在總結原來城市建設理論基礎上，結合生態與環境、經濟與產業、人口與社會、歷史與文化等多方面理論形成現代城鄉規劃理論。由于城市面臨的社會、經濟、政治、生態不同，包含多種要素及不同的組合模式，而且涉及不同價值基礎，因此城鄉規劃理論也必然是多種多樣的。

我國的城鄉規劃本身是具有政策屬性的，一直以來大部分城鄉規劃，包括總規、控規、村莊規劃等都是國家政策指導下的規劃。為了解決長期以來，我國存在規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題，建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。國土空間規劃一切措施都是新的，需要解決的問題還很多，目前還屬于試驗與發展并行的階段。國土空間規劃的理論基礎主要是吸收原來城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等相關規劃的理論，并結合實際操作中產生的問題，不斷改進融合，形成屬于自己的理論體系。城鄉規劃不存在普適性的規劃理論，同樣統一的國土空間規劃模式在部分地區會出現不適應性，需要在后期不斷實踐中形成因地制宜的規劃理論。

1.3 研究對象對比

城鄉規劃的研究對象是以土地利用為基礎的城鄉物質空間。生態與環境、經濟與產業、人口與社會、歷史與文化是影響物質空間的因素，是引發城鄉空間變化的變量，通過研究他們，來預測城鄉建設空間的演變，研究結果最終作用于城鄉建設空間，其最終目的是促進發展。城鄉規劃為城市與鄉村有序建設和發展提供了依據，其作用對象是非全覆蓋的，重點針對城鄉建設空間，作用范圍只是規劃區及受規劃區影響的周邊區域。城鄉規劃的邊界雖不明晰，但也不是無所不包的，城鄉規劃只承擔了城鄉發展這個系統工程的一部分工作，而不是全部。

國土空間規劃的作用對象是領土、領海、領空在內的全部國土空間，包括了建設區與非建設區、人工空間與自然空間、地上空間與地下空間，是全覆蓋的，規劃的廣度更加豐富。國土空間規劃將整個國土空間視為整體，從全局的戰略高度、整體最優、效益最大、生態優先、合理利用等角度進行全方位的統籌規劃，成為協調各個部門空間安排矛盾的一種手段。國土空間規劃在預先協調和安排各類國土空間使用的基礎上，通過對國土空間使用活動的管控來實現未來發展目標，是發展與控制協調并重，但是更加注重控制與協調。

城鄉規劃預測城鄉發展，依照城鄉發展客觀規律，結合經濟、社會、政治、文化、產業等按市場經濟條件下的社會需求編制的規劃，是一定時期內城鄉發展的藍圖，其重點是發展與建設；國土空間規劃是對各類空間使用變化的管控，其核心是協調和解決空間競爭問題［4］，作用于城鎮空間的效果是為了更好地控制與引導城鎮建設。

1.4 邏輯方法分析

城鄉規劃與國土空間規劃兩者都遵循辯證唯物主義的理論與實踐邏輯關系，實踐是理論的基礎，同時理論對實踐具有反作用。

城鄉規劃是古代匠人，在實際建造過程中不斷總結經驗，慢慢地形成理論方法指導實踐活動，再通過實踐活動不斷完善理論基礎，形成“實踐—理論—實踐—理論”的過程，理論與實踐互相影響互相完善。城鄉規劃的分析方法是定性與定量相結合，更多時候的邏輯關系是非因果的關系，概率思想是城鄉規劃最重要的邏輯框架［5］。城鄉規劃很難形成真正科學普適的理論模型，完全理性主義的科學推斷很難適應城鄉規劃，《馬丘比丘憲章》比《雅典憲章》更加注重社會文化，強調人與人的相互關系和城市的動態特征，是由純理性向人性化階段的轉變，也是城鄉規劃認識到定性分析與非理性邏輯重要性的轉變。城鄉規劃充滿著各種不確定性，城鄉規劃師需要總結以前以及其他地區城鄉規劃的經驗與不足，對未來城鄉發展做出預測，修正對城鄉發展預測產生的誤差，對城鄉發展進行整體把控，將經濟學、社會學、地理學、生態學、景觀學、建筑學等統籌融合，提出城鄉規劃具體措施。而這一切的關鍵點是統籌，基礎是是對城市發展的認知。

