DBO理論下的檔案資政服務(wù)機制研究

歸吉官　李卓南

關(guān)鍵詞：檔案資政服務(wù)；檔案機構(gòu)；公共決策；智庫；價值共創(chuàng)；交流機制；文化軟約束

1 引言與文獻回顧

檔案與政治的千絲萬縷聯(lián)系是與生俱有的，檔案的資政功能也是毋庸置疑的。無論是社會的普遍認知還是學(xué)界的專業(yè)研究，檔案資政是連接檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)進行輔助決策，參與國家治理的重要紐帶和方式。應(yīng)該說，檔案獨具特色的資政功能，檔案資政彰顯的社會作用，已經(jīng)形成社會共識。然而，相對于人們對檔案資政功能的普遍認同，研究者們對檔案資政如何發(fā)揮作用，即檔案資政服務(wù)的“機制性”問題尚缺乏有效、系統(tǒng)和深入細致的探討。中微觀視角下，檔案機構(gòu)如何通過特定經(jīng)驗機制來影響檔案工作參與公共決策過程仍然需要理論與經(jīng)驗的雙重探索。檔案機構(gòu)如何讓檔案、檔案工作參與公共決策過程，其中的作用機制是什么？這便是具體的檔案資政服務(wù)機制問題。對檔案資政服務(wù)現(xiàn)象的準(zhǔn)確理解和科學(xué)把握，不能僅僅停留在宏觀層面的價值闡釋和意義詮釋，否則就會出現(xiàn)更多的無實際價值的重復(fù)性研究。個體層面的中微觀研究，不僅有助于我們認清檔案資政服務(wù)現(xiàn)象，而且其理論結(jié)合實際的優(yōu)勢尤為明顯。以此為導(dǎo)向，檔案資政服務(wù)需要在宏觀理論研究視角下，結(jié)合經(jīng)驗分析其在組織等個體層面上的具體作用機制。

根據(jù)現(xiàn)有文獻，從2000年后我國關(guān)于檔案資政服務(wù)的發(fā)文量總體上呈波動上升趨勢。2003年不少學(xué)者以“非典”防治為切入點，圍繞檔案資政服務(wù)展開了具有一定廣度的探討。2011 年隨著國家對檔案服務(wù)能力建設(shè)的重視，作為其核心組成的檔案資政，以及決策服務(wù)、思想庫等相關(guān)概念再次受到關(guān)注，研究的深度和廣度也在不斷發(fā)展。全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃“十三五”以后，檔案資政服務(wù)引起了學(xué)界和業(yè)界的普遍重視，基礎(chǔ)問題研究和應(yīng)用對策性研究在不斷深化。在國外，美、英、加等國主要聚焦于檔案部門自身的信息資源組織與管理能力，以及機構(gòu)間合作等問題，為政府決策提供解決方案。現(xiàn)將學(xué)者們的相關(guān)觀點和研究成果梳理如下。

檔案資政服務(wù)研究主要涉及基礎(chǔ)問題闡釋、實踐經(jīng)驗總結(jié)、檔案知識庫建設(shè)等方面。第一，從檔案資政的概念、檔案資政價值與檔案機構(gòu)的資政功能等方面進行基礎(chǔ)問題研究。檔案資政即在充分開發(fā)檔案信息資源的前提下，利用所開發(fā)的檔案信息成果服務(wù)政府部門、輔助政府部門決策的過程。[1]檔案數(shù)據(jù)是增強政府決策科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)資源。[2，3]國家綜合檔案館具有數(shù)據(jù)采集儲備、政策梳理與文本分析、知識服務(wù)等智庫服務(wù)功能的先天優(yōu)勢。[4]檔案部門能切實提升大數(shù)據(jù)時代政府治理能力，為政府治理提供信息資源，提高政府治理精準(zhǔn)度和治理效能。[5]綜合檔案館為責(zé)任政府科學(xué)化決策提供信息支撐和事實依據(jù)的同時，也能為責(zé)任政府增強公共服務(wù)水平提供資源保障。[6]第二，從案例描述和實踐探索研究實踐經(jīng)驗。從案例分析出發(fā)，認為編寫檔案參考文獻、檔案資政服務(wù)文摘和撰寫檔案資政報告是檔案部門提供資政服務(wù)的最重要方式。[7]檔案資政服務(wù)實踐經(jīng)驗研究主要關(guān)注檔案資源建設(shè)、檔案服務(wù)方向和檔案服務(wù)形式三個方面。[8]國外檔案部門主要是通過數(shù)字技術(shù)進行海量信息數(shù)據(jù)的智能處理，提供和建立一系列工具與方法體系實現(xiàn)信息監(jiān)管，促進政府決策。[9]第三，從理念、原則、方法與技術(shù)等內(nèi)容研究檔案知識庫建設(shè)。部分學(xué)者在分析檔案資政和知識管理存在方向一致性的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建檔案知識庫的構(gòu)想，[10，11 ]設(shè)計面向決策的知識管理系統(tǒng)，[12]以及構(gòu)建檔案知識工程的實踐模式。[13]

