我國地方知識產權立法：特點、問題與優化

摘要：地方知識產權立法是我國知識產權法律體系的有機組成部分。總體上看，地方知識產權立法呈現出以貫徹落實黨和國家知識產權戰略及政策為主要立法背景、以鼓勵性立法為主要規范表達形式，立法領域以專利和綜合性立法為主以及不同地區的同類立法趨同度高等特點。同時，存在立法目的“高配”“重立不重用”以及比較突出的“司法沉默”現象等問題。在我國知識產權法治建設新的歷史方位下，應當重新認識地方知識產權立法的功能和使命，立足推進國家知識產權治理現代化的現實需要，縱向層面更積極對接國家相關立法、著力維護更高水平的知識產權法制統一；樹立跨領域、跨行業的大立法觀和跨法律部門的協同立法觀，橫向層面更有效促進跨部門、跨區域協同聯動，構筑知識產權由法定權利形式向高質量發展引擎和媒介轉化的通道。

關鍵詞：地方立法；知識產權；知識產權治理現代化；系統立法觀

改革開放以來，我國地方知識產權立法與中央知識產權立法同步快速發展，為建成中國特色知識產權法律體系發揮了重要作用。公開資料表明，早在1986年，吉林、北京等地就公布了涉及專利糾紛調處、專利管理的地方政府規章。十年后，《廣東省專利保護條例》出臺，次年，浙江省人大常委會通過《浙江省著名商標認定和保護條例》、山東省人大常委會通過《山東省著作權保護條例》，標志著地方知識產權立法向主要知識產權領域的鋪開。據不完全統計，迄今我國各地已公布的知識產權地方性法規達174件（含已被修正或失效），覆蓋專利、商標、著作權、植物新品種等主要知識產權領域。其中，廣東、山東、廣西、浙江、四川等省（自治區）已公布的數量都超過10件。而與立法本身的繁榮相比，學界對地方知識產權立法的研究比較零散和滯后。毋寧說，地方知識產權立法事宜，尚未引起學者的必要關注。《知識產權強國建設綱要（2021—2035年）》（以下簡稱《綱要》）把“構建門類齊全、結構嚴密、內外協調的法律體系”作為“建設面向社會主義現代化的知識產權制度”的首要任務，要求“做好專門法律法規之間的銜接，增強法律法規的適用性和統一性”。在各主要知識產權立法已經完成新一輪修訂的背景下，貫徹落實《綱要》要求，實現《綱要》確定的2035年目標，需要全面檢視地方知識產權立法。

一、地方知識產權立法的基本特點

（一）立法領域以專利立法和綜合性立法為主

綜合國家法律法規數據庫、法信網和北大法寶數據庫的收錄來看，現行有效的知識產權地方性法規共80件，在類別分布上呈現出以專利立法與綜合性立法為主的局面，這兩類立法占比近九成。具體分布是：地方知識產權綜合性立法19件，名稱為省、市“知識產權保護條例”的7件，省、市“知識產權保護和促進條例”的8件，其他4件，共計占比23.75%。專利領域立法50件，包括“專利條例”12件、“專利保護條例”9件（含1件“保護規定”）、“專利促進條例”5件、“專利保護與促進條例”15件、“專利管理條例”7件（含1件“專利管理若干規定”），再加上《山西省專利實施與保護條例》《太原市促進專利轉化辦法》，該類立法共占比62.5%。商業標識及相關領域立法7件，著作權領域3件，其他領域1件，合計占比僅13.75%。順便指出，我國許多省市都曾制定和實施以著名商標為主要調整對象的地方立法，而在2018年全國人大常委會法工委發布督促函要求廢止之后，傳統商標領域基本再未出現新的地方立法。

