數字化轉型背景下G7成員國數字教育政策比較研究

摘要：教育數字化轉型正推動著教育體系變革和勞動力市場重塑，以G7成員國為代表的發達國家通過政策調整以適應這一新形勢。基于政策文本分析視角，以G7成員國的七份數字教育政策為樣本，構建“政策主體—政策工具—政策主題”分析框架，對文本逐篇編碼，多維度分析各國數字教育政策趨勢與異同。研究顯示：政策主體維度，各國已基本形成多主體參與的網絡治理結構；政策工具維度，供給型、環境型和需求型政策三種政策工具整體運用相對均衡，但內部結構呈現出重供給型、輕需求型的失衡狀態；政策主題維度，各國關注點多樣，旨在利用現代數字技術來改變教育的組織架構、教學模式和學習方式，解決教學質量問題實現教育可持續發展。借鑒G7成員國數字教育政策經驗，可從推動多主體共同參與、理性挑選政策工具箱、動態性調整政策內容等方面持續優化數字教育政策。

關鍵詞：數字化轉型；數字教育政策；政策文本；內容分析；G7成員國

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

本文系國家社科基金“十四五”規劃2022年度教育學一般課題“大數據背景下高等教育監測評估的社會風險與治理策略研究”（課題編號：BIA220083）研究成果。

一、問題提出

“數字化”指利用人工智能、云計算、區塊鏈等數字技術，挖掘現有數據來創造新價值，旨在充分發揮技術生態系統全部潛力，達到更高層次的信息化[1]。數字經濟蓬勃發展的當下，數字化轉型日趨深入，在這一趨勢下教育數字化轉型步入“快車道”，加速數字技術與教育體系的深度融合已成為全球教育發展的重要方向。教育數字化轉型正引領教學模式、教學過程和評價方式等各個方面的全面變革，塑造更為優質、公平、高效的教育格局，營造更具包容性、柔韌性和持續性的良好教育生態[2]。2022年《“十四五”數字經濟發展規劃》中指出“提升全民數字素養和技能”“加快推動文化教育等領域公共服務資源數字化供給”等[3]，《教育部2022年工作要點》也將“實施教育數字化戰略行動”視為重點任務[4]，標志著數字化轉型已經成為我國新時期教育變革的大趨勢。

作為全球發達國家代表，七國集團（Group of Seven，以下簡稱G7）2022年的GDP占世界經濟的43%[5]，并將發展數字經濟作為各國重要戰略。2021年6月，七國峰會宣稱要打造屬于G7的數字生態[6]。拜登政府也聯合其他成員國共同推出“重建更美好世界”（Build Back Better World）計劃，開展全球數字基礎設施建設和投資項目合作[7]。2023年4月，G7數字和技術部長級會議召開，七國部長均表示將加強未來的數字合作[8]。與此同時，G7成員國較早就開始關注教育數字化轉型，不斷加強頂層設計，并陸續出臺了數字教育政策與發展戰略。

盡管我國教育數字化發展取得了一定成績，但仍面臨著網絡基礎設施建設難以充分保障、數字素養能力框架與培訓體系含混不清、公民信息素養水平亟待提升、信息安全保障體系有待改進[9]、因數字資源的獲取和使用存在“數字鴻溝”、數字教育資源質量監管和資源更新迭代與優化機制缺失等問題[10]。深入推進教育數字化轉型，制定符合中國國情的中國特色數字教育政策，是建設教育強國的重要標志和基礎保障。鑒于此，本文選擇G7成員國作為政策分析的對標國家，從政策主體、政策工具與政策主題三個維度出發，對比分析各國基于不同國情制定的數字教育政策文本，為我國數字教育政策的制定、實踐與未來優化提供參考。

二、研究設計

政治學家哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）和亞伯拉罕·卡普蘭（Abraham Kaplan）指出，公共政策是一項涵蓋目標、價值和策略的大型計劃[11]。公共政策的內涵包括政策主體、政策目標、政策過程、政策形式及政策功能。學者們提出了“政策目標—政策手段”兩維框架[12]，以及“政策目標—政策工具—政策執行”[13]“政策工具—政策力度—政策主題”[14]三維框架等公共政策文本量化分析范式。教育政策是政府管理公共教育事業的關鍵手段，在國家教育事業的發展中具有重要的導向和推進功能[15]。數字教育政策是確立數字教育戰略目標與舉措的權威保障，解決區域內數字教育發展難題和挑戰的行動指南[16]。

學術界對于數字教育政策的比較研究并未形成統一的研究框架。本研究參考上述研究成果，以G7成員國發布的最新數字教育政策為樣本，從“政策主體—政策工具—政策主題”三維度來構建數字教育政策三維分析框架（如圖1所示），并對收集的政策文本進行量化分析，明晰G7成員國在頂層政策設計中的著力點，為我國數字教育政策制定起到參考作用。

（一）X維度：政策主體

政策主體是指參與制定、實施、評估和監督政策過程的實體，負責制定政策目標、政策工具和策略，并協調各方資源和行動，以實現政策目標。政策主體可概括為直接或間接參與政策制定過程的個體、群體或組織。直接主體即公共政策的法定生產者，享有公共權威，并具備對社會價值進行權威性分配的能力，在政策過程中擔任主導角色。間接主體則指那些通過塑造輿論等手段積極參與政策過程，并產生一定的影響的個體、組織等。對政策主體的分析，有助于探究政策制定的背景、利益相關者的角色和影響力等[17]。

