積極應對人口老齡化國家戰略的法治保障探賾

摘"要：為實施積極應對人口老齡化國家戰略，建立同國家治理體系和治理能力現代化協同共進的法治保障體系是極為重要的一環。然而我國現行老齡法治體系存在很多不足，如全社會關于老年人方面法治認同薄弱、法律體系聯合失效、法律制度供給缺乏、法治實施機制不夠成熟等問題。針對以上問題，應通過引導塑造常態化的法治思維、構建“完整、公平、高效”的法治體系、健全“積極保護老年人權益”的法律制度、搭建積極有效的法治實施機制等方法。

關鍵詞：積極應對人口老齡化；老齡法治體系；法治保障

中圖分類號：D9"""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.05.062

1"我國老齡法治體系的建構機理

1.1"國家治理現代化的現實需要

我國人口政策自20世紀70年代以來經歷了多次調整，這種人口政策的調整體現出運動式的國家治理特征，但同時也是對國家治理體系和治理能力的重大考驗。原先以獨生子女為重點設計的制度和治理體制由于狀況遷移的歷時性，已無法適應當前我國的現實狀況。特別是在面臨人口老齡化的嚴峻形勢下，如何進行政策調整，推動國家治理體系和治理能力現代化，關乎整個國家的人口安全和社會穩定。在這一背景下，探索適應人口老齡化法治保障模式是完善新時代國家治理的現實需要。習近平總書記指出“推進國家治理體系和治理能力現代化，當然要高度重視法治問題”。因為法治具有固根本、穩預期、利長遠的保障性天然優勢，這與國家治理同樣需要行穩致遠的基本屬性具有互相契合的協同共進性。

1.2"依法治國的應有之義

在人口老齡化社會的轉型期，我國將面臨各種問題，其中最為突出的就是利益訴求方面的價值沖突。具體表現為家庭代際矛盾和家庭養老風險的加劇顯現，以個體、家庭為單位的贍養負擔累加、資源配置的沖突割裂以及老年人社會參與的偏見糾紛等。從國內外實踐經驗來看，解決這些矛盾沖突最行之有效的手段之一是使用法治。因為法律可以為權利義務雙方搭建平等對話平臺，通過確立各方可接受的行為規范和劃分邊界范圍將沖突進行限制。老年人作為我國社會日益擴大的重要群體，為保障這個群體的合法權益必須將法治貫穿于老齡治理的全程，使法治成為中國特色積極應對人口老齡化道路的常態管理模式。

1.3"回應型法的指引作用

回應型法其自身開放、參與的獨特屬性正契合了中國法律范式的發展要求，能夠為我國在涉老法治體系方面的建設提供重要指引作用。回應型法核心圍繞“回應問題”展開，表現為對當前社會展露的突出矛盾以積極回應，引導公民主體參與其中解決社會實際需求。回應型法具有以下幾種屬性：

一是具備開放包容、及時跟進的屬性。回應型法其自身的積極回應特征，強調法律執行機構對社會發生的變化及時進行法律推理和法律解釋行為以適應情勢發展。這種理論特征和內在品質使回應型法在保持法律的普遍穩定性同時，又能具備針對特殊矛盾變化的調整適應性。

二是“問題”導向性，切實關注現實問題，以解決實際需求為根本目標。回應型法理論緊扣實踐的動態變化，主張與現實矛盾的博弈實現適應的發展過程。這與當前我國人口老齡化轉型時期的法治變革具有天然的契合性，為新時代人口老齡化的法治應對提供指引，完成積極應對的法治保障轉化圖景。

2"我國老齡法治體系的現實困境

由于現實各方面制約因素，我國現行老齡法治體系在思想理念、政策制度、實施機制等領域難以完全滿足保障老年人權益的設計初衷。在面臨人口老齡化全方面挑戰時所暴露的體系缺陷和實施疲軟現狀，都指向積極應對人口老齡化法治保障事實上處于一個難以完全落地的處境。