綜上所述，已有研究多為涉及概念、價值、功能的基礎(chǔ)理論研究，以及業(yè)務(wù)研究或?qū)嵺`經(jīng)驗總結(jié)，缺乏系統(tǒng)性和深度性研究，很少觸及檔案資政服務(wù)的構(gòu)成要素及內(nèi)在機理。本文試圖彌補上述研究缺陷，基于DBO理論建構(gòu)檔案資政服務(wù)機制解釋模型，將檔案機構(gòu)和公共決策機構(gòu)的動機作為分析基礎(chǔ)，以雙方規(guī)律性的互動形式作為結(jié)構(gòu)性變量，建立可普遍適用的檔案資政服務(wù)機制模型。最后，運用理論檢驗過程追蹤法對典型案例進行經(jīng)驗研究，從中發(fā)現(xiàn)檔案資政服務(wù)機制的運行過程和特點。

2 檔案資政服務(wù)機制要素及其作用機理

2.1 DBO理論內(nèi)涵及其應(yīng)用。DBO理論即Hedstr?m[14]從分析社會學(xué)角度提出的機制解釋模型，是以結(jié)構(gòu)性個體主義方法論為指導(dǎo)，通過要素識別與強化、過程或關(guān)系分解來解釋復(fù)雜的社會現(xiàn)象，旨在發(fā)現(xiàn)和驗證系統(tǒng)要素之間規(guī)律性的互動關(guān)系。這種相對穩(wěn)定的、規(guī)律性的要素間互動關(guān)系就是社會機制。DBO理論中的D表示期望（desires），B表示信念（beliefs），O表示機會（opportunities）。Hedstr?m認為任何社會個體間的規(guī)律性互動關(guān)系均是由DBO三者組合而成。期望指的是對某事物發(fā)生的預(yù)期和欲求；信念可以被定義為關(guān)于世界實際狀態(tài)的理解；機會指主體間的連接形式或互動形式，三者共同構(gòu)成可供行動者選擇的“菜單”。[15]期望和信念構(gòu)成社會主體行動的動機或動因，機會影響著社會主體間的互動程度和互動結(jié)構(gòu)等互動關(guān)系。任何社會主體行為都是期望、信念、機會共同作用的結(jié)果，這正是DBO理論的核心思想。進言之，復(fù)雜社會現(xiàn)象都是由若干社會主體行為交織而成，而每一個社會主體行為都隱含著一定社會機制的作用，DBO理論給我們解釋社會機制形成提供了重要認識工具，也為我們認識復(fù)雜社會現(xiàn)象提供了重要觀察窗口。

檔案資政服務(wù)機制也是由期望、信念和機會在時空上的不同組合而成。具體來看，一是檔案機構(gòu)資政的期望和信念構(gòu)成的動機，可以具體化為檔案資政服務(wù)意識；二是公共決策機構(gòu)的期望和信念構(gòu)成的動機，可以具體化為檔案支持決策需求；三是基于動機（意識+需求）所形成的檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)間的互動機會，這種機會就是機制的外在表現(xiàn)形式——制度。根據(jù)治理過程的制度演進規(guī)律及其與文化的互嵌關(guān)系，[16]可將這里的制度（互動機會）細分為前制度化機會、制度化機會和“制度化+文化”機會。檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的不同動機與其不同的連接機會就組成了不同的檔案資政服務(wù)機制。如圖1所示。

