地方政府預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題研究

劉 嶸

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京

一、引言

預(yù)算績(jī)效管理以預(yù)算支出結(jié)果為導(dǎo)向，通過(guò)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等多個(gè)環(huán)節(jié)，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，提高政府部門運(yùn)行效率。2022年，黨的二十大報(bào)告提出完善現(xiàn)代預(yù)算制度，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。

地方政府實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，能夠客觀地反映地方政府的公共服務(wù)水平。目前，雖然各級(jí)地方政府不斷推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，并取得了一定成績(jī)，但是仍然存在一些問(wèn)題影響了預(yù)算績(jī)效管理落實(shí)。在此背景下，地方政府需要對(duì)預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，并采取相應(yīng)的完善措施，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，提升地方政府預(yù)算管理水平。

二、地方政府預(yù)算績(jī)效管理概述

1.地方政府預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展歷程

我國(guó)自20世紀(jì)90年代末開(kāi)始探索引入績(jī)效理念，并逐步開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理改革。總體而言，我國(guó)關(guān)于地方政府預(yù)算績(jī)效管理的探索主要包括三個(gè)階段。

第一階段：2003―2009年。黨的十六屆三中全會(huì)提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步將“重視績(jī)效”的理念融入政府治理中，探索建立績(jī)效指標(biāo)體系。

第二階段：2010―2017年。探索建立全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理體系，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理范圍。

第三階段：2018年至今。為了全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》頒布實(shí)施，提出建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求地方政府建立完整的預(yù)算績(jī)效管理流程，采取合理的工作方法，對(duì)所有財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行全過(guò)程管理，分析財(cái)政資金的使用效率，既有利于完善財(cái)政管理體系，也有利于地方政府順利實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

2.地方政府預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

目前，在相關(guān)政策文件的指導(dǎo)下，地方政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況，不斷拓展預(yù)算績(jī)效管理的廣度和深度。隨著預(yù)算績(jī)效管理逐步向基層政府推進(jìn)，預(yù)算績(jī)效管理的精細(xì)化程度越來(lái)越高。地方政府逐步優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)管理，不斷完善事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)。

在事前績(jī)效評(píng)估方面，地方政府探索建立了事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，并將事前績(jī)效評(píng)估與項(xiàng)目管理相結(jié)合，加強(qiáng)項(xiàng)目論證，提高項(xiàng)目的可行性。

在績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控方面，地方政府對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤管理，掌握績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)的完成情況，對(duì)出現(xiàn)的偏差進(jìn)行分析，并采取相應(yīng)的完善措施。

在績(jī)效評(píng)價(jià)及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面，地方政府進(jìn)行了有益探索，有的建立了相對(duì)完善的績(jī)效指標(biāo)體系，有的嘗試邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，有的促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有效應(yīng)用。

三、地方政府預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

隨著地方政府不斷推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，雖然取得了一定成績(jī)，但是仍然存在制度體系不完善、工作流程不明確等問(wèn)題，地方政府需要進(jìn)行深入分析。

1.預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不足

部分地方政府對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，在工作過(guò)程中比較被動(dòng)。由于受到各種因素的影響，部分工作人員將預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算考核混為一談，沒(méi)有落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)要求。

部分地方政府在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，存在發(fā)展不平衡的情況。尤其是縣級(jí)財(cái)政部門，對(duì)相關(guān)政策文件的落實(shí)不到位，預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)展緩慢。部分工作人員的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)，存在“重投入、輕管理；重支出、輕績(jī)效”的情況，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效率不高。

2.績(jī)效指標(biāo)不合理

地方政府要想順利推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，需要設(shè)置合理的績(jī)效指標(biāo)。地方政府在設(shè)置共性指標(biāo)時(shí)，可以參考上級(jí)主管部門和財(cái)政部門提供的績(jī)效指標(biāo)模板。由于地方政府的公共管理事務(wù)各不相同，財(cái)力也存在差異，需要設(shè)計(jì)具有針對(duì)性的個(gè)性指標(biāo)，從而提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

目前，部分地方政府建立的績(jī)效指標(biāo)體系不完善，共性指標(biāo)較多，個(gè)性指標(biāo)較少。不同項(xiàng)目的成本投入、內(nèi)容特點(diǎn)、運(yùn)行周期各不相同，部分地方政府照抄照搬其他項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)體系，導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)體系與實(shí)際情況不符。

部分地方政府設(shè)置的績(jī)效指標(biāo)不夠細(xì)化，沒(méi)有全面收集績(jī)效指標(biāo)的相關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)難以量化，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。

另外，在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置過(guò)程中，績(jī)效管理人員與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人缺乏溝通，導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)缺乏合理性。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，地方政府需要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，不斷提高財(cái)政資金的使用效率。目前，部分地方政府不重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，影響了預(yù)算績(jī)效管理落實(shí)。

部分績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀，缺乏可應(yīng)用性，無(wú)法為預(yù)算安排提供參考。同時(shí)，部分地方政府進(jìn)行績(jī)效自評(píng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果存在較大的隨意性，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

部分地方政府習(xí)慣于延續(xù)上一年度的預(yù)算安排，只是將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為工作安排的參考，沒(méi)有將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，難以發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)作用，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。

部分地方政府沒(méi)有建立完善的監(jiān)督機(jī)制，責(zé)任制落實(shí)不到位，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理的約束力不強(qiáng)。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的部門，缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施；對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門，缺乏相應(yīng)的處罰措施。由于獎(jiǎng)懲制度不完善，部分地方政府很難發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的積極作用。