國土空間規劃是對城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等相關規劃理論的總結，然后在進一步通過實踐完善理論基礎，再由完善的理論繼續指導實踐。國土空間規劃同樣需要定性與定量方法相結合，但更偏重數據模型分析，更加側重規范性與系統性，限制了一定程度自由量裁權，因此更加注重定量分析的方法。現在國土空間規劃更加的制式化，盡可能將規劃中所面臨的所有問題進行反饋，作出統一要求，一方面提高規劃的規范性，更加注重因果邏輯，減少因個人理解不同所造成的規劃失誤，但另一方面不可避免地降低了人文社科、美學方面的比重，可能會造成創造性、創新性的缺失，對一些特殊問題的處理不夠靈活。

2 對城鄉規劃發展的建議

原來的城鄉規劃體系為我國城鄉建設提供了理論指導、實施依據，在城鄉發展中起到了巨大的作用，但隨著時代發展，無論是規劃的編制體系、實施體系、運行體系都逐漸的滯后于城鎮、鄉村乃至國土空間的發展要求，我國長期構建的城鄉規劃體系支撐了城市乃至更廣域的空間管制職責，覆蓋了城市遠景戰略和微觀建設各領域，支持了城鄉規劃自身職能的持續擴展，但同時也讓城鄉規劃不堪重負［6］。所以需要通過及時的變革與探索實踐來修正規劃理論，在變革中完善理論基礎，反過來通過系統的理論繼續指導規劃實踐。而建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系就是在探索過程中形成的一條積極、有效的實踐道路。城鄉規劃應適應形勢，作出積極地調整與改變，在保持自己專業性、科學性的基礎上，積極融入國土空間規劃體系，總結經驗與教訓，主動吸納其他學科優秀的理論成果，探索新的道路，更好地指導城鄉規劃實踐，同時以優秀的實踐成果完善城鄉規劃理論，實踐、認識、再實踐、再認識，通過這種形式促進城鄉規劃理論與實踐都達到更高一級的程度［7］。

3 小結

綜合來說，城鄉規劃與國土空間規劃不盡相同，但也充滿著千絲萬縷的聯系。國土空間規劃是基于各種規劃在編制與實施過程中存在的各種問題，在新的歷史條件下，建立的“多規合一”的全新規劃體系，是主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃的融合。我國之前的學科建設、工作中以片區空間研究為對象且具有完整理論體系、實踐體系的只有城鄉規劃，原來城鄉規劃也涉及部分土地利用規劃與主體功能區規劃，而且 “多規合一”最初是在城鄉規劃基礎上開始編制實施的。國土空間規劃雖然是全新的體系，但城鄉規劃體系中等級與類別均進行了保留，進行了拓展與優化，層級關系更加明顯，聯系更加緊密。所以從城鄉規劃師角度來看，國土空間規劃更像是在原來城鄉規劃基礎上，融入了土地利用規劃、主體功能區規劃。隨著國土空間規劃理論體系、邏輯方法不斷完善，會逐步形成協調統一、互相融合的“多規合一”體系。

參考文獻

［1］ 孫施文.我國城鄉規劃學科未來發展方向研究［J］.城市規劃.2021（2）：23-35.

［2］ 城鄉規劃學名詞審定委員會.城鄉規劃學名詞［M］.北京：科學出版社，2021.

［3］ 趙萬民，趙民，毛其智.關于“城鄉規劃學”作為一級學科建設的學術思考［J］.城市規劃.2010（6）： 46-52+54.

［4］ 孫施文.國土空間規劃的知識基礎及其結構［J］.城市規劃學刊.2020（6）：11-18.

［5］ 孫施文.城市規劃哲學［M］.北京：中國建筑工業出版社，1997.

［6］ 朱錦章.國土空間規劃體系下的城市規劃傳承與融合［J］.城市規劃.2021（4）：16-23

［7］ 毛澤東.毛澤東選集第一卷［M］.北京：人民出版社，1991.