（二）Y維度：政策工具

政策工具是指達成政策目標而采用的對策、手段和機制的組合，是連接政策目標與政策執行結果的紐帶。作為技術性的政策和治理手段，其借鑒的空間較大[18]。關于政策工具的分類，最經典的分類是羅斯威爾（Rothwell）和澤格菲爾德（Zegveld）根據主體行動邏輯不同，分為供給型、環境型和需求型[19]。結合教育數字化發展過程中對政策工具的使用情況，供給型政策工具指政府著眼于供給側，包括政府通過投入數字教育發展所需要的資金、教育培訓、基礎設施和提供教育領域下數字公共服務等重要生產要素，主要體現的是政策對數字教育發展的推動力；環境型政策工具指政府不強調單獨刺激供給或需求，從理論與制度層面為教育數字化轉型營造良好的發展環境，涵蓋制定目標規劃和措施、設立數字教育組織團隊或統籌各部門合作、管制各主體行為等防范環境風險，主要體現的是政策對教育數字化過程的影響力；需求型政策工具是指政府以需求側為切入點，涵蓋發揮行政力量，實施政府采購，對生產行為和市場運行進行需求牽引、鼓勵公私合作，釋放市場活力、開展試點示范項目和國際交流合作等次級政策工具，調動多方主體力量參與，主要體現的是政策對教育數字化轉型的拉動力。三種政策工具在功能導向上各有側重、互為補充。

（三）Z維度：政策主題

政策主題是指政策所關注和涵蓋的特定議題、課題或領域，是政策文本的核心焦點和方向。政策文本的行文目的性強，通常緊密圍繞政策主題展開[20]。進行政策文本的分詞、主題詞以及語義網絡分析，有助于全面而深入地洞悉政策文本的主要內涵，呈現出各國政策主題分布，從而揭示G7成員國數字教育政策文件中的側重點和熱點問題。

三、政策文本選取與編碼

基于所構建的三維分析框架，本研究選取G7成員國的七份數字教育政策為研究樣本，從政策主體、政策工具和政策主題三個方面入手，對文本進行了系統的解構、分類和深入分析。

（一）政策文本選取

本文選取的七份政策文本是G7國家關于數字教育的最新國家戰略規劃文件。分別是：意大利教育、大學和研究部（Ministero dell’Istruzione， dell’Università e della Ricerca）的《數字學校國家計劃》（Piano Nazionale Scuola Digitale）[21]；德國聯邦教育研究部（Bundesministerium für Bildung und Forschung）的《數字化知識社會的教育戰略》（Bildungsoffensive für die digitale Wissensgesellschaft）[22]；加拿大魁北克省①教育廳（Gouvernement du Québec Ministère de l’éducation，D.）的《教育和高等教育數字化行動計劃》（Digital Action Plan for Education and Higher Education）[23]；美國教育部教育技術辦公室（U.S.Department of Education，Office of Educational Technology）的《美國國家教育技術計劃》（2017 National Education Technology Plan Update）[24]；英國教育部（UK Department for Education）的《教育領域技術戰略：釋放教育中技術的潛力》（Realising the potential of technology in education：A strategy for education providers and the technology industry）[25]；日本文部科學省制定的《學校教育信息化推進計劃》（學校教育情報化推進計畫）[26]；法國國民教育和青年部（Ministère de l’éducation nationale et de la Jeunesse）的《2023-2027教育數字化戰略》（Stratégie du numérique pour l’éducation 2023—2027）[27]。具體信息如表1所示。

（二）政策編碼

由于部分政策文本還有附錄、附表等信息，所以在編碼前對政策文本進行預處理，剔除重復項和不相關內容等，僅對政策文本的政策條款進行分析。之后，利用NVivo 12 plus軟件開展質性研究。對于政策工具維度的編碼，遵循的編碼方式是根據研究已確定的維度進行編碼[28]。將七份政策文本導入文本分析軟件，以“政策文本具體條款中的句子”作為分析單元，借鑒羅斯威爾（Rothwell）和澤格菲爾德（Zegveld）的分析框架，使用NVivo 12 Plus軟件，建立三個父節點分別對應供給型、環境型和需求型政策工具，以及資金支持、教育培訓等12個子節點。具體子節點編碼為資金支持-01、教育培訓-02、基礎設施建設-03、數字服務供給-04、目標規劃-05、策略舉措-06、數據安全保障-07、組織建設-08、政府牽引-09、公私合作-10、示范推廣-11、國際交流合作-12。仔細研讀政策文本后，以政策工具為節點，對分析單元進行編碼和歸類統計②，最終形成714個參考點（1次編碼形成一個參考點）。