（二）立法的地區間趨同程度較高

地方知識產權立法在不同地區之間的趨同既表現在立法領域和立法名稱方面，也具體體現在立法目的、篇章結構以及規范構成方面。以2022年公布的浙江等四省“知識產權保護和促進條例”為例，除浙江在立法目的中表述了“知識產權強國先行省”外，“推動知識產權強省建設”“促進高質量發展”則是這些同名地方知識產權綜合立法的共同目的。當然，不同地方名稱相同或相近的立法頒行時間相隔越久，立法目的差異就越大。如2011年、2014年公布的昆明等三市“知識產權促進與保護條例”，則均突出了“增強自主創新能力”的立法目的（詳見下表）。與綜合性立法的情形類似，在2015年至2022年甘肅等八省份公布的“專利條例”中，有五省的立法目的與《專利法》的表述基本一致，差別在于，《甘肅省專利條例》增加了“加強專利保護”的表述、貴州則表述為“加強專利保護和管理”。在篇章結構方面，下表所列的諸省“知識產權保護和促進條例”，基本上都由總則、創造和運用、保護、服務和管理、法律責任以及附則所構成。同樣，大多數省份頒行的“專利條例”，從篇章結構到規范構成，趨同性也很明顯。總的規律是，相同或相鄰年度內頒行的地方知識產權立法，趨同程度更高。

（三）落實黨和國家知識產權戰略及政策是重要立法背景和立法內容

總的來看，落實黨和國家的知識產權戰略及政策，是地方知識產權立法的重要立法背景和內容，這一點與其他領域地方立法重在細化落實國家層面立法具有明顯不同。

一是從形式上看，地方知識產權立法的頒行時間與黨和國家知識產權戰略及重要政策部署的出臺時間具有較為明顯的相關性。以“知識產權保護與促進條例”等綜合性立法為例（包括山東等九省份），上海、遼寧、陜西三省份均為2021年公布，浙江、北京、廣東、江蘇、山東五省的制定或修正時間均為2022年。與此相關的是，2019年11月中辦、國辦印發《關于強化知識產權保護的意見》、2021年9月中共中央、國務院印發《綱要》。反向來看，雖然專利領域早有國家層面的專門立法，但專利領域的地方立法與《專利法》的修正時間不具有明顯的相關性。以現行“專利條例”為例（包括甘肅等29個省份），在《專利法》歷次修正兩年內（不含當年）制定或修正的只有5個；吉林等九省份的“專利條例”以及寧夏、黑龍江、四川等地的“專利保護條例”“專利促進條例”“專利促進與保護條例”的制定或修正時間與《專利法》修正時間最接近的時間間隔都在四年以上。

二是地方知識產權立法的重點內容與黨和國家知識產權戰略及重要政策部署具有高度的相關性。例如，習近平總書記在2020年十九屆中央政治局第二十五次集體學習講話所強調的“激發創新活力”“促進高質量發展”等總體要求，在同時期制定的地方知識產權綜合性立法宗旨中都得到了普遍體現。同樣，該講話中有關“推進知識產權領域的國際合作”的政府責任等也被納入了這些立法的總則之中。再如，《綱要》等頂層政策設計對知識產權司法保護機制所做的部署，也都比較原則地體現在了這些立法中。而從我國司法體制和立法體制來看，知識產權審判體制機制改革，屬于典型的中央事權。此外，專利導航、知識產權信息及公共服務、知識產權文化培育、知識產權人才培養等《綱要》部署內容也都普遍地進入了地方知識產權立法之中。

（四）條文性質以程序性與鼓勵性規范為主

從條文的結構和表達形式上看，地方知識產權立法以程序性規范、鼓勵性規范為主，設定實體權利與義務的比較少見。程序性規范主要涉及地方各級政府部門的知識產權工作職責分工、地方知識產權保護管理部門行政查處侵權違法行為的程序、權限等。無論是綜合性立法，還是專利立法，此類規范都是知識產權行政保護的基本構成。而之所以認為鼓勵性規范也是主導性規范之一，有兩個觀察角度：一是正向來看，僅以立法中使用“鼓勵”一詞的頻次為例，在浙江、湖南、山東、江蘇四省份的“知識產權保護和促進條例”中依次為12次（覆蓋條文總數的21.8%）、17次（覆蓋條文總數的35.4%）、20次（覆蓋條文總數的40.8%）和24次（覆蓋條文總數的35.3%）；二是反向來看，涉及“法律責任”的規范，不論是條文數量占比，還是法律責任的具體設定，相對都比較簡單、差異也比較大。如《浙江省知識產權保護和促進條例》“法律責任”一章共4個條文，主要涉及對專業市場舉辦者、展會主辦方、承辦方以及專利代理方面的行政處罰；在江蘇的同類立法中，該板塊還涉及了罰沒物品的處置、知識產權侵權查處中的情節考慮以及對瀆職行為的行政處分；湖南的則最為簡略，只有兩個條文，一條為對瀆職人員的行政處分規定，另一條為法律責任依據條款，即“違反本條例規定的行為，法律、行政法規已經規定法律責任的，適用其規定。”