2.1"觀念障礙：積極應對人口老齡化法治認同薄弱

我國人口老齡化是一個綜合性的宏觀結構躍遷過程，涉老方面工作經歷了人口增加到減少幾重轉換。對于大多數人而言這種轉換過程歷時較短，因此在思想觀念上沒有做好充足準備，人們普遍認為人口老齡化問題是個體、家庭的范疇，并非處在整體社會圈層的事務性框架內，應當以小家庭為單位處理而無需國家法律法規介入。事實上，不管是國家還是政府層面，積極應對人口老齡化方面也確實表現不足。如國務院文件庫與養老方面有關的法律規范性文件大多僅涉及普適性、生存性方面，應對老齡化社會的積極性明顯不足，由此導致沒有清晰的指向性思路作為保障，無法有效構建相關涉老法律法規。這種理念上的薄弱缺失直接導致在實際運用法治應對人口老齡化的能力明顯缺失，大多數涉老工作者習慣于傳統“人治”的思維方式，使法治方式無法發揮效力，甚至被過度道德化解讀。衍生至整體社會在積極應對人口老齡化的法治思維方面欠缺，突出表現為忽視、弱視對法治的預示性需求，無法履行“法治的維持不是簡單地依靠強有力的政治支持，能夠規范地預測時，法律才是法律”的重要方向性示警功能。

2.2"體系失衡與斷裂：現行老齡法律體系聯合失效

我國現行老齡法律規范從整體形態來看缺乏聯結性和互補性，處于一種體系斷裂與失衡的割裂狀態。具體表現為：

一是縱向貫通的老齡法治體系聯結不足。當前我國積極應對人口老齡化法治體系的上下框架脫節，不同層次的法律制度具體聯結受阻，無法進行有效的聯結互動，難以形成協同共進系統，導致已設定的制度與實際制定的政策法規形成偏差。如最新修改的《老年人權益保障法》中僅規定贍養人應當使患病的老年人及時得到治療和護理，對經濟困難的老年人，應當提供醫療費用，但在具體操作路徑上，又沒有出臺相關的司法解釋進行詳細說明。這種由于上位法律缺失明確指導的規范內容，中斷了中、微觀層面的漸進式操作，導致上中下割裂，各項規定政策無法互通互融。

二是橫向協同的老齡法治體系未能形成系統化、具體化范疇。我國目前與積極應對人口老齡化相配套的法律制度呈現碎片化存在，對于老年人的保障主要集中于經濟、健康兩方面的需求，在精神層面和社會參與層級上不自覺地致使老年人處于“邊緣”地帶，很大程度上忽視了老年人的主體性、精神性訴求，導致真正全生命周期的積極應對人口老齡化的法律制度無法建立。這種縱向、橫向層面的不暢通，使得各項涉老法律制度在實施過程中無法有機配合、形成合力，極大限制了積極應對人口老齡化法治體系的運行。

2.3"貫徹失靈：法治實施機制尚未形成

受各種現實因素制約，我國目前運行的積極應對人口老齡化的法治實施機制還存在缺陷和不足。

一是多元合作的法治格局暫未形成。積極應對人口老齡化作為重要的國家戰略，涉及到政府多部門、社會多主體。但在實際工作中，由于缺乏法律保障，導致無法形成有力抓手，多元主體通力協作的老齡大格局暫未形成合圍。特別是在基層涉老工作中，常常表現出“人治”的隨意性和場景性，導致“法治過程”終端失效。

二是法治保障實施評估機制不健全。實踐中證明，在法治建設領域深入推進積極應對人口老齡化的重要環節就是要建立健全實施評估機制。但當前我國對于老齡法律政策、法治實施的效果缺乏科學有效的評估機制。沒有一套行之有效的標準建制對以往經驗進行理性分析，導致無法汲取法治功能特性、提取標準以評估現實工作，這種法治保障實施評估機制的不健全，使得無法對現行積極應對人口老齡化法治工作進行考核，更難以為將來的涉老法治規劃、法律政策做出前瞻性預期。

3"完善新時代我國老齡法治體系的實踐路徑

3.1"引導塑造常態化的法治思維

積極應對人口老齡化戰略中的首要步驟就是自上而下引導全社會塑造常態化的法治思維，以法治思維的規律去描述和解釋現存社會的人口老齡化現象，從而積極引導實現從思維到制度體系的漸進過渡。通過這種意識形態上的潛移默化使全體社會逐步改變原有的消極態度，做到自然化地認同和尊崇，真正在意識形態層面達成共識。

一是以法治思維的科學性克服老齡社會應對過程的消極性。法治思維的科學性在于其特有的客觀理智能夠辯證地看待人口老齡化問題，消除以往“兩極對立”的固有狹隘范式，實現全社會形成應對人口老齡化戰略的積極化轉向。