4.預(yù)算績(jī)效管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱

完善的數(shù)據(jù)是績(jī)效指標(biāo)設(shè)置、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的重要依據(jù)。在信息時(shí)代，地方政府陸續(xù)建立數(shù)據(jù)平臺(tái)，積極應(yīng)用各種信息技術(shù)。目前，部分地方政府在預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)方面，還存在一些問(wèn)題。

部分地方政府推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)的時(shí)間還不長(zhǎng)，對(duì)各種信息技術(shù)的應(yīng)用還不夠深入，缺少深層次的數(shù)據(jù)分析手段。

部分地方政府存在數(shù)據(jù)口徑不一致、數(shù)據(jù)破碎化等問(wèn)題，影響了數(shù)據(jù)共享。由于各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，數(shù)據(jù)資源存在較大差異，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享存在壁壘問(wèn)題。

運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作，部分地方政府缺乏專業(yè)人才，無(wú)法高效地開(kāi)展相關(guān)工作，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)滯后。

四、地方政府預(yù)算績(jī)效管理的完善措施

地方政府需要深入分析預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題的形成原因，集思廣益，制定工作方案，采取相應(yīng)的完善措施，不斷提升預(yù)算績(jī)效管理水平。具體而言，地方政府需要做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

如果地方政府對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足，將會(huì)影響預(yù)算績(jī)效管理落實(shí)。因此，地方政府需要增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)。

地方政府需要積極宣傳預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)內(nèi)容，通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)、集中學(xué)習(xí)相關(guān)政策文件、編制工作手冊(cè)、召開(kāi)工作會(huì)議等方式，幫助工作人員深入了解預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)要求，從而增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。

地方政府需要及時(shí)總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，推廣先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造良好的工作氛圍。同時(shí)，明確各部門和各崗位的職責(zé)，建立清晰有效、責(zé)任明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效管理流程。

另外，地方政府可以通過(guò)新聞媒體宣傳預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)要求，推廣績(jī)效理念，幫助社會(huì)公眾更好地認(rèn)識(shí)和了解預(yù)算績(jī)效管理工作。

2.完善績(jī)效指標(biāo)體系

地方政府在設(shè)置績(jī)效指標(biāo)時(shí)，既需要參考上級(jí)主管部門和財(cái)政部門提供的績(jī)效指標(biāo)模板，也需要結(jié)合實(shí)際情況，選擇具有針對(duì)性的績(jī)效指標(biāo)，將共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合，不斷完善績(jī)效指標(biāo)體系。

地方政府需要提高績(jī)效指標(biāo)體系的精細(xì)化程度，分層次設(shè)置績(jī)效指標(biāo)，包括一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，從而更好地體現(xiàn)各部門和各崗位的工作重點(diǎn)。同時(shí)，地方政府需要定期調(diào)整績(jī)效指標(biāo)，提高績(jī)效指標(biāo)體系的完善性。

對(duì)于常規(guī)項(xiàng)目和經(jīng)常性預(yù)算支出，地方政府需要保證績(jī)效指標(biāo)的連續(xù)性和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可比性。同時(shí)，地方政府需要考慮績(jī)效指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性，盡可能選擇定量指標(biāo)，從而提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。

地方政府需要加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)和配合，共同參與績(jī)效指標(biāo)設(shè)置工作，從而提高績(jī)效指標(biāo)體系的合理性。

3.加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

（1）完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是對(duì)財(cái)政資金的使用效率和項(xiàng)目完成程度的概括與反映，地方政府需要深入分析績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，探討問(wèn)題形成的原因，并采取相應(yīng)的完善措施。

地方政府需要及時(shí)公布績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并對(duì)相關(guān)部門提出整改意見(jiàn)，督促各部門開(kāi)展整改工作，不斷完善工作流程。各部門需要積極進(jìn)行整改，形成整改報(bào)告并提交給管理人員進(jìn)行審核。

（2）完善獎(jiǎng)懲制度。地方政府需要不斷完善獎(jiǎng)懲制度，發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的約束和激勵(lì)作用。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的部門，地方政府可以優(yōu)先安排下一年度的預(yù)算；對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門，地方政府需要削減下一年度的預(yù)算。通過(guò)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，能夠調(diào)動(dòng)各部門參與預(yù)算績(jī)效管理的積極性，提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

地方政府需要完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，針對(duì)財(cái)政資金浪費(fèi)、績(jī)效目標(biāo)未完成等問(wèn)題，追究相關(guān)工作人員的責(zé)任。通過(guò)增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的約束力，有利于提高財(cái)政資金的使用效率，順利完成績(jī)效目標(biāo)。

（3）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。地方政府部門可以加強(qiáng)與第三方機(jī)構(gòu)的合作，邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理，從而提升預(yù)算績(jī)效管理水平。

地方政府需要及時(shí)公示績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，方便社會(huì)公眾了解預(yù)算績(jī)效管理工作情況，既要保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，也要主動(dòng)接受監(jiān)督。

4.強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的數(shù)據(jù)支撐力

預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，需要處理大量數(shù)據(jù)，因此地方政府需要積極推進(jìn)信息化建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的數(shù)據(jù)支撐力。

地方政府需要在預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)用信息技術(shù)，完善工作流程，提高工作效率。同時(shí)，建立自動(dòng)化的工作流程，及時(shí)獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，從而保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性。

地方政府需要統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，打破不同信息系統(tǒng)之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)要求。

地方政府需要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高工作人員的綜合素質(zhì)。地方政府需要加強(qiáng)信息技術(shù)培訓(xùn)，幫助相關(guān)工作人員掌握相關(guān)信息技術(shù)的應(yīng)用方式，從而更好地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作。