盤活國有閑置資產的現實意義探討

馮熙 馮舸

[摘 要]在當前的經濟體制下，國有資產的合理利用和有效管理對于國家的經濟發展和社會穩定具有重要意義。國有資產包括土地、房產、設備、股權等多種形式，其中，工業用地作為國有資產的重要組成部分，其利用效率直接關系到國家資源的合理配置和經濟的可持續發展。然而，由于經濟結構調整、市場變化、企業管理不善等多種原因，部分工業用地存在閑置或低效利用的現象，不僅浪費了寶貴的土地資源，而且影響了國有資產的保值增值。文章以五糧液集團工業用地盤活路徑為例，分析了五糧液集團工業用地盤活的背景和過程，從實證角度探討盤活國有資產的現實意義，提出了相關建議，以供參考。

[關鍵詞]五糧液集團；工業用地；國有資產；盤活；現實意義

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）08-0028-03

一、盤活國有閑置資產的現實意義

第一，為盤活國有企業類似閑置資產提供參考。

近年來，隨著我國經濟結構調整和產業轉型升級的深入推進，國有存量資產經營管理面臨著資產閑置、經營低效、流動性差、盈利能力弱等新的問題和挑戰，影響了國有經濟的活力和競爭力。

第二，為緩解經濟下行壓力提供方向。

當前，經濟運行面臨地方財政困難窗口期、地方一般公共預算支出高增長窗口期、地方債務償還高峰窗口期這三個窗口期相互疊加的復雜局面。三個窗口期相互疊加帶來的最大問題是政府預算收入增幅下降，尤其是地方政府，2016—2021年地方土地出讓收入數額從3.7547萬億元增長到8.7051萬億元，2022年回落到6.6854萬億元[ 1 ]，如果將全國國有企業資產負債總額218.6萬億元盤活5個百分點，就有10.93萬億收入，超過地方土地出讓收入最高峰8.7051萬億，土地財政向“國資財政”轉型迫在眉睫，更不必說全國金融和行政事業性國有負債總額370.6萬億元盤活后釋放的潛力。

第三，為促進地方經濟發展提供動力。

一個地方轄區既有中央、地方國有企業，又有高校、軍隊等國有資產，將閑置資產盤活，無疑有助于增加地方財政收入，帶動就業，促進經濟增長。

二、五糧液集團工業用地閑置現狀與盤活歷程

五糧液集團是四川宜賓市國資委管理的地方國有企業，其下屬安吉物流集團全資子公司四川安吉精密管業制造有限公司，2008年3月在成都市溫江區投資的精密冷拔管項目，總投資15億元，占地514畝，實際凈用地約為410畝，其中有65畝簽訂了《國有土地使用權出讓合同》但未辦理產權證，目前土地性質為集體所有權土地。項目一期于2008年5月底開工建設，目前廠房（285105平方米）及宿舍（26777平方米）主體工程已基本完工，臨新華路的行政技術大樓規劃為14層（15718平方米），整個項目于2009年底停工至今歷時15年，尚未驗收。

該宗工業用地閑置資產呈現以下幾個特點：大部分用地無合法手續；除成都海峽兩岸科技園管理委員會規劃建設局批準的總平圖外，無完整規劃、建設審批手續；工程體量大、占地面積廣，時間跨度長，主體明確，無訴訟。

2009年該項目停工以來，溫江區歷屆政府與五糧液集團雙方多次溝通，尤其從2019年起至今，雙方高層互訪、座談不息，往來不斷，磋商頻繁。2021年6月，五糧液集團與溫江區政府簽訂《深化合作協議》，提出追加投資50億元，打造醫療器械、生物科技、智能制造等主導產業，目前該項目由于某種原因擱淺。

三、五糧液集團工業用地盤活路徑

針對五糧液集團工業用地資產閑置的特點，用地手續合法化和地面建筑資產合法化，是閑置資產釋放活力的突破口。處理這樣復雜的閑置資產問題，既不能簡單以現行的法律法規看待，也不能脫離現行法律法規的約束。因此，堅持尊重歷史，利用現行政策靈活處置原則，是盤活閑置資產的基本思路和檢驗標準。