二、當前地方知識產權立法存在的主要問題

（一）與上位法的實質性對接不夠，影響法制統一

學者指出：“地方立法之所以必要，首先是因為它能夠結合地方的實際情況將國家法律、行政法規具體化，以保證其實施。”而一如上文所述，地方知識產權立法與上位法的修正時間基本上不具有相關性，這是與其他領域地方立法的一個明顯不同。進而，地方知識產權立法并未及時根據上位法修改或廢除，實踐中已經發生了地方立法與上位法相抵觸的規定在較長時期內不予糾正的問題。如有關專利行政部門處理專利侵權糾紛案件的期限，《廣東省專利條例》（2010年9月通過）第36條的規定（6個月）就與《專利行政執法辦法》（2010年12月通過）的規定（4個月）相抵觸，2015年《專利行政執法辦法》修正時將該期限進一步縮短為3個月。2016年廣東省高級人民法院在呂漢杰與汕頭市知識產權局專利行政管理糾紛案、2020年最高人民法院在上訴人廣州林廣餐具有限公司與被上訴人廣州市番禺區市場監督管理局專利行政管理糾紛案中都曾對此立法沖突問題作過明確，但《廣東省專利條例》至今未作修改。盡管該問題可以通過法律適用的原則得以化解，但一如最高人民法院裁判所言：“專利行政部門處理專利侵權糾紛案件期限的規定關系到行政行為的快速、高效處理和對權利人的及時、有效救濟的問題，應當由國家知識產權主管部門作出全國性的統一規定較為適宜。”當然，《廣東省專利條例》在其制定之時并無不妥，但此后數年其與上位法的沖突不予糾正則難謂妥當。同樣，現行《貴州省專利條例》的規定也與《專利行政執法辦法》不一致。類似的還存在其他一些不太明顯的沖突。如《甘肅省專利條例》（2022年修正）第27條規定“管理專利工作的部門處理專利糾紛應在立案之日起三個月內處理完畢”，先不論該規定是否有悖《立法法》第73條第4款的規定，僅從該條例的體系解釋來看，本條規定同樣適用于處理假冒專利的案件。而在《專利行政執法辦法》中，“處理專利侵權糾紛”與假冒專利案件的查處則屬于不同的執法類型，且該辦法所規定的假冒專利案件查處期限為1個月。

（二）對地方性的實質性關切不明顯，存在“空心”傾向

地方知識產權立法對地方性的實質性關切不明顯主要表現在兩方面：一是在基本面上，對地方性的特殊知識產權保護需求的挖掘和立法供給關注較少。例如，盡管一些地方制定了“地理標志保護條例”“葡萄酒產區保護條例”以及“黃酒保護”“香醋保護”等回應地方獨特知識產權保護需求的立法，但此類立法僅占全部地方知識產權立法的一成左右。當然，究竟哪些是真正具有地方性的保護需求和規范事項，還需要研究。二是在規范設計上，不同地方知識產權立法的趨同程度較高。大多數情況下，除了立法名稱、有關職權配置規范中存在地域特點外，大部分立法規范的內容設計實質差別并不大。以近五年公布的甘肅等四省份“專利條例”的“總則”和“專利保護”章節為例，其所涉及的事項不僅大體上一致，而且在與《專利行政執法辦法》相對照的意義上看，除了進一步對專利侵權糾紛的處理以及假冒專利案件查處權力進行下放、對會展、電子商務及電視購物、廣告宣傳等方面作出細化外，基本不涉及實質上具有地方性的規范事項。

