區域知識產權一體化下的技術轉移協同立法研究

摘要：當前區域知識產權一體化下的地方實踐內容大多為以知識產權保護為出發點的執法協作和司法協作，區域內的技術轉移協作較少。從地方協同立法的角度出發，當前的知識產權一體化協作還未真正上升到地方立法層面。構建完善的區域技術轉移機制具有實現知識產權制度宗旨的使命，促進區域內各地發揮區位優勢，以及為全國層面的技術轉移機制的構建提供參考的時代意義。當前區域技術轉移機制的協同立法面臨挑戰：區域知識產權協同治理實踐仍未突破“形式協同”；地方政府立法上的協同缺乏法律依據，立法性的技術轉移規則的“府際協同”的實現存在較大的困難。對此，未來區域技術轉移的協同立法，在機制上，應以區域內立法部門的協同立法為主，行政部門的府際協同為輔；在內容上，應在整合現有法律法規及地方技術轉移立法的基礎上，結合區內轉移需求進行創新；在運行保障機制上，應構建多元糾紛解決機制和技術人才交流機制；最后應嘗試讓協同立法的模式從區域內走向區域外，構建跨區域的技術轉移協同立法，實現真正的區域協調。

關鍵詞：知識產權一體化；區域協同立法；技術轉移

一、引言

除了知識產權的保護，知識產權的傳播與運用同樣是國家知識產權治理的重要組成部分。當前，國內學界對技術轉移規則的研究更多是在國際知識產權法層面，對發達國家與發展中國家之間的技術轉移規則進行探討，以期爭取在日后的條約談判中獲得技術轉移優惠，促進發達國家向我國轉移技術，為我國關鍵核心技術的攻關助力。但是，我們也應當重視國內的技術轉移問題。正如在國際層面，技術不僅存在“南北差異”，在同是發展中國家之間照樣也存在“技術鴻溝”，國內層面亦是如此。我國幅員遼闊，技術發展存在較大的東西部差距，各區域內部同樣存在著技術發展水平和技術儲備上的差異。2021年9月，中共中央、國務院印發《知識產權強國建設綱要（2021—2035年）》，指出“建設面向社會主義現代化的知識產權制度”，要“圍繞國家區域協調發展戰略，制定實施區域知識產權戰略，深化知識產權強省強市建設，促進區域知識產權協調發展?！眳^域知識產權一體化是貫徹區域協調發展戰略的重要舉措之一，而要實現區域知識產權一體化，則離不開區域協同立法。2017年，國務院印發《國家技術轉移體系建設方案》，指出要強化重點區域技術轉移，完善梯度技術轉移格局以及開展區域試點示范。要彌合區域之間和區域內的技術鴻溝，離不開區域技術轉移機制的構建與完善。未來我們要促成國際層面的技術轉移全球性立法，也應當首先在我國國內建設完善的技術轉移制度。因此，本文以區域技術轉移機制的協同立法為主題，以我國當前區域知識產權一體化經驗較為豐富的長三角、京津冀以及粵港澳大灣區為參考，以期構建完善的、可操作的區域技術轉移機制。

二、區域協同立法及區域知識產權一體化現狀與趨勢

2017年10月，習近平總書記在十九大報告中指出，要建立更加有效的區域協調發展新機制。2020年，時任國務院總理李克強在政府工作報告中指出，要加快落實區域協同發展戰略，深入推進京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展。二十大報告中，“協調”仍然被擺在了區域高質量發展的突出位置。2022年3月《地方組織法》的修正，為地方人大的區域協同立法提供了法律依據。2023年3月《立法法》的修正，授予了地方人大常委會進行區域協同立法的權力。兩法的修正為進一步落實區域協調發展戰略提供了保障。

長三角、京津冀以及粵港澳大灣區的知識產權一體化走在了全國的前列，經過長時間的實踐，已在區域知識產權聯合執法、協同司法以及知識產權跨區運營等方面積累較多經驗。長三角地區，早在2019年，蘇浙滬皖三省一市就簽訂了《長三角地區共同優化知識產權營商環境合作意向書》，2022年簽訂了《長三角地區數據知識產權保護合作協議書》，2023年又共同簽署了《長三角地區知識產權更高質量一體化發展框架協議書2.0》以及《長三角地區專利代理行業高質量發展一體化合作備忘錄》；京津冀地區，2023年，三地市場監管局和三地高院分別簽署了《京津冀跨區域知識產權工作合作協議》和《加強知識產權司法保護協作框架協議》，三地知識產權辦公會議辦公室、知識產權戰略領導小組辦公室共同簽署了《京津冀深入推進知識產權發展戰略合作協議》；在粵港澳大灣區內，位于廣東省廣州市的南沙自貿區法院與深圳前海合作區人民法院、橫琴粵澳深度合作區人民法院于2023年共同簽署了《關于構建知識產權保護司法協作機制的框架協議》。