具體文本編碼示例如下：“教育部打算自2016年開始每年向學校額外提供1000萬歐元，用于互聯網連接費用（意）”歸入編碼子節點資金支持-01、“制定新的教學專業能力框架，以促進教師將數字技術更好地融入教育實踐中（加）”歸入編碼子節點教育培訓-02、“確保學生和教育工作者在互聯網上擁有寬帶接入和無線網絡覆蓋（美）”歸入編碼子節點基礎設施建設-03、“向家庭、學生和教職員工提供創新的數字化服務（意）”歸入編碼子節點數字服務供給-04、“2024年起將逐步普及數字教材作為目標（日）”歸入編碼子節點目標規劃-05、“引入終生學習機制（德）”歸入編碼子節點策略舉措-06、“在數字化教育的治理中，需制定國家層面相關政策和法規，確保數字化教育的順利實施（法）”歸入編碼子節點數據安全保障-07、“為學校各部門指派ICT專員并利用GIGA學校管理支持中心項目將學校教育中的相關人員組織起來，共同推進學校教育信息化建設（日）”歸入編碼子節點組織建設-08、“幫助英國學校采購創新技術（英）”歸入編碼子節點政府牽引-09、“加強政府和數字服務提供商等各方合作（法）”歸入編碼子節點公私合作-10、“所有行動領域中依靠良好的經驗和范例（德）”歸入編碼子節點示范推廣-11、“考慮學生作為未來公民的培養，加強國內外交流（意）”歸入編碼子節點國際交流合作-12。

四、研究結果

基于研究設計，對政策主體構成、三種政策工具的應用情況以及各國政策主題內容進行了深入研究，以進一步總結G7成員國數字教育政策的發展特征和趨勢。

（一）X維度：政策主體分析

從制定與發布主體的構成來看，已基本形成了多主體參與的網狀結構。（1）法國的數字教育政策由國民教育和青年部牽頭制定和發布。包括政府、教材出版商和教育科技公司等各方參與者，一直在對數字教育進行戰略性思考，并深入研究和豐富了近年來涌現的提案。特別是在2020年11月的“數字教育國民大會”期間，提出了40項建議，為數字教育政策的制定提供了重要的參考和方向[29]。（2）日本的數字教育政策由文部科學省制定和發布。為了整體地推動學校教育信息化，相關行政機關設立了“學校教育信息化推進會議”，由專家小組進行討論，文部科學大臣將聆聽其意見，并隨后制定政策。（3）美國的數字教育政策由聯邦教育部下屬的教育技術辦公室制定和發布。美國教育部職業、技術和成人教育辦公室、公共決策者、國家組織領導人以及外部審查員在起草過程中提供了額外支持。在整個計劃制定過程中，采取了大量的討論、焦點小組、演講、網絡研討會、公共論壇和網絡評論活動，收集了來自各領域上萬條意見。此外，由教育工作者、技術創新者和研究人員組成的技術工作組（TWG，Technical Working Group）審閱了政策草稿，并提供了寶貴的反饋意見。（4）英國數字教育政策由教育部負責制定和發布。其他相關政府部門，如商業、能源與工業戰略部（BEIS）、教育技術領導小組、學術界和教育部門利益相關者也參與了政策文件的起草過程。（5）德國數字教育政策由聯邦教育與研究部制定與發布。這一過程強調了開放透明，吸納了學術界、企業界等多領域專家的建議。此外，聯邦政府與各個州進行了持續的交流，各州文化教育部長聯席會議代表了各州的共同意見和共同利益。（6）意大利數字教育政策的發布機構是教育、大學和研究部，文件起草過程中參與人員包括了教育、大學和研究部的技術秘書處、內閣主任、人力、財務和設備資源編制與管理部門、學校事務干預總干事、教育和數字創新結構基金管理主管等。（7）加拿大魁北克教育廳負責制定和發布該省的政策。在起草過程中，于2016年向各教育機構及其合作伙伴進行了咨詢。該政策還考慮了魁北克經濟、科學和創新廳（MESI）進行的在線咨詢以及2017年冬季舉行的第六次數字大會的結果。

從實施主體的構成來看，也顯現出了多元參與的特征。（1）法國負責政策實施的主體包括：一是各級地方教育主管部門，負責為數字化轉型提供物質資源，如提供經費、采購和維護基礎設施等。二是各級各類學校，教師負責設計基于數字技術的活動，學生則是活動的參與者。三是行業企業等社會力量，教育科技公司負責研發并提供數字工具和資源包，運營商則提供技術基底支持和服務，出版商設計并發行數字化教材和資源[30]。（2）日本文部科學省承擔教育立法、教學框架和標準的制定工作，還積極支持地方主管部門、國家教育研究院以及地方高校等機構的研究人員的合作。與此同時，各都道府縣和市級政府部門則肩負著推進教育信息化政策的執行與落實的責任[31]。（3）美國則強調教育利益相關者的共同努力，包括領導者、教師、其他教育工作者、研究者、資助方、技術開發人員、非政府組織、學習者及其家人。（4）英國數字教育政策的實施依賴于學校、教育機構、行業組織、政府部門和EdTech企業等所有利益相關方之間的緊密合作和共同負責。政府部門負責制定政策框架和法規，協調與其他利益相關者的工作，并監測政策的實施。學校和教育機構在課堂和教育環境中負責具體實施數字教育。教育科技公司提供數字工具、應用和資源。（5）加拿大魁北克省教育廳負責主要事務，包括促進學校間的合作、組織專門的培訓課程和研討會、推動數字技術創新實踐的發展、提供預算和財務支持等。教育機構、開發人員和伙伴機構等在教育部的指導下共同努力，致力于構建一個數字化的教育生態系統。（6）意大利數字教育政策實施的主體包教育部、學校、學校外部合作伙伴、民間非營利性組織、意大利數字機構（AGID）、學術界、科學委員會以及數字學校監測站等。（7）德國各州擁有教育、科學和文化事務上絕對主權。因此，聯邦和州以及州與州之間教育政策實施會通過“協商與合作”機制來推進[32]。此外，德國聯邦教育部與社會、科學、經濟、協會、信息基礎設施委員會和基金會等主要合作伙伴保持著密切的交流，共同推動數字化教育的實施和持續發展。