二是以法治思維的前瞻性緩釋老齡化社會帶來的現實沖擊。具體而言就是通過在全體社會建立積極應對人口老齡化的法治思維，為接下來構造以《憲法》為基礎的涉老法律、法規的話語體系鋪設認識轉向過程，促成以維護老年人合法權益為本位的法治保障機制。尤其是在針對性預警的現實問題上，法治思維的前瞻性能夠準確研判人口老齡化未來形式及由此引起的社會各層面變化，及時對這些“前提”問題給予理論解釋并做出應對手段，如出臺相應的涉老法律、法規，從而緩釋人口結構波折變動的沖擊。

3.2"構建“完整、公平、高效”的法治體系

積極應對人口老齡化的法治保障重點在“體系”的建設，應該構建起以保障老年人權利公平為內核的完整、高效的法治體系，保證靜態的“結構平衡”和動態的“運行有序”協同共進。

一是增強立法的上下貫通性，保障中位法律制度與上位國家戰略、下位法規政策順暢對接。任何政策要想完成設計功效的最大化，必須滿足“上通下達，逐級遞進”的標準，法治體系也不例外。但目前我國實施的積極應對人口老齡化法治縱向體系從整體上呈現“兩頭大、中間小”的堵塞態勢，亟須加強中位層級的立法工作，保障貫通。以中央“十四五”規劃為指導，明確積極應對人口老齡化法治體系的總體要求和基本框架。在此基礎上，總結現行各層級的系列涉老的文件、規范，做出理論解釋并進一步演化為法律制度，實現上中下有效聯動，完成積極應對人口老齡化的法治目標。

二是完善橫向配套設施，形成左右“互聯互助”的積極應對人口老齡化法治體系，實現平衡發展。從現有“片段式”理念轉向以“生命全周期”理念構建具有連貫性的老齡法治體系。特別是除“生命健康權”以外，關注老年人群體的社會參與權，如勞動參與權的“年齡平等”理念，樹立平等意識，使老年人的合法權益通過配套互助的法律、法規協助落地，切實從多維度、多范圍保障每個老年人的合法權益。

3.3"健全“積極保護老年人權益”的法律制度

積極應對人口老齡化國家戰略的法治保障最終落地是通過建立健全相關法律制度，以制度化實現社會普遍認同的價值規范和行為規范。

一是進一步推進系統有序、穩定嚴謹的涉老法律制度框架。逐步完善涉老基本法律制度，以法律的穩定性和確定性超越原有經驗層面的“人治”現象，實現從感性治理向理性保障轉變。同時還要著重關注涉老法律的操作可行性和效果，制定實施辦法、細則，保障銜接暢通。通過強化涉老法律制度的可操作性和實踐運行能力，將保障老年人合法權益的法治初衷真正落實到位。

二是不斷完善涉老法律制度的具體內容，突破原有涉老法律制度的局限性，不斷擴大保障老年人其他權益的范圍。如老年人的社會參與權、發展權（包括教育權）、享受權以及就業權等。在應對人口老齡化社會危機方面，通過完善《勞動法》和《就業促進法》，建立健全老年人就業法律保障，積極開發老齡人力資源。

3.4"搭建積極有效的法治實施機制

一是搭建參與主體多元化的法治實施機制。擴大開放準入窗口，形成以政府為主導，社會組織、民間團體、家庭個人多方聯動參與的法治實施機制，實現從政府一攬子承擔向多元協同互助的轉變，更好發揮不同圈層在積極應對人口老齡化國家戰略中的有效作用，促成全社會共同建設老齡法治實施體系并使其高效運行。

二是以基層法制工作為重要抓手，構建基層老齡法治網格。目前我國積極應對人口老齡化國家戰略終端落腳點主要集中在基層，因此維護老年人權益的法治保障實施機制也應當聚焦基層工作領域。通過加強基層老齡組織、基層維權網絡、基層老年文化和城鄉保障體系建設等實現真正建構完整并發揮作用。

三是大力發揮數字化科技作用，建構有效的老齡法治評估機制。借助新時代數字媒介的信息化收集、跟蹤、分析等獨特優勢，實現相對穩定的“靜態法治體系”與實時數據更新的“動態管理模式”相結合，從而搭建積極有效的法治實施機制。

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