區域知識產權一體化雖然已被廣為接受，并且已經實現的合作也為各地知識產權權利人帶來了較大收益。然而，涉及的內容大多為以知識產權的保護為出發點的執法和司法協作，以知識產權的傳播和使用為核心的區域內的技術轉移協作仍然較少。從地方協同立法的角度出發，當前知識產權一體化協作也還未真正上升到地方立法層面。從當前我國國內技術發展的地區差異以及當前已有的技術轉移地方立法經驗出發，結合《立法法》和《地方組織法》所賦予地方的協同立法權限，構建區域內的技術轉移機制無疑是有助于進一步推進區域高質量發展、落實區域協調發展戰略的重要手段。尤其是在當前區域知識產權一體化走在前列的地區，當執法和司法協作逐步成熟，知識產權營商環境持續優化，區域知識產權一體化的重心必將轉向知識產權的轉讓與擴散。

三、構建完善的區域技術轉移機制的時代意義

（一）實現知識產權制度的使命

知識產權制度的直接目標和使命在于促進技術轉讓和擴散，這實質上是知識產權運用的核心內容和主要形式。改革開放至今，我國的知識產權制度整體傾向于對知識產權的保護，尤其是在我國加入世界貿易組織（WTO）前后，為了滿足入世的需要，我國修改了大量知識產權立法，大幅度地提升了知識產權保護水平，特別是在知識產權的執法上投入了大量的資源。與技術密切相關的專利領域，在很長一段時間內，我國國家層面和地方層面都通過采用補助、稅收優惠等方式鼓勵專利的申請。雖然對萬眾創新起到了正向的推動作用，然而，由于存在以獲取補貼為目的的投機性申請，以及立法上的不完善，例如曾經的發明與實用新型專利授權規范的沖突與漏洞，導致大量低質量專利合法產生。“垃圾專利”的泛濫曾導致國內專利申請量和專利質量長期不成正比，同時還滋生了大量“專利蟑螂”，嚴重危害了各地的營商環境。低質量專利也很難進一步創造更多的價值，不可能促成技術的傳播。

雖然我國出臺了《促進科技成果轉化法》，各地也出臺了相應的“促進科技成果轉化條例”，但是，該法最新的修訂是在2015年，與當今市場需求的變化實際上已不完全匹配。此外，該法所指的“科技成果轉化”的含義是“為提高生產力水平而對科技成果所進行的后續試驗、開發、應用、推廣直至形成新技術、新工藝、新材料、新產品，發展新產業等活動。”且主要是為高校、研究機構的成果的產業化以及職務科技成果的產權歸屬、轉化激勵等問題提供指引。與我們所討論的以技術流動為目的，以技術轉讓為主要形式的市場化的技術轉移存在一定的區別。當然，高校、科研機構的技術向企業流動也是技術轉移的重要組成部分。此外，各地的“技術市場條例”也為技術轉移活動提供了一定的指引，但是大部分的此類條例頒布時間集中于20世紀90年代，更新較慢并且內容過于原則性，可操作性較低，早已不適應當前的技術轉移需求。

2020年《專利法》修訂時新增了“專利開放許可”制度，權利人在獲得專利權后自愿向國家專利行政部門提出開放許可聲明，明確許可使用費，由國家專利行政部門予以公告，在專利開放許可期內，任何人可以按照該專利開放許可的條件實施專利技術成果。開放許可具有開放性、自愿性和便利性的特征。該制度在英國等國家已有實踐，將該制度引入《專利法》的目的無疑是促進技術轉移，以期喚醒那些“沉睡專利”，這體現出了當前立法對專利技術的實際應用方面的重視程度的提升。從京津冀、長三角和粵港澳大灣區內已經出臺的地方技術轉移法規上看，一些城市制定了專門的技術轉移條例，例如南京市和深圳市制定了《南京市促進技術轉移條例》《深圳經濟特區技術轉移條例》，這兩地的專門立法時間較早，分別為2010年和2013年，近年來也對條例進行了修訂。技術轉移條例的內容涵蓋“技術轉移主體”“技術轉移服務”“技術轉移激勵”“技術轉移秩序”等。除了前面提到的“促進科技成果轉移條例”“技術市場條例”，還有些地區在政府的牽頭下，與行業協會等主體共同起草了與技術轉移活動相關的行為準則，例如上海市、北京市分別制定了《北京技術轉移行業服務規范（試行）》《上海市技術轉移相關服務地方標準》等行業規范?？梢?，無論是國家層面還是地方層面，當前有關技術轉移的立法都較為分散。實踐層面，長三角、京津冀及粵港澳大灣區內目前也已經成立了由政府推進建立或直屬于地方政府部門，由高校、研究機構以及科創企業提供支持的“技術轉移中心”，例如上海的“國家技術轉移東部中心”、杭州的“杭州中科國家技術轉移中心”、北京的“北京國家技術轉移中心”以及深圳市的“深圳市技術轉移促進中心”等等。這些技術轉移中心的跨區域技術轉移活動無疑也需要更多的立法上的保障。