（二）Y維度：政策工具分析

從表2看出，G7成員國在數字教育政策的規劃布局中，展現了對供給型、環境型和需求型三大政策工具的綜合靈活運用，全面促進了教育數字化轉型的實施。其中，主要以供給導向型和環境導向型為主，占比約為45.8%和39.2%。需求導向型政策工具的占比較低，占比約為15%。表明G7成員國認識到需要綜合不同方面的因素，并采取相應的政策來支持教育的數字化轉型。

1.供給型政策工具維度

在供給型政策工具維度中，七個國家均借助了“教育培訓”這一政策供給工具，但英國（15%）對“教育培訓”的應用力度均稍顯不足，美國（66%）、加拿大（62%）、德國（53%）、日本（51%）、法國（42%）和意大利（39%）使用頻次較高。首先是學生數字素養的培育，如美國認為數字技術為學生提供了更廣泛、靈活和創新的學習機會，提出在正式和非正式學習場景中，通過運用先進技術豐富學習體驗。法國提出從2024學年開始，初一到高中的每個學生都將開始接受定期的數字培訓，并在初一、初四和高三進行數字能力認證水平測試。其次是教師數字能力的培訓。如加拿大魁北克教育廳與技術整合教育網絡（RéCIT）、教育框架21（CADRE21）和數字學校（L’école Branchée）等戰略伙伴聯合組織數字教育日（Journée du numérique en éducation，JNé），為所有公立和私立教育部門的員工提供一系列免費的培訓活動和課程[33]。日本重視針對課程內容和學生需求，積極推動多樣化培訓，不斷提升教師信息通信技術（ICT）應用指導力，涵蓋了教師在培訓、招聘和專業發展各個階段的范疇。表明各國意識到數字化人才培養對推進教育數字化轉型和應對不斷變化的教育需求至關重要，并利用數字技術優勢賦能教與學。在“資金支持”方面，日本（8%）、法國（5%）和美國（4%）的提及頻率明顯偏低，表明政府對資金投入的政策支持有待加強。

在“基礎設施建設”方面，英國（40%）和日本（26%）的使用比例較高。英國致力于從以下加強數字基礎設施布局：一是著眼于普及現代化基礎設施，認為這是構建有效學習環境的基石。二是強調網絡資源服務的統一管理與共享。三是積極支持創新型數字基礎設施的發展。日本注重提供全方位、高效、安全的學校數字環境，這一努力涉及多個關鍵領域，其中包括充分利用學術信息網絡（SINET）、引入5G等移動通信技術、促進數字教材的普及以及為了推動全國學校教育數據的標準化，聯合協同總務省、文部科學省、數字廳、經濟產業省制定了“教育數據使用路線圖”等途徑。在“數字服務供給”方面，法國（31%）和英國（25%）較為重視，主要指的是數字教育資源公共服務，教育實踐中重要的新型公共服務[34]。綜合各國來看：一是強調個性化服務的供給。如英國聚焦于提供“以用戶為中心”的數字服務項目，德國關注通過數字技術為職業教育領域中學習者提供個性化的支持服務。二是提供高效的政務管理服務。如法國指出當前教育部信息系統服務過于分散，強調提供智能化的全國性數字公共服務，減少管理和維護的成本。三是服務于特殊群體。如意大利利用數字技術為殘疾、特殊教育需求以及無法正常上學學生提供配套服務，推動全方位的包容性教育。

2.環境型政策工具維度

在環境型政策工具維度中，G7成員國較多使用目標規劃和策略舉措的環境導向型政策工具，表明各國政府將教育數字化轉型作為一項重要任務在籌劃與推行，致力于為數字教育提供良好的集群環境。目標規劃作為一種信息工具，可以為公共政策的實施提供更為清晰的目標依據，改變目標群體的“知識漏斗”，塑造指導性的信號[35]。其中，意大利（59%）、日本（57%）和加拿大（43%）對“目標規劃”政策工具的使用頻次顯著高于其他國家。綜合各國情況來看，呈現兩種主要取向：一是側重可操作量化和基于具體需求的目標規劃，如法國計劃到2027年，將提高數字和計算機科學（NSI）專業的高中學校比例從目前的62%增加到75%。二是更具戰略性和基于長期愿景的目標規劃，以德國”數字化教育世界2030”的目標設想為例，其旨在到2030年實現所有學習者具備運用數字媒體、自主參與和分享數字世界的能力。策略舉措指政府實現政策目標的具體行動策略。對政策制定者和實施者而言，既易于實現，又具有較高的靈活性，因此得到廣泛采用[36]。法國（47%）、美國（47%）、英國（45%）和加拿大（40%）的“策略舉措”工具使用比例較高。如美國提出“開展更多關于教育教學的科學研究”和加拿大提到“支持教育機構開展數字技術領域的繼續教育和職業發展項目”等。