（三）“司法沉默”與地位尷尬現象并存，有損立法權威

法理上看，人民法院和地方政府對地方性法規的適用是剛性的、主動的。但從司法實踐來看，裁判中適用或援引地方知識產權立法的情形并不多見。換言之，與立法活動的積極相比，可以說地方立法存在比較突出的“司法沉默”現象。以各省專利相關立法為例，在公開的裁判文書中，援引某省（自治區、直轄市）“專利條例”“專利保護條例”以及“專利促進條例”的裁判文書總數共計103篇。剔除案由為“勞動爭議、人事爭議”的3件文書、“土地行政管理”的1件文書以及2件錯誤援引立法名稱的共計6件文書后，從有該類地方立法以來，累計只有97篇裁判文書曾援引過，其中還包括了十余篇二審及再審程序裁判的案件。除《廣東省專利條例》《山東省專利條例》被援引次數超過10次外，絕大多數省級層面的專利地方立法在裁判中被援引的次數都不超過1次，有8部條例甚至從未被援引過。理論上說，這與地方知識產權立法的實體性規范主要是鼓勵性立法不無關聯。

進一步考察發現，裁判中對專利地方立法的援引絕大多數也是停留在形式上，即只出現在當事人（主要是知識產權行政管理部門）的答辯之中，所援引條文出現在裁判文書的說理部分以及作為裁判依據的累計不超過10件。其中，只有1起案件獨立以地方立法規定為裁判依據，剩余案件中的援引或適用均是與相關的國家層面立法并列表述。這也反映了地方知識產權立法在司法裁判中的尷尬地位。甚至，訴辯雙方對所涉地方立法名稱的錯誤援引，裁判文書也未作核實，而是原封不動地予以保留。此個案似乎也表明，所提及的地方立法在整個審判過程中很有可能是被忽視的、進而也是無關緊要的。事實上，除了涉及專利侵權行政處理期限、職務發明報酬與獎勵糾紛的案件外，其余案件所援引的地方立法條文基本上都是規定知識產權行政管理部門法定職權的條文，均不是所涉案件的分歧或爭議點。不夸張地說，僅從本文所檢索到的近百份裁判文書來看，超過九成的案件若略去對相關地方立法條文的援引，也不會影響這些案件的裁判。

當然，地方立法中的程序性規定理應在知識產權行政執法中得到普遍適用，而由于大量行政執法文書尚難以從公開渠道獲得，實際適用狀況本文未作求證。

三、新的歷史方位下地方知識產權立法觀

（一）立法權限與地方知識產權立法觀

立法觀是關于立法活動的深層次、本質性理念。就地方知識產權立法而言，是指開展地方知識產權立法的出發點、基本追求以及對地方知識產權立法活動本身的總體看法。尤其是為什么要啟動立法、通過立法期望達到的效果等等。與國家總體的立法觀或某個法律部門的立法觀有所區別的是，正確的地方立法觀離不開對立法權限的全面、準確認識。

根據《立法法》規定，地方立法可在地方事權范圍內根據需要制定地方性法規，即通過地方立法規范管理地方性事務。學者指出，地方性事務主要包括兩類，一是本地所獨有的地域性事務，二是在不同地方有不同特點或由地方管理更為有效的零散瑣碎事務。就后者而言，往往也屬于中央和地方立法的共有立法權范圍。不難看出，地方知識產權立法的主要作為空間在于后者。從知識產權作為基本民事權利以及人類知識產權制度文明的演進來看，主權國家就知識產權保護作出統一規定，是知識產權制度現代化的重要標志。一如學者所言：“在知識產權領域，地方立法可以規范的空間是很小的，更嚴格地來說，在不少方面地方立法是不宜涉足的，有關知識產權的實體性權利地方均不能自行設定。”時至今日，僅從涉知識產權保護的立法事項來看，即便是諸如黃酒和葡萄酒產區、香醋、地理標志等具有地域特色的事務，也是在國家相關立法底下的細化，無需也不能經由地方立法創設新的知識產權。這是此類地方知識產權立法的首要理念、原則。否則，將難免對知識產權法制統一、對全國統一大市場建設帶來不利影響。在此方面，過去一段時期內我國多數地方頒行有關著名商標保護的立法即為著例。進而，在中央和地方的共有立法權范圍內的立法事項，進行地方立法時應當聚焦本地方的特點或管理特殊需要，避免重復立法和不當變通立法。不當變通立法對法制統一所具有的危害不言自明，重復立法雖不會直接破壞法制統一，但容易陷入為立法而立法，浪費立法資源，損害地方立法權威和公信。