（二）促進區域內各地發揮區位優勢

區域協調發展戰略的最終目的在于實現區域資源最優分配的目標，促進區域內各地區協調發展。區域協同一體化的關鍵在于，避免過度競爭，使市場要素和物質、信息資源等得到更好配置，更充分發揮資源要素的融通性，促進地方利用效率的最大化。以上文提到的作為技術轉移的一種形式的“開放許可”為例，從開放許可的類型看，發明專利、實用新型專利和外觀設計專利三類專利均可以成為開放許可的標的。從開放許可的主要參與對象看，高校和科研機構是參與開放許可的“主力軍”。然而縱觀這三類專利的特性以及近年來技術市場中高校的技術許可表現，當前的開放許可規則是否能夠達成預想的“改善科技成果轉化率低”“減少技術供需雙方信息不對稱”以及“促進專利運用高質量發展”的目的還值得商榷。目前已經有較多的省份及直轄市開展了開放許可試點工作，其中的重要內容是由行政機構進行協調，高校及科研機構積極參與試點工作，推動高校專利產業化。雖然企業能夠獲取高校、科研機構為進行開放許可發布的信息，解決了“企業不知道哪里有技術”以及“高校不知道誰想要技術”的信息不對稱的問題。但是嚴格意義上的供需雙方的信息不對稱問題并未解決——高校出于科研需求所產生的成果轉化而成的專利可能并非企業生產運營所需要的專利。除非通過“產學研一體化”，以“招投標”的形式產生的科研成果能夠實現技術供求雙方信息的完全契合，想要通過開放許可解決技術市場信息不對稱的問題實際上是較為困難的。尤其是當前的開放許可均是以省為單位開展，各省在本地區內能夠搭建的許可平臺、提供的信息量以及能夠聯系的校企實際是較為局限的。部分地區甚至缺少理工類技術較為前沿且科研成果較為領先的高校。因此，信息壁壘實際仍未全面打通?？缭降貐^的區域層面的開放許可信息的互聯互通則能夠進一步突破這一障礙。京津冀地區，高校資源集中于北京，其創新能力較其他兩地更強，而天津、河北則承接了北京較多的產業轉移，生產能力是較為優越的；長三角地區，高校資源集中于上海，江浙兩地高新技術產業的分布與上海實際上已經不相上下，尤其是大數據產業，浙江走在了前列。相比之下，安徽的產業主要還是基礎工業，更加需要來自其他三地的高新技術；粵港澳大灣區內情況較為特殊，由于港澳與內地存在法域上的差別，在知識產權協同執法、司法方面需要克服的挑戰較多，然而在技術貿易方面，進入21世紀以來港澳與內地之間的技術貿易從未間斷。尤其是香港，能夠接觸更多來自國外的先進技術，以香港為獲取他國技術的窗口，并且向內地轉移這些先進技術，無疑能夠為我國技術的進一步創新提供幫助。

與知識產權的保護不同，技術轉移中的“轉移”一詞直接強調了技術的流動，尤其是跨地區的流動。對于知識產權保護而言，各地即使不進行一體化的協同保護，獨立保護的成本和效率雖然劣于協同保護，但是也能夠達到使權利人的知識產權在各地都不會受到損害的目的。技術轉移若僅局限于本行政區域內，技術轉移的效率和目標就難以保障了。原因在于，同一地區的產業通常具有集群性，優勢產業的發展方向基本相同，涉及的技術也基本同步更新。仍以開放許可為例，能夠用于開放許可的“閑置專利”，可能也不被本地其他企業需要。技術轉移的空間模式遵循一定的發展規律，區域內知識技術一般先從中心城市向次級中心城市轉移，然后通過擴展擴散由次級中心城市向周邊的中小城市轉移。因此，跨越行政區本身就是技術轉移的內在要求，也是其發展的必然規律，是實現資源高效分配的體現。

（三）為構建全國層面的技術轉移機制提供參考

正如前文所述，我國當前全國層面的技術轉移普遍性規則散落于各部門法，部分立法要么歷史較為久遠難以滿足當前技術發展的需要，要么在實踐層面存在問題難以操作。因此，短時間內頒布專門的“技術轉移法”的時機尚不成熟。在這一背景下，通過地方協同立法，在各知識產權一體化程度較高的區域內開展區域技術轉移立法實踐，有助于為日后全國性的立法提供參考。在不違反現有的法律法規，不超越地方立法權限的基礎上，通過各區域的實踐探索技術轉移立法的重點和難點，以區域技術轉移法為試點，最終促成跨越區域的，例如“東部－中部”“東部－西部”“中部－西部”地區的技術轉移。這種方式既能夠促進技術向有需要的地方流動，同時也是一種立法機制上的創新。

更長遠地看，正如《國家技術轉移體系建設方案》所指出的，我國要拓展國際技術轉移空間，加速技術轉移載體全球化布局，開展“一帶一路”科技創新合作技術轉移行動，鼓勵企業開展國際技術轉移。當前我國技術水平較為領先的地區已經有較多企業向“一帶一路”倡議參與國轉移技術，但是“一帶一路”倡議下目前既不存在知識產權協調機制，也不存在技術轉移協作機制。對于企業而言，向知識產權保護水平較差的地區轉移技術，在安全性方面難以得到保障。因此，如何通過國內技術轉移相關立法保障企業在技術轉移過程中的海外利益，是跨國技術轉移的難點。同理，國內跨地區的區域技術轉移同樣需要保障技術轉出企業在其他地區的利益。例如，如何優化糾紛的解決便利雙方當事人維權、各地財政部門如何承擔技術轉移的補貼、某些激勵措施如何在不同的地區被落實、如何使得技術的進出更加公平合理等等，這些問題均需要通過地方的協同立法加以解決。這些事項也都是實現技術轉移“透明化”，激勵更多擁有技術的企業轉移其技術的必然要求。我國國內的區域知識產權立法機制經過長時間的實踐后，積累的經驗最終也能推廣到“一帶一路”，甚至能成為未來我國引導全球技術轉移立法的重要嘗試。