2.2 檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的動機與機會

2.2.1 檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的動機。社會主體的動機包含期望和信念。檔案資政服務(wù)中，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)各自抱有不同的期望和信念，因此也表露出各異的動機。期望蘊含著結(jié)果指向和目的性，可以借用馬克斯·韋伯的“合理性”概念進一步解釋檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的期望所包含的雙重性特征。[17]一是以結(jié)果為導(dǎo)向，強調(diào)效果最大化的工具理性期望；二是以目標(biāo)為導(dǎo)向，強調(diào)動機純正和手段合理的價值理性期望。檔案機構(gòu)的工具理性期望源于局部利益的驅(qū)動，希望通過檔案資政以獲得機構(gòu)權(quán)力和地位的提升。檔案機構(gòu)的價值理性期望則以全局或集體利益為考量，其檔案資政更多是體現(xiàn)為公共責(zé)任和使命擔(dān)當(dāng)。公共決策機構(gòu)的工具理性期望表現(xiàn)得較為直接和直觀，即獲取系統(tǒng)、科學(xué)的決策支持信息，以便輔助決策。公共決策機構(gòu)的價值理性期望觀照的是科學(xué)化、民主化的決策過程，關(guān)注的是公共決策的安身立命之本，而非決策手段本身。檔案機構(gòu)的信念是指檔案機構(gòu)是否相信檔案資政服務(wù)可以輔助公共決策，是支撐該業(yè)務(wù)活動的內(nèi)部精神動力，影響著檔案資政服務(wù)行為。公共決策機構(gòu)的信念是指公共決策機構(gòu)是否相信檔案資政服務(wù)有助于公共決策過程，這關(guān)系到公共決策機構(gòu)對檔案機構(gòu)及其資政服務(wù)的認可和接納。

2.2.2 檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的機會。檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的互動機會取決于由期望和信念構(gòu)成的動機。檔案資政服務(wù)中，檔案機構(gòu)的動機可以直觀表述為檔案資政服務(wù)意識，意識越強烈，檔案資政參與度就越高；意識越微弱，檔案資政參與度就越低。公共決策機構(gòu)的動機則可以用檔案支持決策需求來表示，他們在這方面的需求越強烈，認可和接納檔案資政服務(wù)的行為就越強烈；需求越微弱，認可和接納檔案資政服務(wù)的行為就越微弱。根據(jù)上述分析，檔案機構(gòu)的檔案資政服務(wù)意識有強弱之分，公共決策機構(gòu)的檔案支持決策需求也有強弱之別。由此，他們可以形成三種典型的互動機會。如圖2所示。

結(jié)合互動機會的穩(wěn)定性、規(guī)范性以及制度演進規(guī)律，可以將檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的互動機會分為前制度化機會、制度化機會和“制度化+文化”機會。前制度化機會更多的是一種自發(fā)、散發(fā)且缺乏穩(wěn)定性的互動機會，制度化機會是具有相對穩(wěn)定性和規(guī)范性的互動機會，“制度化+文化”機會則超越了純粹制度化的硬約束互動，同時依靠文化軟約束來維持互動關(guān)系。當(dāng)檔案機構(gòu)的檔案資政服務(wù)意識和公共決策機構(gòu)的檔案支持決策需求處于高位均衡時，二者互動機會就會成為常態(tài)化。常態(tài)化的互動機會是雙方共同的期望和信念，是基于價值認同的關(guān)系維系，這就是一種制度化機會或者“制度化+文化”機會。當(dāng)檔案機構(gòu)的檔案資政服務(wù)意識和公共決策機構(gòu)的檔案支持決策需求處于非均衡位置或者此消彼長時，二者互動機會就會缺乏穩(wěn)定性，出現(xiàn)“一廂情愿”的現(xiàn)象，可以稱之為前制度化機會。根據(jù)動機強度的不同組合，可以將檔案資政服務(wù)意識強而檔案支持決策需求弱的互動機會稱為檔案機構(gòu)主導(dǎo)型前制度化機會；可以將檔案支持決策需求強而檔案資政服務(wù)意識弱的互動機會稱為公共決策機構(gòu)主導(dǎo)型前制度化機會。