在“組織建設”方面，法國（14%）、德國（13%）和英國（12%）的使用頻率相較于其他國家較高，構建起適應數字化教育的內部結構和管理體系，加強了配套機關的組織與領導建設。如法國注重發揮諸如數字化教育合作伙伴委員會、教育部評估與預測司（Performance，Evaluation and Planning Department，DEPP）等組織在數字化教育發展中的作用。英國教育部專門設立了一個新的教育技術領導小組（The EdTech Leadership Group），由教育、技術和研究領域專家和企業代表組成，共同推進戰略的實施。要注意的是，“組織建設”工具使用頻率太低的話可能會出現組織機構面臨因職責分工模糊和混亂等難以應對變化、決策困難以及資源分配不當等問題，不利于為教育領域營造良好有序的數字化轉型環境。“數據安全保障”涉及基于法律法規和標準規范等管制工具規范數字教育領域主體行為，建立維護可靠、安全的數字生態環境的安全保障體系。如德國（32%）為數字化教育制定了相應的法律框架，主要關注數字化教育中的版權、隱私保護和數據節約等問題。

3.需求型政策工具維度

在需求型政策工具維度中，各國傾向于通過“公私合作”“政府牽引”和“示范推廣”來引導社會力量和相關主體的參與，激活擴大數字教育需求市場。“公私合作”政策工具的占比最高，是G7成員國數字教育政策中需求型政策工具的主流形式，其中加拿大（65%）、法國（50%）和美國（48%）的使用頻率最高。如加拿大教育部與教育技術企業建立合作關系，開發與教育需求密切相關的教育技術。美國也注重在公共和私營部門之間的協作中實現各種工具和項目的開發，如教育游戲開發公司（Filament Games）專為中學生設計的增強互動型生命科學學習工具。“政府牽引”和“示范推廣”的使用頻率介于其他兩個工具之間。“政府牽引”方面，英國（37.5%）、加拿大（30%）和日本（25%）的重視程度較高。通過直接或間接地為教育單位購買技術產品等，一頭連著政府，一頭連著市場，破除社會力量參與隔閡，直接促進市場及社會力量的參與，確保數字教育領域必要的市場“托底”。

“示范推廣”方面，各國采取了多種推進方式，示范效應顯著。一是建立“交流及分享社區”。如法國提出數字教育社區，不僅方便師生分享、獲取數字化教材、教學工具、教學案例和實施經驗，還鼓勵師生將自制的數字教育資源上傳到數字教育社區平臺或資源庫。二是推出“示范及推廣項目”。如英國“示范學校網絡”與英國教育供應商協會（British Educational Suppliers Association）合作的LearnED計劃，以及教育發展基金會（Education Development Trust）的活動，旨在教育技術領域促進知識共享、產品展示和最佳實踐的推廣。實施示范工程有利于宣傳推廣和擴大內需，是促進形成數字教育可持續發展競爭優勢的關鍵舉措。“國際交流合作”在需求型政策工具中占比最低，日本、法國和加拿大幾乎處于全面缺失狀態。其中，德國（38%）相比其他國家更注重國際層面的交流和合作。旨在通過國際化資格評價標準和高效海外學生選拔機制，提升國際教育市場競爭力，塑造德國作為富有吸引力的教育、工作和生活之地，吸引更多外國學習者前往。

綜上所述，基于不同國情和需求，七個國家在政策工具的選用重心上存在明顯差異。從使用傾向來看，意大利更注重資金支持和目標規劃，這與意大利通過立法方式確保國家財政對教育數字化的穩定支持有關，文件中詳細規劃了每一項行動計劃目標和相應的撥款方案，其中有相當比例來自歐盟資金。德國更強調數據安全保障和國際交流合作，“國際化”是其重點行動領域，以數字化推動教育的國際化進程是各行動領域的總目標。此外，從2011年《德國網絡安全戰略》、2015年《信息技術安全法》以及戰略中提出創建生產和使用數字化教育產品的法律框架，德國非常重視網絡安全保障和法律法規建設。加拿大側重于公私合作，歷來重視對與社會各界的利益相關者、教育網絡和技術創業的合作，以支持教育的創新。2017年，魁北克推出了“黑客馬拉松”（Repenser l’école）和“合作馬拉松”（Desjardins Cooperathon）活動，旨在讓來自不同背景的魁北克人共同合作開發解決方案，通過創新的方式重新思考學校教育。美國更注重教育培訓，根據布魯金斯學會的《數字化與美國勞動力》報告研究，盡管美國勞動力中存在相當顯著的數字技能差距，但美國各類職業對數字技能的要求仍在迅速增加，需要高數字技能水平的工作占比從2002年的4.8%升到2016年的23%[37]。英國則重視基礎設施建設，這也與當前英國學校面臨的網絡連接緩慢等問題密切相關。此外，英國政府于2023年4月頒布了《無線基礎設施戰略》。該戰略旨在進一步推動英國無線領域的發展，將世界級的數字基礎設施提供給全體英國人民作為其重要使命。日本更關注示范推廣，從《半導體和數字產業發展戰略》《i-Japan戰略2015》等戰略也可以發現，日本強調發揮本國的作用，通過支持各類示范項目和研發活動，構建和推廣日本標準，確保發展的自主性。法國則側重于數字服務供給，旨在提升法國數字教育服務的質量和用戶體驗，以解決法國在數字教育服務領域存在的性能低、吸引力不足，數字服務分散，缺乏整合平臺，以及數字化用戶不穩定等問題。