四、協同立法視域下區域技術轉移機制面臨的挑戰

（一）區域知識產權協同治理實踐仍未突破“形式協同”

雖然修正后的《立法法》于2023年3月才發布并實施，但是也正如前文所述，在《立法法》修正前的一年，《地方組織法》中就已經出現了地方協同立法的規定?！皡^域協調發展”這一概念及相關實踐更是早在協同立法的法律依據誕生之前就早已存在?！兜胤浇M織法》和《立法法》誕生前，地方為貫徹區域協調發展戰略，地方立法主體和地方政府在不同領域雖然開展了較多的協作，但是立法主體協同立法的案例并不多。從我國當前中央與地方的立法權限的劃分看，兩法修正前，通過立法主體的交流和合作進而共同頒布能夠輻射整個區域的地方性法規的做法的合法性曾遭到質疑。各地無疑也難以通過本地的地方立法“管轄”屬于區域內其他行政區的事務。在這一背景下，部分地區率先作出了嘗試。例如，京津冀三地的人大常委會于2015年聯合發布《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》，2017年協同立法工作會議上通過了《京津冀人大立法項目協同辦法》。有學者指出，兩個文件的發布表明了京津冀地方協同立法機制的逐步構建。長三角地區，蘇浙滬皖三省一市的人大常委會也早在2018年就共同簽署了《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》。然而，這類立法機關的內部工作文件實際上并不等同于地方立法。京津冀地區的兩份標志性文件產生于立法機關之間的座談會，并非立法流程，僅能說明各地人大為協同立法做好了準備。但是長三角地區各地后續在協商一致的前提下，共同起草并分別出臺了有關生態環境保護的地方立法，為協同立法實踐提供了較為典型的示范。

兩法修正后，我國一體化程度較高的幾個區域在知識產權領域內的協同立法實際上仍未突破“形式協同”實現“法治協同”。具體表現在，首先，從“立法”的形式上看，知識產權一體化議題下所立之“法”大都并非《立法法》第八十三條所規定的由地方人大及其常委會制定的地方性法規，更多的是不具有法律約束力的“框架性協議”“綱領”“政府間行政協議”等文件。前文提到的大灣區《關于構建知識產權保護司法協作機制的框架協議》，更是既非立法機關簽署，也非行政機關簽署，而是由司法機關簽署的“戰略協議”。京津冀三地共同簽署的《京津冀深入推進知識產權發展戰略合作協議》則屬于地方政府部門之間的協議。實踐中，知識產權領域內還有非常多的由政府發布的既非硬法也非軟法的“報告”“指南”，例如，2023年4月，長三角三省一市同步發布的《長三角知識產權仲裁保護概況白皮書》。暫且不談立法機關之間的“協議”以及各類作為營商環境參考的報告，學界對于作為行政機關的政府發布的區域合作協議的質疑也從未間斷，相關研究多從協議的正當性出發，認為區域政府間協議“地位不明、缺乏法律依據、締結主體復雜、不符合立法程序等問題”。此外，此類協議在執行時，誰來作為監督主體？產生糾紛時如何將這類由多個主體尤其是不同性質的主體共同簽署的“協議”進行定性？通過何種途徑解決糾紛？若是涉及具體行政行為的協議，能否通過行政訴訟解決糾紛？如果采用行政訴訟，在區域內的多個行政主體之間，以誰為被告？等等問題難以澄清。2023年2月，最高人民法院、國家知識產權局印發《關于強化知識產權協同保護的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，“推進跨區域協作共建...共同推進重點地區人民法院與知識產權管理部門建立健全合作機制”?！兑庖姟返某雠_一方面為跨區域的司法部門和行政部門之間的協作提供了指引，但是另一方面，參與主體的復雜性使得上述問題的解決變得更為困難。這樣一來，對于提供技術的私主體而言，是否能夠真正獲得收益，遇到糾紛或者需要辦理相關手續時是否會遭遇相關部門的相互推諉，實際上是存在較大的不確定性的。