2.3 檔案資政服務(wù)機制的形成。根據(jù)DBO理論，檔案資政服務(wù)機制的形成實際上是檔案機構(gòu)、公共決策機構(gòu)的動機和機會不同組合的結(jié)果。以動機和機會為元要素，檔案機構(gòu)的動機表示為檔案資政服務(wù)意識的強與弱，公共決策機構(gòu)的動機表示為檔案支持決策需求的強與弱，而機會則可以表示為前制度化、制度化和“制度化+文化”的互動形式。由此，不同具體要素的組合可以形成不同的具體機制。

2.3.1 履職型交往機制。第一種情形是檔案機構(gòu)的強檔案資政服務(wù)意識和公共決策機構(gòu)的強檔案支持決策需求，連接二者的是制度化機會。從檔案機構(gòu)角度來看，出于履行職責(zé)和發(fā)揮功能的需要，不少檔案機構(gòu)具有較強的資政期望和意愿，所以他們會主動與公共決策機構(gòu)接觸。從公共決策機構(gòu)角度來看，他們要極力避免經(jīng)驗決策的缺陷，增強包括檔案在內(nèi)的數(shù)據(jù)、信息、知識對公共決策的支持力度，那么就會接受檔案資政服務(wù)，主動接納檔案機構(gòu)。該情形下，可以說檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)基于期望和信念產(chǎn)生的動機，以及由此表現(xiàn)出來的意識和需求在強度上是一致的，可謂“情投意合”，連接二者的互動機會就體現(xiàn)為常態(tài)化的交往，由此形成了一種制度化的履職型交往機制。在這里之所以用“交往”概念，主要借鑒交往交流交融的層級遞進關(guān)系結(jié)構(gòu)：交往是初步、基礎(chǔ)的交流交融；交流是較深層、正向的交往交融；交融是零距離、比心的交往交流。[18]履職型交往機制雖然實現(xiàn)了供需雙方在價值認同上的一定契合，但由于該機制是以由職能原則建立的國家組織為基礎(chǔ)，且涉及跨機構(gòu)、跨行業(yè)協(xié)同，需要遵循國家治理結(jié)構(gòu)的基本邏輯，必然存在三個基本問題。一是檔案機構(gòu)的履職盡責(zé)主要是從非核心業(yè)務(wù)思維來考量檔案資政，更多的是只求有不求精，所以檔案資政服務(wù)在理念、方式、內(nèi)容、產(chǎn)品等方面還比較傳統(tǒng)。二是公共決策機構(gòu)在吸納資政主體以及政策建議時有約束條件，并非所有的檔案機構(gòu)都可以成為檔案資政服務(wù)主體，只有部分檔案機構(gòu)以及精致的資政產(chǎn)品才能進入公共政策過程。三是檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的互動關(guān)系還處于淺表層，是建立在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)聯(lián)系上的初步互動機會，所以是一種你來我往的交往機制。檔案資政服務(wù)機制的主體和對象分屬決策與輔助決策兩個不同的系統(tǒng)，二者在組織、職責(zé)、規(guī)范等方面具有比較清晰的邊界。這種邊界產(chǎn)生的隔閡顯而易見，一方面檔案機構(gòu)固守傳統(tǒng)的檔案資政服務(wù)理念與模式，另一方面公共決策機構(gòu)在制度與程序設(shè)計時也未給予檔案資政更全面、深入的介入機會。履職型交往機制雖有穩(wěn)定的制度化保障，但并不能完全滿足檔案機構(gòu)和公共決策機構(gòu)的期望和意愿。

2.3.2 發(fā)展型交流機制。第二種情形是對第一種情形履職型交往機制的適應(yīng)性變革。如果說履職型交往機制是檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的“本能反應(yīng)”、職責(zé)所在，那么他們對價值認同、地位提升、治理變革的渴望和追求，將成為新機制形成的催生劑。對于檔案機構(gòu)來說，融入服務(wù)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局是其建功立業(yè)的根本遵循，組織的內(nèi)涵挖掘和功能拓展將是永恒不變的主題。對公共決策機構(gòu)而言，完善公共決策體制機制建設(shè)，推進公共決策各構(gòu)成要素的民主化、科學(xué)化和法制化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。毋庸置疑，謀求發(fā)展已經(jīng)成為檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)共同的價值取向，以此為導(dǎo)向的二者互動形式則進入了更深層次，也即發(fā)展型交流機制。