（一）現行法律法規體系下的盤活路徑

1.土地合法化

從法律法規執行層面講，行政執法部門認為五糧液集團這宗工業用地屬于違法用地，因未辦理土地證、規劃許可證、建設施工許可證，就應當走“退還、拆除、沒收、罰款、追責、收回”行政處罰程序。

從項目歷史成因來看，五糧液集團有投資協議、不成系統的報規手續、用電用氣報告、市區政府部門的批復等，筆者認為五糧液集團工業用地不屬“未經批準”類法律范疇，但現實表現為無用地、規劃、建設手續。面臨法律法規的剛性約束，面臨政府、企業困惑的尷尬境地。如何破解這道難題？筆者認為，首要任務是，政府應支持認可的五糧液集團植入符合屬地產業規劃方向且達到投資強度等要求下的新項目。

2.資產合法化

雙方共同推演論證了四種資產合法化方案，四種方案均由雙方律師團隊參與，均存在風險。

一是協商+司法方案，由司法機關進行裁決，由屬地國有公司按照法院裁決收回資源。通過訴訟渠道解決，屬地政府以各級人民法院的判決審定金額支付，全部收回土地及資產，導致決策風險和問責啟動，五糧液集團賬面資產是6.7億元，為保證國有資產保值增值，訴訟標的可達10億元以上（含設備投入、多年財務成本等），雙方差距甚大，出現起訴、上訴、再審、再訴“拉鋸戰”，形成耗時耗力耗神、雙方對立的局面。

二是股權兼并方案，將罰沒構筑物按1億元名義金入賬或按照評估價入賬（預估評估價為2億元）注入屬地國企平臺公司，通過成立合資公司實施股權收購。屬地政府國有公司通過財政部門劃轉行政執法部門沒收資產過戶到公司名下，無疑是“天降餡餅”。國有公司以評估價值（假設為2億元）的“偏財”資產重新注冊全資子公司與五糧液集團三級以下的子公司成立不同比例股份的合資公司，合資公司取得合法土地手續后，屬地國有子公司以1億元名義金或評估價為2億元退出，意味著五糧液集團子公司另行出資1億元名義金或評估價為2億元收回本資產，還不計股份公司出資的資本金，對此五糧液集團董事會是難以決策的，同時公司因土地爭議而原價退出，有審計和紀委監委追責風險。

三是低價拍賣方案。屬地政府對罰沒資產通過設定條件公開拍賣，促使資產降價保證由五糧液集團項目公司拍得，也是令五糧液集團十分頭痛的選項。

前三種方案無疑都涉及屬地政府，企業出資且金額比較大，資產無償劃撥，現行有效的法規主要是《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》和《上市公司國有股權監督管理辦法》，前者適用于國有企業產權無償劃轉，后者適用于上市公司國有股權無償劃轉。筆者認為生產設備、房產、在建工程、土地使用權、債權、知識產權等資產都可以無償劃轉。債權的轉讓要符合《中華人民共和國民法典》的相關要求。對五糧液集團而言，在建工程未竣工，土地使用權未辦理，國有產權無償劃轉客體不明晰。

四是資產劃撥方案，主要包括無償劃撥或按《罰沒財務管理辦法》通過多次流拍，根據“轉為其他處置方式”劃撥給屬地國有公司，由五糧液集團收購該公司實現資產回歸。無償劃轉的主體在縱向間實施可以理解，但橫向劃轉即不同管轄關系比如成都市、宜賓市政府機構間，地方小國有企業與大國有企業間等需要進一步探索。

總之，在現行法律法規體系下，盤活五糧液集團工業用地閑置資產困難重重，難以推動，雙方殫精竭慮卻收效甚微。

（二）現行政策體系下的盤活路徑

2022年11月24日，自然資源部、國務院國資委聯合出臺《關于推進國有企業盤活利用存量土地有關問題的通知》，為國有閑置資產盤活指明了方向。

國有資產是全體人民共同的寶貴財富，是保障黨和國家事業發展、保障人民利益的重要物質基礎。2017年12月，《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》出臺，賦予全國人大常委會一項新職責，即加強國有資產監督職能。2023年10月，十四屆全國人大常委會第六次會議審議了國務院關于2022年度國有資產管理情況的綜合報告。全國國有企業資產負債總額218.6萬億元，占GDP約1/5，其中不乏大量的閑置資產。