（三）Z維度：政策主題分析

本研究借助ROST CM6對G7成員國發布的國家層面七份數字教育政策進行分詞、詞頻統計，之后以高頻詞匯為節點，運用Rostcm6中的NetDraw功能對文本進行了主題詞語義網絡分析。

從下頁圖2可以看出，G7成員國數字教育政策主題內容及關注領域存在較高相似度。教育、數字、學校、技術、學生、學習、教學、計劃、教師、使用、資源、創新、培訓、發展、合作、工具等是政策文本中的核心關鍵詞，構成了重要的凝聚子群，反映了G7成員國在數字教育政策中的共同關注點：關注推進教育高質量發展，提高學生的數字素養，這有助于培養具備21世紀技能和適應力的學生；關注將技術和數字工具融入教育過程，適應技術變革；關注師資培訓和發展，以有效地教授和支持學生的數字化素養和學習需求；關注戰略性計劃的制定和執行，這意味著各國政府、教育部門正在有計劃地推動數字教育的發展，以確保其按照可持續和有序的方式進行；關注數字教育資源公共服務體系的建設與應用；關注對數字教育的方法、技術、模式等方面的持續研究、創新和改進，以不斷提高教育質量和效果；關注與教育機構、政府、非營利組織和私營部門建立合作伙伴關系，共同支持數字教育。

與此同時，各國數字教育政策存在明顯的主題偏好：（1）意大利不僅關注技術層面的創新，強調技術創新教學環境，優化教育技術利用，提高教育者和學習者的數字能力，推動學校數字化水平。還強調教育的認知、文化層面和人際關系的重要性，重視教育過程中不可或缺的師生密切互動，認為技術不能忽視基本的“人際關系”。（2）德國注重數字化與國際化融合發展、擴展數字基礎設施以及現代法律框架制定等方面，希望教育體系將能夠從數字化的機遇中受益。德國提出的數字教育除了指教育工具和資源的數字化，其核心在于培養個體在數字環境中具備自主學習和發展的能力。正如聯邦教育部部長約翰娜·萬卡（Johanna Wanka）所說，“通過數字技術，我們能夠更加個性化地設計教學。但決定性的因素仍然是教育理念。”[38]。（3）加拿大注重培養數字技能，強調個人和組織向數字文化的過渡，營造有利于教育系統數字技術發展的環境。對此，加拿大設定了三個重點目標：一是制定專門解決方案，監測推動教育數字化進程；二是依托伙伴關系作為戰略杠桿，加強數字治理；三是確保教育機構公平、安全地運用數字技術，促進更廣泛的數字化教育應用。（4）美國重視技術驅動的教育治理以及數據安全和數字居民等，主要著力于以技術支持學習、滿足不同學習者需求，并在教學、評估和基礎設施方面有效整合技術。在這一進程中，教育領導者起著關鍵作用，共同塑造共享愿景并制定切實可行的實施計劃，以確保技術最佳地支持學習，推動教育不斷進步。政策核心目標是為教育主管領導、師生、研究者、決策者、教育投資者和技術研發人員給予指引。鼓勵各方積極合作，充分發揮技術在教育領域的作用，旨在提升美國的教育水平[39]。（5）英國強調以創新和技術為驅動，為教育數字化轉型進程注入新動力。關注包括教育技術領域的合作與推廣、教育者數字素養培訓、數字服務提升、完善技術基礎設施以及通過示范和試驗來推動技術創新和教育體系的進步。這一立場與英國于2017年2月發布的《數字戰略》（Digital Strategy）相一致，該戰略指出教育技術行業對英國經濟具有重要價值[40]。（6）日本不僅關注師生數字能力的提升，還注重學校數字環境的改善和學校管理的數字化。（7）法國注重教育數字治理、學生數字公民意識的培養以及數字工具與資源的獲取。旨在通過該戰略將學生的數字技能提升到歐洲水平，并支持教師接受良好的數字技術使用的相關培訓，以提升教育教學質量。根據2018年國際計算機與信息素養研究（International Computer and Information Literacy Study）的調查結果，法國遠未達到歐盟在“歐洲教育區2025行動計劃”中設定的“實現域內國家八年級學生在計算機和信息素養方面成績較差的比例低于15%”的目標，法國同年級弱數字素養技能的學生是43.5%[41]。與此同時，教師在使用數字技術來支持自己的教學工作方面存在困難。2018年教師教學國際調查（Teaching and Learning International Survey）結果顯示，法國近92%的中小學教師會使用數字技術來備課，但是只有36%的教師經常在課堂上使用數字技術[42]。基于上述問題，法國的數字教育政策核心是優化數字工具和數字服務。

五、對中國特色數字教育政策制定的啟示建議

本研究基于對政策文本的編碼和量化評價，剖析發達國家數字教育政策主體的構成，系統性的分析政策工具，并挖掘政策主題。政策主體維度看，呈現出多主體參與、建立合作與共同負責機制、采用透明開放的方式制定數字教育政策、強調整體推進數字教育工作、注重技術創新和合理分工等特征。政策工具維度看，三類政策工具類型在G7成員國整體分布相對均衡，但是較倚重傳統的供給型政策工具，較少采用需求型政策工具，政策工具內部使用結構呈現非均衡化。政策主題維度看，各國在制定數字教育政策時有明顯不同的政策主題偏好，但普遍強調了數字素養與技能的培養、數字基礎設施建設、數字鴻溝的彌補和數字安全保障的強化等，以實現教育的數字化和高效化。