《立法法》還就地方立法賦予了另外兩種權限，即為執行法律、行政法規的規定制定實施性規定以及在非國家專屬立法權事項外進行先行性立法。就前者而言，要堅持必要性原則，也就是說，只有本行政區域內確有需要時，才可制定實施性規定，反之則不制定。否則，除造成重復立法外，還容易出現與上位法相沖突或破壞上位法內在運行結構的后果。以專利立法為例，在國務院已經制定《專利法實施細則》《專利行政執法辦法》等執行法律的實施性規定后，地方專利立法中有關行政程序的規范，重復規定就比較多，而且出現了與上位法不一致的規定。而一段時期內我國大多數地方對專利資助所作的規定（且資助標準不一），則嚴重影響了專利費用制度的杠桿效應，破壞了專利制度的市場結構，對于滋長非正常申請專利行為、“紙面專利”產生了推波助瀾的效果。就后者而言，對中央立法未及、未盡的空白地帶或相對空白領域進行及時填補，也是地方立法的存在價值。但時至今日，傳統知識產權領域的地方立法空間已十分有限。當然，在一些新興知識產權或涉及知識產權保護的領域，如大數據、人工智能等領域，地方立法可以作出一些探索性規定。但總體來看，因保護知識產權在很大程度上屬于中央事權，加之經過四十余年的快速發展，國家層面知識產權立法已日臻完善，細化、落實國家層面知識產權立法并不是地方知識產權立法的首要需求。

（二）知識產權治理現代化與地方知識產權立法觀

我國能夠在短短幾十年就建立起比較完善的知識產權法律體系，一條很重要經驗就是堅持以國家總體發展戰略為統領，自上而下整體推進知識產權法治建設。應當清醒地認識到，在知識產權法治建設中，立法只是其中的一個環節，立法的日臻完善也只是知識產權治理現代化的基本前提和關鍵基礎，并不當然意味著知識產權治理能力的全面提升。與知識產權立法主要通過權利義務工具來調適利益關系不同，知識產權治理重在通過立法、政策等規范體系的合成來系統配置創新資源，促進知識產權向生產過程的轉化，促進知識產權要素與人力、物力等其他生產要素的深度融合。如果說知識產權是創新的神經元，知識產權治理就是創新性生產經營活動得以高效有序進行的神經網。可見，更加注重知識產權治理，是知識產權法制發達后知識產權法治建設新的歷史方位。而與知識產權必須經由法律才能創設及知識產權保護水平在全國范圍內應當一致的要求不同，知識產權治理則是在中央的頂層設計之下由國家和地方兩個層面的制度體系有機協同形成的縱橫復合結構。在此意義上，知識產權治理必然具有一定的地域性或區域性特點。一方面，各地的發展基礎、產業結構、科技水平、創新能力、營商環境等往往是存在差別的；另一方面，培育和發展跨行政區域的優勢產業集群是促進經濟社會優勢互補、協同發展的重要手段。因此，為全面推進更高水平的知識產權法治建設，促進知識產權治理現代化，就需要著眼于服務知識產權事業發展的整體環境建設，形成政府、市場與社會多元共治、協調有序的知識產權治理格局，而這恰恰是在前述新的歷史方位之下地方知識產權立法應當大有作為之處。這就要求地方知識產權立法要樹立大立法觀和系統立法觀，謀求通過地方知識產權立法，圍繞創新的神經元構筑創新的神經網。反過來說，要從根本上摒棄地方立法試圖創設或變通創設知識產權的做法，也要盡可能避免僅僅限于專利、商標、著作權等某一具體知識產權事項開展鼓勵性立法或重復性立法的低效立法活動。