國有企業閑置資產的形成由于多種元素長期疊加，成為屬地政府和企業的歷史遺留問題。《關于推進國有企業盤活利用存量土地有關問題的通知》提出，本著依法依規、尊重歷史的原則，分類處理各類涉地歷史遺留問題。

用地行為發生在1986年12月31日之前的，對于無權屬來源材料或權屬材料不全，但無權屬爭議的土地，依照《確定土地所有權和使用權的若干規定》等政策確權登記。

用地行為發生在1987年1月1日至2009年12月31日之間的，在符合用地行為時的土地利用整體規劃的、已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并落實到位、未因征地補償安置等問題引發糾紛，迄今被征地農民無不同意見的前提下，依法依規落實處理（處罰）措施后，按照用地行為發生時的法律法規補辦土地轉用征收手續，通過劃撥或協議出讓等方式完善土地供應手續[ 2 ]。

筆者認為，《關于推進國有企業盤活利用存量土地有關問題的通知》重點強調“用地行為發生時”即堅持尊重歷史原則，所形成的歷史遺留問題的解決都應回歸用地發生時的角度考量，用用地發生時的法律法規規定處理。

因此，五糧液集團閑置資產的盤活理應返回用地發生時的原點通盤考慮。但在具體執行過程中仍存在不清晰的地方：征地農民安置標準前后不一致會引發社會群體事件；依法依規落實處理（處罰）措施存在異議；協議出讓未完善手續，未明確是指用地行為發生時土地價格，還是現行土地價格。

根據《關于推進國有企業盤活利用存量土地有關問題的通知》，五糧液集團工業用地閑置資產符合文件范圍，從用地行為發生時歷史邏輯，以下路徑具有操作性。

在征地環節，對涉及五糧液集團工業用地宗地未安置農民，屬地政府安排資金納入所在鎮鄉年度預算逐年解決，國土部門、涉及鎮鄉采取技術措施組卷報征，采取違法批地追究相關責任人的處理措施，確保宗地指標批復。

在供地環節，五糧液集團加大投入植入符合屬地政府產業規劃、土地整體規劃等且滿足投資強度要求的新項目，按原協議約定的土地價格供給，屬地政府相關部門按新項目報規報建。

在資產環節，五糧液集團工業用地宗地視為“凈地”供應，原地面建筑資產模糊化，待項目五方驗收合格后統一辦理不動產權證。

在監督環節，五糧液集團工業用地閑置資產盤活已納入四川省紀委監委巡視整改事項，限期辦理完結。

目前，屬地政府相關部門和企業正按此路徑推進。五糧液集團工業用地閑置資產盤活后，竣工達產可實現年50億元銷售收入，地方經濟貢獻達1億元以上，帶動當地1500人就業，培育智能裝備鏈主體企業1家和多家配套企業，使閑置資產重放榮光。

四、結語

文章以五糧液集團工業用地盤活為例展開研究，得出以下幾點結論：政企高度契合是國有閑置資產盤活的首要基礎；形成合力是國有閑置資產盤活的重要抓手；上級監督是國有企業閑置資產盤活的推進動力；貫徹意見是國有企業閑置資產盤活的操作方向。

在分析盤活國有資產的現實意義的基礎上，文章希望通過五糧液集團工業用地閑置資產在現行政策體系下盤活路徑的研究，為我國中央、地方國有企業乃至其他企業的閑置資產充分盤活提供有益借鑒。

參考文獻：

[1]文宗瑜.以國有資產盤活與國資流量管理支持高質量發展[EB/OL].人民智庫，2023-12-18.

[2]自然資源部 國務院國資委關于推進國有企業盤活利用存量土地有關問題的通知[EB/OL].國資數據中心，2022-11-24.