其次，從當前的知識產權一體化的實質性“立法”內容上看，當前知識產權領域的協同內容同樣是“形式上規定協同”，而非“實質上的協同”。各省人大、政府獨立頒布地方性法規、規章以及規范性文件中雖然明確了要“推進知識產權一體化”，但是均為宣示性的規定，較少地涉及實質性規則。以長三角為例，長三角地區，江蘇省發布的《關于高標準推進知識產權強省建設的若干政策措施》，其中明確指出“推動實現長三角知識產權制度建設和實施機制一體化?！眳^域內各地發布的“優化營商環境條例”中，《上海市優化營商環境條例》第六條，《蘇州市優化營商環境條例》第六條，《杭州市優化營商環境條例》第八條以及《無錫市優化營商環境條例》第七條的內容都體現了長三角營商環境一體化，打造準入和監管規則統一的要素市場。雖然上述政策措施、條例僅規定了本地知識產權營商環境保護規則，但是資質互認、市場準入和監管本身原則上也能夠適用到知識產權議題上，然而，對于知識產權的保護基本上都是原則性的規定，且主要服務于本市的知識產權保護和運營。直接與地方知識產權保護相關的地方性法規中，《上海市知識產權保護條例》第七條，《江蘇省知識產權促進和保護條例》第七條，《浙江省知識產權保護和促進條例》第九條均體現了促進長三角知識產權一體化并建立健全維權、執法、司法等方面的協同機制，然而，內容也都是原則上的宣示性規定。至于最需要區域共同協作的技術轉移問題，反而未能體現在目前的地方立法中。

以上二者都體現出當前的區域知識產權協同治理的模式和具體內容仍然處于“形式上的協同治理”而非“法治上的協同治理”和“實質上的協同治理”。此外，由于《立法法》關于協同立法的表述較為簡單，雖然該法指出“可以協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施?！钡遣⑽催M一步闡述地方人大及其常委會如何“協同制定”，立法方式和立法適用的區域范圍實際上具有模糊性。例如，在地方立法主體根據區域發展的需要而達成合意的情況下，是各地共同起草并分別通過本地立法程序出臺獨立立法以管轄“本行政區”和“有關區域”內的相關事務，還是各地地方人大及其常委會聯合起草且聯合發布專門的區域性法規？抑或是同當前普遍采用的方式一樣，各地繼續獨立起草并獨立發布立法？這一問題仍不明確。

（二）地方政府“立法”上的協同缺乏法律依據

除了作為地方立法主體的地方人大及其常委會的協同立法方式不明確外，筆者認為，更加值得關注的是，同樣可以“立法”的行政部門的“協同立法權”實際上并沒有直接的法律依據。無論是《地方組織法》還是《立法法》，其中所規定的享有協同立法權的主體均為地方人大及其常委會，地方政府并不具有協同立法的直接權利。因此，狹義的協同立法必然僅指地方人大及其常委會的立法。廣義的協同立法雖然能將政府部門制定的行政性的規章和規范性文件也納入進來，但是缺乏法律依據。這也正是上文提及的當前較多研究質疑政府間的“框架性協議”的法律效力的重要原因之一。有學者在探討大灣區的知識產權區域一體化時指出，“通過府際協商，實現區域知識產權要素共通、共享和共治……應適時制定《粵港澳大灣區知識產權示范法》，以此協調、統一粵港澳三地知識產權制度”。其中“府際協調”的主體無疑指的是地方政府，然而，在現行《地方組織法》和《立法法》的基礎上，除了制定不具有法律效力的“軟法”外，例如上述“示范法”，通過“府際協同”制定規章和規范性文件是否合法，同樣具有不確定性。

根據《立法法》第93條，地方人民政府要制定規章，首先可以是因執行法律、行政法規以及本級立法部門制定的地方性法規而制定規章；其次是為屬于“本行政區域的具體行政管理事項”而制定規章。也就是說，要制定與技術轉移相關的政府規章，可以是因地方人大開展了協同立法，制定了區域內的技術轉移地方性法規；或者是專門為“本行政區”制定技術轉移行政事務相關的規章。然而，“本行政區”的限定無疑與“區域協同”產生了沖突，僅能像上述所指出的那樣，在區域內各地政府達成合意的前提下，單獨制定只適用于本行政區內的規章。作為行政部門的地方政府實際無權像立法部門那樣協同制定技術轉移相關規章。此外，該條還對設區的市和自治州的政府規章所管轄的范圍作出了限定，這一層級的政府規章的內容僅限于“城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等”，屬于知識產權領域的技術轉移問題明顯不屬于以上四項內容，是否能夠被納入“等”的范圍內，也可能形成爭議。雖然該條也指出，尚不具備制定地方性法規條件的可先制定規章，然而由于該法對協同立法主體的限制，區域內的技術轉移立法條件不成熟時，各地政府也無法協同制定相關規章以推進區域內的技術轉移協作。規章之外，地方政府及其部門似乎也并無協同制定規范性文件的權限。

當前跨區域的行政執法主要是在國家知識產權局的部署下，開展跨地區知識產權行政保護協作。通常是相關部門之間簽署“備忘錄”，以促進執法信息共享，例如，2022年上海市普陀區與常州市知識產權局簽訂的《知識產權一體化保護合作備忘錄》、京津冀三地知識產權保護中心簽署的《京津冀知識產權快速協同保護合作備忘錄》。這類文件無疑是政府部門之間或是事業單位之間的工作文件，既非規章，也非規范性文件。備忘錄之外，當前地方知識產權一體化過程中實際上存在的大多也都是內部工作文件，例如，2019年長三角區域內各方共同簽署的《長三角區域知識產權執法協作協議書》，建立長三角區域知識產權執法協作機制，明確三省一市在案件移送、委托送達、協助調查、信息共享等8個方面加強跨區域執法協作，其內容和前述備忘錄一樣，同樣是關于政府部門內部工作的安排，并非對個人、法人等有普遍約束力的立法性文件。因此，屬于立法性的技術轉移規則上的“府際協同”實際上存在較大的困難。