該機制有兩種具體形式：一是檔案機構(gòu)的強檔案資政服務(wù)意識與公共決策機構(gòu)的弱檔案支持決策需求結(jié)合成的動機，以及前制度化的互動形式；二是公共決策機構(gòu)的強檔案支持決策需求與檔案機構(gòu)的弱檔案資政服務(wù)意識結(jié)合成的動機，以及前制度化的互動形式。兩種具體形式有其共同之處：檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的動機處于非均衡狀態(tài)，呈現(xiàn)出意識與需求此消彼長的現(xiàn)象；再則連接二者的互動形式也不具有穩(wěn)定性和規(guī)范性，表現(xiàn)為一種非常態(tài)化的前制度化機會。不同之處就是在期望和信念組合的動機里，會出現(xiàn)不同的動機組合形式。對于強意識與弱需求的動機組合形式，會產(chǎn)生由檔案機構(gòu)主導(dǎo)的前制度化機會，可以稱之為檔案機構(gòu)主導(dǎo)的發(fā)展型交流機制。對于強需求與弱意識的動機組合，會產(chǎn)生公共決策機構(gòu)主導(dǎo)的前制度化機會，可以稱之為公共決策機構(gòu)主導(dǎo)的發(fā)展型交流機制。在對檔案資政服務(wù)的認知、認同、踐行上，發(fā)展型交流機制已經(jīng)比履職型交往機制更進了一步。由于檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)在意識和需求方面尚未高度協(xié)同，導(dǎo)致其在特定時空分布上出現(xiàn)強弱搭配的失衡狀態(tài)。具體來說，數(shù)字環(huán)境中檔案機構(gòu)主動變革傳統(tǒng)檔案資政服務(wù)方式的期望和意愿會因組織差異和時空變換而各有不同，比如構(gòu)建面向決策的檔案知識庫、案例庫等，在不同的檔案機構(gòu)有不同的認知。同樣，公共決策機構(gòu)面對新型的檔案資政服務(wù)理念與模式，也會因各種因素的影響表現(xiàn)出接受、認同或觀望、謹慎。需要強調(diào)的是，檔案資政服務(wù)意識與檔案支持決策需求的強弱組合，主要是指其在某一時空點上的失衡，并非對前者履職型交往機制中意識與需求強強組合的否定。兩種檔案資政服務(wù)機制適用于不同的情境，而非同一情境出現(xiàn)的不同具體機制。

2.3.3 價值共創(chuàng)型交融機制。價值共創(chuàng)思想最初源自商業(yè)領(lǐng)域，現(xiàn)在已廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域，并被視為一種群體協(xié)作的新模式。[19]價值共創(chuàng)理論主張多元參與者和利益相關(guān)主體利用包括信息資源在內(nèi)的多種元素在服務(wù)交換中實現(xiàn)價值共創(chuàng)的思想，[20]為檔案資政服務(wù)提供了全景式的理論視角。從機制形態(tài)以及效果來看，第三種情形相對于前兩種情形具有高協(xié)同的動機組合形式和更理想的主體互動形式。該情形下，檔案機構(gòu)顯現(xiàn)出強烈的檔案資政服務(wù)意識，公共決策機構(gòu)也具有強烈的檔案支持決策需求，形成高協(xié)同度的動機組合。檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)間的互動形式既不是無意識的自發(fā)、散發(fā)行為，也不是依靠純粹制度化的規(guī)范來約束，而是已經(jīng)超越前制度化和制度化進入到制度與文化共同作用的互動形式。檔案資政已經(jīng)延續(xù)了幾千年，這種從觀念到行動的循環(huán)往復(fù)，以及由此萃取的理論思想經(jīng)過長期的沉淀和檢驗，在檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)中已經(jīng)得到進一步強化、蛻變和升華。檔案機構(gòu)通過言傳身教的資政服務(wù)方式，幫助公共決策機構(gòu)覺察、覺醒，最終達成觀念共識和價值認同。在思想一致性的先導(dǎo)下，檔案機構(gòu)通過“授魚”輸出的方式和“授漁”傳播的方式，[21]幫助公共決策機構(gòu)充實其決策過程賴以生存的信息資源儲備與知識轉(zhuǎn)化技術(shù)方法體系，以促成雙方的價值共生與共贏。在價值共創(chuàng)情境中，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)從觀念意識層面到實際行動都實現(xiàn)了高度協(xié)同，二者的互動形式不僅是靠政治權(quán)力、制度規(guī)范的硬約束來實現(xiàn)，而且更需要文化認同、價值認同的軟約束來維系。不過，需要注意的是，由價值共創(chuàng)型交融機制觸發(fā)的檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的互動行為并非普遍現(xiàn)象，而是局部發(fā)生。實際上，檔案機構(gòu)的觀念、資源、技術(shù)、組織文化等原有基礎(chǔ)是其資政服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的重要影響因素。總體而言，檔案機構(gòu)的資政服務(wù)基礎(chǔ)還需進一步夯實，才能為檔案資政服務(wù)體制機制的完善提供必要條件。另外，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)超越純粹制度化的互動形式，既需要健全的法律法規(guī)、制度政策等硬約束基礎(chǔ)，還需要正向的組織文化、社會文化等軟約束條件。然而，現(xiàn)實中同時具備這些要素的只是個別，因此該情形下檔案資政服務(wù)現(xiàn)象并不時常發(fā)生。