然而，各國歷史文化和現實國情不同，七個國家尋求適合的發展路徑，制定出各具特色的數字教育政策。系統謀劃符合國情的數字教育政策對于我國教育現代化具有戰略性意義。基于此，本文在政策科學的理論體系下嘗試開展了G7成員國數字教育政策比較研究，即在政治科學、組織學等多學科的理論指導下，在研究過程中構建“政策主體—政策工具—政策主題”數字教育政策分析框架，采用兼顧科學性與解釋力的量化、質性研究方法及比較法，目標在于進行國際層面各國政策和經驗的比較，觀察和分析其他國家在相似領域的共同經驗。同時，根據中國實踐邏輯來構建能解決中國問題、適合中國需要、挖掘中國意義、展現中國氣派的數字教育政策制定路向，最終探索構建一條中國特色數字教育政策制定路徑，從“誰來制定、如何制定以及制定什么樣數字教育政策”三方面出發，總結給出數字教育政策制定的中國方案。

基于此，結合中國實際得出以下三點建議：

（一）推動多主體共同參與，協調各方利益實現共贏

多元主體共同參與助于生成數字教育發展的多元動力。政府機構可以聚集個體效用最大化行為使整個社會福利達到最優。然而，從公共管理角度看，政府失靈的現象頻頻出現，單純依靠傳統的官僚體制無法有效的解決復雜的公共問題[43]。近年來，我國工業和信息化部、人力資源和社會保障部等多個部委開始參與到數字教育政策的制定和實施。但主要是中央到地方的各級政府和教育行政部門來發布和推進政策，如《教育信息化“十三五”規劃》的“地方各級教育行政部門要根據國家要求和本地區教育現狀與教育改革發展任務，統籌推進‘十三五’教育信息化工作”[44]。中國特色數字教育政策應在政府機構基礎上聯合如各級各類學校、教育工作者、科研機構及行業企業等社會力量協同推進，重視發揮一線教師作為行動計劃執行主體在促進數字教育政策有序推進上的作用。發揮我國協商民主的獨特優勢，傾聽各方利益相關者的需求建議，健全保障政策。

其次，政策導向上要避免因分工帶來的過度專業化和偏狹于自身立場等弊端。多中心治理理論主張多元主體間協同合作利于社會資源的獲取與高效利用[45]，包括交流信息與意見、資源交換（如資金、人員、服務）和結盟利益、追逐權力、協調等的需要[46]。此外，數字技術的自我增強性為數字教育政策提供了促進多元主體參與和共同創造價值的空間。我國當下教育系統內外各部門在權責劃分和協同方式等方面仍需進一步改進[47]。應充分發揮多元主體各自的優勢，明確合理的分工協作機制，提高資源配置的效率。

最后，政策制定中平衡不同主體在權利或利益分配上的訴求差異。由于交易的有限理性、投機主義、不確定性與復雜性、信息不對稱等特性，會產生各種成本[48]，需要注意到數字教育政策中存在的顯性和隱性成本，這可能會阻礙政策的順利實施。有必要明確監督主體的職責和權限，以提高政策制定的透明度和合規性。中國特色數字教育政策制定的主體還應大力弘揚重視調查研究的優良傳統，制定政策前深入調查研究、及時調整和修訂政策，以減少因政策滯后而導致的成本，確保政策更符合實際需求。

（二）理性挑選政策工具箱，發揮政策推拉雙向作用

能否選擇有效恰當的政策工具是政策成功與否的關鍵。薩拉蒙（Salamon）認為，不同的工具在影響程度、效果和政黨支持程度等方面呈現出一定差異[49]。數字教育政策工具的選擇上需考慮問題及政策工具的復雜性、影響范圍、資源可用性和可行性等因素。

其次，優化豐富供給型、環境型及需求型政策工具結構，在良好的外部環境影響下，發揮好“推-拉”的雙向作用。當前我國教育數字化轉型還處于初級階段，在教育服務供給側和需求側的滲透面臨不平衡、不充分、不深入的難題[50]。以《教育信息化2.0行動計劃》為例，供給型工具占比為45%，而環境型工具與需求型工具所占比重分別為34%和21%[51]。供給型政策工具的使用上，應注重多種要素的供給，實現更高水平的供給。“基礎設施建設”和“教育培訓”是我國國家層面數字教育政策的主要措施。2021年我國中小學互聯網接入率達到100%，比2012年提高了75個百分點，99.5%的學校擁有多媒體教室[52]。但是“數字公共服務”供給的水平和質量還不夠，這也與我國數字教育資源公共服務起步較晚有關。同時，不能僅依靠供給政策來被動推進數字教育發展，應充分發揮需求型政策工具的拉動作用，增強政府牽引和公私合作政策工具的運用。例如《教育部2022年工作要點》等都對“公私合作”關注較少，應在政府發揮引領效應的同時，降低市場主體的制度性交易成本，積極與企業等社會伙伴合作，引導社會資源積極參與技術產品開發等活動。在環境型政策工具的使用上，強化目標規劃、策略舉措及組織建設等政策工具的使用，助力提高政策的針對性、效率性和可持續性。同時數據安全保障等管制工具的運用也不能缺位，以規避數字技術帶來的風險挑戰，營造良好數字生態環境。