正如前文所述，區域技術轉移的目標在于實現各地技術要素稟賦的最優分配和流動。早先的獨立進行技術轉移的地方立法形式僅能滿足本地的技術轉移，而無法促進區域層面的合作。因此，突破“形式協同”走向“法治協同”無疑是必要的。此外，如上文所述，在當前知識產權領域倡導司法、行政部門協同保護的政策背景下，區域協同過程中必然又有區域內各地政府及其知識產權行政管理部門之間的聯動、行政部門與法院之間的聯動，要推動區域知識產權一體化、技術轉移一體化，“府際協同”同樣是必要的，尤其是與技術轉移高度相關的開放許可。目前全國各省市所開展的開放許可試點工作基本是由各地知識產權行政部門所承擔的，因此，要促進區域內各開放許可試點之間的工作聯動，實現區域內的開放許可規則一體化，例如補貼、資質認定、許可標的登記等等，最直接的參與主體無疑是區域內的行政部門。上述各類有關知識產權一體化的“協議”的簽署主體也均為地方政府部門，例如京津冀三地的“知識產權辦公會議辦公室”“知識產權戰略領導小組辦公室”。此外，相比于制定地方立法，府際協同實際上更為靈活且成本更低，并能夠根據實踐的需要實時調整和變更相應內容，而變更的程序相比于修訂地方立法的程序更為便利。然而，《立法法》的此次修正卻未賦予區域內各省、自治區、直轄市等政府及其部門協同制定規章、規范性文件的權限，進而也限制了立法主體外其他主體在知識產權一體化活動中的規則創新與聯動。

五、區域技術轉移機制的構建路徑

針對當前立法形式上存在的多個主體參與，但所立之“法”又不都為有實際約束力的法的問題。可分別從立法主體及立法形式、立法內容和運行保障機制幾個方面提出應對方案。

（一）協同機制：立法部門協同立法為主，行政部門府際協同為輔

針對立法主體的問題，首先應當由具有地方性法規立法權的地方人大及其常委會協同制定區域內的“促進技術轉移條例”，例如探討制定“長三角促進技術轉移條例”“京津冀促進技術轉移條例”等。相比于僅在協同立法的方向上達成合意但是分別起草本地立法的方式，區域內地方人大共同起草立法能夠為后續法規的有效執行奠定良好的基礎。例如在長三角地區，浙江、江蘇和上海兩省一市人大常委會曾經制定的《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》所采用的就是這種立法路徑。雖然在協同的基礎之上單獨起草地方立法能夠更多地體現地方特色也能夠最大程度地滿足本地發展需求，然而，正如有學者指出的，地方保護主義盛行帶來的以“協同”為名行“地方保護”之實的立法程序，使得最終立法成果標準不一，難以發揮區域協同立法的預期作用。協同立法過程中，最大的困難無疑是利益分配的問題。尤其是技術轉移規則上，利益分配問題更為現實，例如技術受方獲取技術的同時，給技術供方的補貼或者其他激勵應當由技術供方所在地區政府提供還是技術受方所在地政府提供？這些問題無疑需要各地區協商，若分別制定技術轉移規則，在后續的轉移過程中，受方和供方極易產生糾紛。而對于規則的執行，必然涉及作為行政主體的地方政府及其部門。在立法未明確賦予地方政府協同制定規章的情況下，具有較高協同性的技術轉移地方立法的重要性就更為突出了。

然而，正如前文所述，相比于“府際協同”，協同立法的程序更為復雜，成本也較大，且在與技術轉移相關的多個方面，例如開放許可的協調方面，地方政府更是直接的參與主體。因此，地方政府可嘗試通過聯席會議等形式，針對區域技術轉移的具體問題開展研討，并且在其行政權限的范圍內提出并通過能夠實際操作的協同工作方案，先協調好各地的需求與利益，安排好各地的分工，最后由各地分別落實到具體執行機構，在本地區內制定執行聯席會議思想的具體規章和規范性文件。避免出現只存在原則性的“框架性協議”，而無后續的具有可執行性的、可作為抽象行政行為的規則的情況。例如，各地負責開放許可試點工作的行政機關，整合省內資源，由其或者其上級部門與區域內其他地區進行溝通聯絡，達成關于開放許可補貼方式、糾紛解決機制等方面的工作方案，并報其各自行政上級機關審核同意方案，然后再由有權限的部門根據工作方案制定規章、規范性文件，在本地開展面向其他地區的開放許可工作。如此一來，與參與技術轉移的權利人和受讓人直接相關的則是其本地政府，發生糾紛需要提起行政訴訟時，行政相對人不會無地可訴。此外，雖然政府部門之間達成一致的“框架性協議”是軟法，不是真正意義上的協同立法，但是相比于當前的原則上協同隨后又在地方上大行保護主義的現狀，在協議框架上形成的本地政府的“工作方案”和相關規范性文件最終由本地的有權機關通過，最終的執行也能落實到具體的單位，因此不會存在發生糾紛或出現重大問題時無法找到責任主體的窘境。至于后續規范性文件的生成，可由聯席會議的參與者共同監督，形成集體壓力機制，防止框架協議不被落實。這種“府際協同”所積累的實踐經驗同時也能夠為地方人大的立法提供重要的參考。