四、未來地方知識產權立法的優化建議

（一）嚴格“按需立法”，促進知識產權治理的央、地協同

滿足國家和社會治理的實際需要是一切立法活動的根本前提。從《立法法》的規定來看，無論是為了執行法律法規，還是對地方性事務作出規定，其共同的前提都是存在明確的立法需要，避免因對社會效益和需求的考慮不足，導致很難助力地方經濟社會發展。從黨的十九屆四中全會決定以及《綱要》有關強化中央知識產權事權的明確要求來看，未來地方知識產權立法的現實需要主要是保障知識產權工作的央地協同和有機聯動，提升知識產權地方執法的法治化水平，推動知識產權治理現代化。央地聯動機制是中國特色知識產權大保護工作體系最為突出的特點之一，也是充分發揮我國知識產權保護司法與行政“雙軌制”優勢的重要保障。因此，未來地方知識產權立法需要著力于兩個重點方向：一是要以提升地方知識產權公共服務體系和能力建設為抓手，著力解決長期存在的知識產權與科技“兩張皮”現象，引領科技面向市場，面向社會。要堅持大立法或跨部門跨領域立法理念，使地方知識產權立法成為貫通和落實知識產權保護、產業政策、科技政策的橋梁。正如學者所言：“在新時代，應當重視完善知識產權服務體系，實現國家力量、創新主體力量與社會中介力量的同步發育，注重培育發展知識產權信息服務、資產評估、成果推廣應用、轉讓許可、多元糾紛解決等公共服務體系，減少成本，推動創新市場實現要素自由流動、價格反映靈活和資源配置到位。”二是要致力于優化地方知識產權綜合管理體制機制，建立起縱向央地協同，橫向各部門、各區域聯動配合，科學、高效、便捷的知識產權大協同服務體系。2016年12月5日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第三十次會議時強調，“建立高效的知識產權綜合管理體制，構建便民利民的知識產權公共服務體系，探索支撐創新發展的知識產權運行機制，推動形成權界清晰、分工合理、責權一致、運轉高效的體制機制”。以知識產權執法為例，當前要強化知識產權行政執法效能，著力提升行政執法能力，結合本行政區域實際需要，建立執法人員專業化、職業化水平提升機制；要建設知識產權執法監管機制，充分運用技術手段，提高執法效能，增強知識產權行政執法能力。

（二）堅持“地方性”，樹立地方知識產權立法的新系統觀

“地方性”是地方性法規的首要特征，是地方立法的內在要求和價值所在。基于我國知識產權法制建設的現狀，堅持地方知識產權立法的“地方性”，要切實加強對條文及制度設計必要性的論證，避免重述上位法的明確規定，造成地方知識產權立法上下一般粗。換言之，在立法立項和具體規范事項上都要保持足夠的謹慎，不屬于地方立法權限范圍的事項，不作規定。有地方立法工作者指出：“檢視地方知識產權立法的現狀，無疑在一定程度上有的地方立法權限超出了立法權規定的限度，染指了不應由自己立法的事項。”要聚焦地方創新治理的實際需要，堅持創新治理法治化的新系統觀，細化、落實黨和國家知識產權戰略及重大政策部署。需要說明的是，這里的新系統觀，與學者所倡導的“知識產權地方綜合立法”有所不同，后者重在“解決知識產權單行法效力等級不統一、規定不一致、條文分散等問題”，旨在“改變條塊分割、各自為政的局面”。同時，盡管開展此類綜合性立法已成為地方知識產權立法的新趨勢，但是此類立法與過去專門式立法的最大區別是將各種知識產權的保護整合在了一部立法之中，而在主導性立法理念、篇章結構、規范設計思路等方面還沒有出現方向性改變。

聚焦知識產權治理現代化的需要開展地方知識產權立法，對立法理念、模式、技術等都提出了新的要求。要堅持以系統解決某一事項為中心開展立法設計，盡量避免以專利、商標、著作權等具體知識產權類型為中心開展立法。隨著地方知識產權立法的發展，目前已出現類似的立法實踐，典型的如《紹興黃酒保護與發展條例》。要通過地方立法，建立促進知識產權向生產經營創新實踐轉化的機制，減少政府對創新市場運行的直接干預。簡言之，地方知識產權立法新系統觀的核心是聚焦知識產權治理的實際需要，處理好政府與市場、知識產權數量與質量、創造與運用之間的聯動關系，協調好強化行政保護與知識產權公共服務能力及文化建設之間的關系，推動知識產權與經濟、科技、文化、社會等各方面深度融合發展，以法治保障和促進地方知識產權治理能力現代化。