最后，在政策工具選擇中充分考慮工具自身的有限性問題，構建合理的政策工具質量評價標準。建立政策工具的“正確”過程在最終結果評價中扮演重要角色，在這樣的過程中，政策工具需要反映政策共同體中盛行的哪些價值與道德觀[53]。即選擇數字教育政策工具不僅要考慮工具本身的限制和效能，還要注重正確的選擇過程、結果評價以及符合社會價值和道德觀的要求，立足中國的國情和歷史文化，堅持社會主義辦學方向，在加快推進教育現代化的新征程中培養擔當民族復興大任的時代新人。

（三）動態性調整政策內容，發揮政策主題綜合效應

按照系統論的觀點，任何因素都存在于一定的系統之中，任何系統都與另一些系統密不可分。據此，政策問題與內容方案應具有相關性，即不僅考慮現實的、直觀的后果，還應考慮到未來的、潛在的影響[54]。即數字教育政策主題的設計應具有目標導向和變革導向，以適應數字化時代的要求。目前我國數字教育政策主題設計涵蓋信息化基礎設施與應用、教師教育與資源、教育治理等多個方面，但存在政策內容間聯系并不緊密的問題。除了相關性，選擇上還要有廣度、深度、綜合性以及連續性，在有限的資源中做有效的選擇。如在符合現實條件和可能的基礎上，發揮數字素養與技能培養、數字設施建設、數字信息安全法律法規、彌補數字鴻溝等不同政策主題的綜合效應。

其次，按照“出現或確定問題—分析問題—確定政策目標—政策規劃—政策決定—政策執行—政策評估—政策中止”的公共政策順序[55]，界定當下數字教育存在的問題與期望，明確問題的根源和表現，確定合理可行的政策目標，設計數字教育政策方案是整個環節中的關鍵步驟。中國特色數字教育政策應堅持問題導向，審視當前推動教育數字化轉型中的難以滿足現實需求的關鍵問題，堅持實事求是的思想路線，做好動態政策設計，推動解決發展中的新問題。

最后，政策是一種帕累托改進，發揮數字教育在推動城鄉教育一體化高質量發展上的作用。教育信息化2.0行動取得了顯著成效，然而區域、城鄉信息化發展不平衡不充分的問題較為明顯，我國中西部地區與東部地區數字教育水平仍然存在較大差距。截至2022年12月，城鎮地區互聯網普及率為83.1%，而農村地區為61.9%[56]。當前我國數字化教育的網絡連接、學習環境、數字資源和高素質師資隊伍等關鍵方面也存在著分布不均衡情況[57]，中國特色數字教育政策的主題設計應以公平包容為導向，發揮中國特色社會主義教育的重要特征，即照顧絕大多數人或全體人民的利益，考慮每一個學生的發展。重視縮小區域、城鄉等之間的差距，擴大優質教育資源覆蓋面，通過數字化變革促進教育公平高效。

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作者簡介：

王正青：教授，所長，研究方向為教育信息化比較。

米娜瓦爾·米爾哈力：在讀碩士，研究方向為教育信息化比較。

Comparative Study on Digital Education Policies of G7 Countries Under the Background of Digital Transformation

— Three-dimensional Analysis Based on Policy Subjects， Tools and Themes

Wang Zhengqing， Minavar·Mirheli

Institute of International and Comparative Education， Southwest University， Chongqing 400715

Abstract： The digital transformation of education is promoting the reform of education system and the reshaping of labor market. Developed countries， represented by G7 countries， adjust their policies to adapt to this new situation. Based on the perspective of policy text analysis， Taking the seven digital education policies of G7 countries as samples， this paper constructs a three-dimensional analysis framework of“policy subjects， policy tools， and policy themes”， encodes the texts one by one and analyzes the trends and similarities and differences of digital education policies in various countries in multiple dimensions. The research shows that： in the dimension of policy subject， countries have basically formed a network governance structure with multi-subject participation； In the dimension of policy tools， the three policy tools， supply-oriented， environment-oriented and demand-oriented， are relatively balanced in overall application， but the internal structure presents an unbalanced state of emphasizing supply and neglecting demand； Various countries pay attention to the dimension of policy theme， aiming at changing the organizational structure， teaching mode and learning mode of education by using modern digital technology， solving the problem of teaching quality and realizing the sustainable development of education. Drawing lessons from the experience of digital education policies of G7 countries， we can continuously optimize digital education policies from the aspects of promoting multi-agent participation， rationally selecting policy toolbox and dynamically adjusting policy content.

Keywords： digital transformation； digital education policy； policy text； content analysis； G7 countries

收稿日期：2023年11月20日

責任編輯：李雅瑄

① 根據加拿大1967年的聯邦憲法，教育屬于各省的立法權限，各省級政府對各級教育負責，加拿大的13個省和地區根據自身背景制定相應的數字教育政策。魁北克在2018年9月頒布了具有標志性意義的《教育和高等教育數字化行動計劃》，實施了多項數字教育策略和舉措。因此，本文選定了具有典型代表性的加拿大魁北克省作為研究對象。

② 政策條款可以進行不同政策工具的編碼，即編碼時只要政策條款里面有一種政策工具就編碼一次，例如一個條款里面包含了供給型工具相關信息，則進行一次供給型工具編碼，但如果這個政策條款里面還包含環境型工具信息，則再次進行環境型工具編碼，即一條政策條款里面可包含多種政策工具編碼。