最后，一體化程度較高的區域可嘗試協同修訂區內各地的規范性文件管理辦法，賦予政府部門之間協同制定規范性文件的權利，進一步為知識產權府際協同的合法性提供依據。未來區域協調發展戰略逐漸深入且涉及的領域越來越多后，也可進一步探討修訂《地方組織法》和《立法法》賦予行政機關協同制定規章的權限的可能性。待到此時，各地政府之間協同制定“地區技術轉移規章”也將擁有法律依據。

（二）協同內容：在整合現有法律法規及地方技術轉移立法的基礎上進行創新

針對當前全國層面還不存在技術轉移專門立法的問題，制定地方專門立法的路徑可以是整合各部門法中有關技術轉移的相關規則，主要涉及的有《專利法》《促進科技成果轉化法》《民法典合同編》《反不正當競爭法》以及《企業所得稅法》等法律，以及國務院部門規章、行政法規以及規范性文件。例如，2023年7月，國家稅務總局發布《支持協調發展稅費優惠政策指引》，216項支持協調發展的稅費優惠政策中就有“技術轉讓、技術開發和與之相關的技術咨詢、技術服務免征增值稅”“技術轉讓所得減免企業所得稅”“技術成果投資入股遞延納稅”幾項與技術轉移直接相關的優惠政策。結合區域技術轉移的需求，對這些規則的整合及細化將成為地方技術轉移法規的主體性內容。有相關立法實踐的地區可以牽頭區域內的立法起草，例如，長三角地區的《南京市促進技術轉移條例》《上海市專業技術服務平臺建設與管理辦法》，京津冀地區的《北京市技術轉移機構及技術經理人登記辦法》《技術轉移服務人員職業規范》，粵港澳大灣區的《深圳經濟特區技術轉移條例》等現有的地方性法規、政府規章、規范性文件以及行業標準的內容都能夠為專門立法提供參考。

具體到與技術轉移密切相關的知識產權客體上，當前國內層面的專利研發、轉讓、運營方面的法律法規以及政策文件已經較為豐富，各地區可因地制宜進行援引。相比之下，與技術轉移同樣高度相關的“技術秘密”方面，全國層面的立法還較為欠缺，散落于《反不正當競爭法》及其他法律法規之中。技術秘密由于其保密性，傳統的技術轉移中很少涉及。由于技術秘密的存續時間更長，能夠為企業帶來更長遠的價值，當前大量的技術持有者不再通過專利，而是通過技術秘密保護其技術，或者是將技術的核心作為技術秘密保留，其余部分申請專利。若是缺少技術秘密，許可或轉讓出去的專利在實施時要么可能增加實施成本，要么可能難以實現技術受方所期待的目標。雖然技術秘密具有高度的保密要求，一旦“曝光”，該技術秘密就喪失了價值，但是這并不意味著技術秘密無法實現許可與轉讓。如何在區域技術轉移過程中保護好技術供方的技術秘密防止其泄露，同樣是立法中應當重視的內容。

除了立法主體通過立法對技術轉移的具體規則進行規定，政府部門也可通過府際協同，根據立法部門制定的規則，制定統一的區域技術轉移合同范本、保密協議等，供技術供需雙方參考和援引。針對補貼、稅收優惠等措施，相關部門則可制作統一的申請模板，資格認定規則等。此外，通過搭建“區域技術轉移資源平臺”實現鼓勵社會資本投入形成的科技資源通過共享平臺面向社會開展技術指導的目的，制定“技術轉移獎補跨省通辦流程規則”“年度/半年度區域技術轉移專項計劃”等，掃清橫亙在技術轉移雙方之間的信息壁壘，同時幫助行政部門和立法部門實時跟蹤區域內的技術轉移情況，了解區域技術轉移過程中出現最多的問題，為后續立法上的調整與完善提供依據。

（三）運行保障機制：構建多元糾紛解決機制和技術人才交流機制

在當前區域一體化的戰略背景下，較多地區已經在逐步探索區域內的司法協同機制。例如，自京津冀協同發展戰略提出以來，三地各級法院深化多維度的司法協同機制，為區域協同治理提供了有力的司法保障。上文也提及了粵港澳大灣區內的司法機關之間簽訂的司法協作框架性協議。為應對區域內技術轉移活動可能產生的糾紛，以及因技術供需雙方跨越了行政區導致的糾紛解決成本較高的問題，在區域技術轉移機制的框架下應當建立多元糾紛解決機制。司法層面，在現有的便利訴訟雙方當事人的基本模式的基礎上，例如遠程視頻開庭等措施，探索更多能夠提升糾紛解決效率的方式；構建跨區域快速仲裁機制以及司法調解機制。行政調解方面，由各地區的知識產權行政管理部門牽頭，同時，通過技術轉移中心實現的技術轉移活動，還可由技術轉移中心、行業協會等專業性較強的社會組織共同參與調解，在方式的選擇上，同樣可以借助遠程調解的方式，解決雙方距離較遠的問題。至于糾紛解決方式的選擇，提供給技術受讓雙方的合同范本中可設定行政調解優先，調解不成再仲裁或訴訟的選擇性條款，如此，能夠大大減輕司法機關的壓力，同時快速解決糾紛。此外，由于行政機關可能直接參與技術轉移的某些程序，例如在資助認定、獎補發放等方面，因此除了私法主體之間的糾紛還可能存在私法主體和公法主體之間的糾紛，進而還需明確行政訴訟參與主體，防止發生糾紛時行政機關相互推諉。