（三）堅守“不抵觸原則”，維護更高水平的知識產權法制統一

維護國家法制統一，是一切立法活動的基本準則。《憲法》《立法法》及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》均明確了地方立法的“不抵觸原則”。黨的十九屆四中全會決定強調，要“理順中央和地方權責關系，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。”地方知識產權立法，應當更加強調立法謙抑，強化地方知識產權立法向上主動對接中央知識產權立法。同時，地方知識產權立法在堅持“地方性”的同時，也要切實防止對上位法作出不必要和不適當的變動，損害立法公信，增加法律適用成本。當前來看，應大幅度清理對上位法規定的重復規定，對此，有關地方立法的研究已多有涉及，不再贅述。在對上位法規定的變通或細化方面，尤其要確保與上位法在實質上保持一致。例如，《專利法》《專利行政執法辦法》對于應申請處理專利侵權糾紛、假冒專利查處的管轄已經作了明確規定，但在近五年公布的甘肅、遼寧、吉林、河北四省份“專利條例”中，基本上都對該執法權力作了層層下放。其中，《甘肅省專利條例》的規定最為徹底，將專利執法權限全部下放至縣級人民政府管理專利工作的部門。該做法是否符合上位法的精神，不無疑問。事實上，上位法對省級以下人民政府管理專利工作的部門享有執法權持保留態度。根據《專利法》，省級人民政府管理專利工作的部門負責本行政區域內的專利工作，《專利行政執法辦法》沿用了“管理專利工作的部門”這一表述，并在第6條就向下委托執法作了有限的授權。這一對專利執法管轄權的限制規定還可以類比專利侵權案件的司法管轄權設置，后者總體上作了較高配置，由中級人民法院管轄。還有，在地方專利立法中普遍涉及的職務發明創造發明人或設計人的獎勵和報酬事項方面，《專利法實施細則》使用“不少于”和“不低于”的表述對該獎勵和報酬數額的下限作了明確，僅從該表述方式來看，不宜說地方立法提高該下限標準的做法有悖“不抵觸原則”。但在上位法已經明確了獎勵和報酬標準的情況下，不同地方立法再作有差別的規定，將導致全國范圍內職務發明創造專利的發明人或設計人權益保護的實質不平等。因此，在再審申請人黃峙瑋因與被申請人利爾化學股份有限公司職務發明人獎勵、報酬糾紛一案中，有關職務發明報酬和獎勵的規定，《四川省專利保護條例》（2012年修訂）的規定（不低于5%）高于《專利法實施細則》（2010年修訂）的規定（不低于2%），四川省高級人民法院認為此種情形屬于“規范性文件存在沖突”。同樣，在原告吳梅與被告四川瑞能硅材料有限公司職務發明獎勵報酬糾紛一案中，成都市中級人民法院直接適用了《專利法實施細則》的規定作為裁判依據，對《四川省專利保護條例》的不同規定未予理會。再如，在專利侵權糾紛案件的行政查處程序方面，《河南省專利保護條例》第24條與《專利法》的規定之間存在出入。根據前者規定，管理專利工作的部門在查處專利侵權糾紛案件時，需要根據請求人的申請，方可采取封存或暫扣有關貨物、材料等物品；而《專利法》第64條第1款并未規定請求人的申請義務。實踐中，也發生過因該立法出入導致行政行為被法院確認違法的案例。

對于中央立法的未及、未盡之處，地方立法可在不與上位法基本精神相背離的情況下作進一步規定。同樣以職務發明人的報酬和獎勵制度為例，《專利法》第15條及《專利法實施細則》明確了發明創造專利“實施”后單位向發明人或者設計人給付合理報酬義務及標準，從專利法的體系解釋來看，“實施”的通常不包含單純的轉讓。在此情形下，《安徽省專利條例》第10條進一步規定了單位轉讓專利權時應向發明人或設計人給付獎勵和報酬的義務。應該說，該地方立法規范有效地補充了中央立法的不明確或缺失之處，有利于更為全面地保護職務發明創造的發明人或者設計人的利益。在原告孫虎與被告安徽淮化股份有限公司職務發明創造發明人、設計人獎勵、報酬糾紛一案中，法院也正是依據這一規定作出了裁判。法院指出，若因為無償轉讓即可不向發明人支付報酬，會令現行法律法規關于支付報酬的規定輕易被規避，導致立法目的落空，對發明人而言也顯失公平。當然，該規定本身也有進一步細化的空間，如無償轉讓、有償轉讓給付報酬數額的確定及需要考慮的因素等，從而有利于統一裁判標準。