人才交流機制的構建依托于當前各地政府已經建立的本地人才引進機制。除了短期的人才訪問交流活動，存在大量技術受方的所在地政府還應建立人才落戶政策外的人才政策，方便已落戶于其他地區的人才來到技術受方所在地長期開展技術指導。然而，邀請人才長期到受方地區進行交流，無疑對其落戶地區的利益產生了影響，為了吸引人才來本地落戶，其落戶地自然也是為其投入了大量資源的。如此一來就需要技術供需雙方所在地政府之間開展協作，制定具體的補貼和流動規則，協調雙方的利益。此外，目前大量掌握技術的人才就職于私企，政府之間制定的人才流動政策同樣不能損害企業的利益，因此，人才的流動還需對企業提供相關補貼或是稅收優惠等多種激勵。

糾紛的解決以及人才的交流不僅可以依托公權力主體，各區域的知識產權“一體化聯盟”等社會團體同樣能夠發揮較大的作用。例如長三角地區早在2012年就成立的“長三角知識產權發展聯盟”，其創立的目標即為形成地區間知識產權“信息互通、工作互動、維權互助、資源互享”的機制。

（四）從區域內走向區域外：探索跨區域的協同立法

在長三角、京津冀、粵港澳大灣區各區域內的技術轉移立法逐步成熟之后，長遠來看，各個區域之間的立法應當在促成技術跨越地區的基礎上進一步使其向更遠的地方流動，較為重要的是向西部欠發達地區轉移技術。建設全面、完善的知識產權保護體系需要日積月累。打破技術轉移壁壘，實現先進技術向國內各區域的順暢流動也非一日之功。因此，通過長三角、京津冀、粵港澳大灣區技術轉移協同立法的長期實踐，最終應形成可復刻的區域技術轉移模式，為其他發達地區向西部地區轉移技術提供制度框架、實現路徑方面的參考，最終實現全國性法律法規的完善，實現真正意義上的區域協調發展。

六、結語

在區域知識產權一體化的過程中，區域知識產權的執法和司法協同已經較為常見，且日益成熟。然而，保護知識產權只是知識產權治理的起點，而非終點。在通過司法、執法一體化保護區域內權利人權利的基礎之上，促進區域內的技術轉移，使得技術流向最需要的地方，實現知識產權的價值，促進技術轉移參與雙方利益平衡，才是知識產權治理和區域知識產權一體化的最終目標。在區域知識產權一體化程度較高的地區設計技術轉移協同機制，通過協同立法的實踐，探索區域內技術轉移存在的問題，尋求解決方案，最終助力我國全國性的技術轉移立法機制的構建，無疑是落實區域協調發展戰略的重大舉措，同時也是為將來“一帶一路”層面乃至國際層面的技術轉移立法作出的有益探索及嘗試，為構建和完善全球技術轉移立法機制，彌合技術上的南北鴻溝，貢獻中國智慧和中國方案。

Research on Collaborative Legislation of Technology Transfer under the Regional Intellectual Property Integration

Abstract： At present， most of the local practices under the regional intellectual property integration are law enforcement cooperation and judicial cooperation with intellectual property protection as the starting point， and there is little regional technology transfer cooperation. From the perspective of local collaborative legislation， the current intellectual property integration and cooperation has not yet risen to the level of real local legislation. Constructing a perfect regional technology transfer mechanism has the mission of realizing the intellectual property system， promoting the development of regional advantages and providing reference for the construction of technology transfer mechanism at the national level. At present， the collaborative legislation of regional technology transfer mechanism is facing challenges： the practice of collaborative governance of regional intellectual property rights has not yet broken through “formal collaboration”; There is a lack of legal basis for the legislative coordination of local governments， and it is difficult to realize the “intergovernmental coordination” of legislative technology transfer rules. In this regard， the collaborative legislation of regional technology transfer in the future should be based on the collaborative legislation of the legislative departments in the region， supplemented by the intergovernmental collaboration of the administrative departments; In terms of collaborative content， innovation should be made on the basis of integrating existing laws， regulations and local technology transfer legislation， combined with the transfer needs in the technology zone; In the operation guarantee mechanism， we should construct a multi-dispute resolution mechanism and a technical talent exchange mechanism; Finally， we should try to make the mode of collaborative legislation move from the region to the outside， build cross-regional collaborative legislation on technology transfer， and realize real regional coordination.

Keywords： Intellectual Property Integration; Regional Collaborative Legislation; Technology Transfer