（四）防止知識產權治理頂層設計的過度地方化

黨和國家的知識產權戰略、重大政策部署對中國特色知識產權法治建設具有重要的指導意義，通過地方知識產權立法對其加以轉化，從而提高地方知識產權治理能力和水平，已成為地方知識產權立法的重要背景和內容。但從許多地方知識產權立法的篇章布局和條文設計來看，這一轉化存在某種程度的泛化現象。也就是說，地方知識產權立法確實比較全面地反映了同時期黨和國家的重大知識產權政策部署，但有關知識產權“創造與運用”“管理與服務”的一些條文普遍只是以“應當”的表述方式細化了政府的工作職責，并沒有形成閉環，這些職責具體落實的時效性要求剛性不足。更為重要的是，或許是基于全面落實相關政策的考慮，一些本來無法或不應由地方立法加以規范的事項，也被納入地方立法之中予以重申。如：浙江、北京、山東、遼寧2022年公布的知識產權綜合性立法，將人民法院、人民檢察院的知識產權司法保護職責、知識產權審判機制改革等納入了其中。《北京市知識產權保護條例》則在篇章結構方面體現了通過行政保護、司法保護、社會共治以及糾紛多元調處等方面來構建知識產權保護大格局。當然，有的地方知識產權立法在此方面則保持了合理的謹慎和克制。如《山西省知識產權保護工作條例》中就沒有知識產權司法保護的相關規范，《廣東省知識產權保護條例》第三章雖然涉及了司法保護，但在該章第一條宣示“知識產權司法保護按照有關法律、司法解釋的規定執行”的基礎上，只是對知識產權行政執法與司法銜接機制等方面作了規定。此外，上位法以及黨和國家知識產權戰略、重大政策部署中設置的機制、制度，是否要通過地方立法做相應的細化和落實，要嚴格論證和審慎考量。例如，為統籌協調國家知識產權戰略實施和知識產權強國建設工作，國家層面建立了國務院知識產權戰略實施工作部際聯席會議制度（國函〔2016〕52號）。此后，江蘇、浙江、上海、天津等省份的地方知識產權立法則進一步規定縣級以上人民政府應建立相應的議事協調機制、“知識產權保護協調機制”或“成立知識產權聯席會議”，以協調解決知識產權保護工作中的重大問題。然而，前述部際聯席會議制度建立的重要背景是，解決我國分散的知識產權行政體制存在的弊端，其重要職能應在于提升知識產權的宏觀決策能力。隨著我國知識產權管理體制機制的持續優化以及知識產權保護宏觀管理層面中央事權的加強，是否有必要將此工作機制建立到縣、區人民政府層面，顯然是值得認真思考的。

Local Intellectual Property Legislation in China： Characteristics， Problems and Optimisation

Abstract： Local intellectual property legislation is an integral part of China’s intellectual property legal system. Generally speaking， local intellectual property legislation presents the features on the main legislative background of implementing the intellectual property strategy and policy of the Party and the State， the most provisions adapt the form of promoting legislation， the main legislative fields is the patents and comprehensive statute， and the high degree of convergence of similar legislation in different regions. At the same time， there are also problems such as “high matching” of the legislative purposes， emphasis on legislation but less on its use， and the relatively obvious phenomenon of “judicial silence”. Under the new historical conditions of the construction of the rule of law of intellectual property in China， the function and mission of local intellectual property legislation should be re-understood， based on the realistic need to promote the modernisation of the national intellectual property governance， it has been more active in docking with the relevant national legislation at the vertical level， endeavoring to maintain a higher level of unity of the intellectual property legal system; and to establish a cross-field， cross-industry view of broader legislation and a synergistic view of legislation across legal sectors; and， at the horizontal level， more effectively promoting cross-sectoral and cross-regional synergies， so as to construct channels for the transformation of intellectual property rights into high-quality engines and media of development.

Keywords： Local Legislation; Intellectual Property Rights; Modernisation of Intellectual Property Rights Governance; Systemic View of Legislation