運用DBO理論解構(gòu)檔案資政服務(wù)機制，檔案機構(gòu)存在檔案資政服務(wù)意識的強弱之分，公共決策機構(gòu)具有檔案支持決策需求的強弱之別，二者的不同組合會形成不同的動機；檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的互動形式，存在前制度化——制度化——制度化+文化的演進規(guī)律。以上述動機與機會的不同組合形成的檔案資政服務(wù)機制，可以分為三種基本類型（如圖3所示）。履職型交往機制、發(fā)展型交流機制、價值共創(chuàng)型交融機制之間不是取代和被取代的代系更迭關(guān)系，而是在不同的情境中形成，并作用于與之相適應(yīng)的檔案資政服務(wù)活動。總體而言，履職型交往機制較為成熟，與之相對應(yīng)的檔案資政服務(wù)場景也較為常見，但是從價值實現(xiàn)來衡量機制形態(tài)，它只是初級的、基礎(chǔ)的。發(fā)展型交流機制的成熟度次之，現(xiàn)實場景雖未普及，但已成為學(xué)界和業(yè)界爭相探索的領(lǐng)域，或者說它是當(dāng)前備受推崇的一種主流機制形態(tài)。價值共創(chuàng)型交融機制成熟度較差，主要是其支撐要素和條件較為匱乏，其生存和發(fā)展環(huán)境受到諸多限制，但它將是引領(lǐng)未來的一種重要機制形態(tài)。

3 案例分析

為了檢驗上述三種機制各部件是否在現(xiàn)實情境中出現(xiàn)，每一機制是否如預(yù)期在現(xiàn)實情境中發(fā)揮了作用，本文運用理論檢驗型過程追蹤法對重大活動和突發(fā)事件檔案工作的典型案例進行解析。理論檢驗型過程追蹤法可以檢驗因果機制的各部件是否在案例中出現(xiàn)，進而考察因果機制是否在案例中發(fā)揮了作用。本文以重大活動和突發(fā)事件檔案工作為案例選取對象，一方面能夠為檔案機構(gòu)參與黨和國家事業(yè)，進行資政服務(wù)提供較好的觀察窗口；另一方面有利于衡量在檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)在應(yīng)對和處置重大活動和突發(fā)事件中的互動關(guān)系及其水平，也即對前制度化、制度化、“制度化+文化”等互動形式的考察。

3.1 履職型交往機制案例。檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)具有天然的政治親緣，而且這種關(guān)系源遠流長，十分穩(wěn)固。在政治支配邏輯的主導(dǎo)下，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)需要共同維系這種政治親緣關(guān)系，由此決定了履職型交往機制的制度化互動關(guān)系。在重大活動和突發(fā)事件中，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)都期望彼此在其中形成工作協(xié)同，以此為動機的履職型交往機制形成了職責(zé)分工配置的具體形態(tài)，以及各異的互動形式。

職責(zé)分工配置是黨和國家機構(gòu)職能體系的重要內(nèi)容，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)在國家職能體系中各有分工、各司其職，彼此間形成的契約穩(wěn)定性成為二者制度化互動形式的堅實基礎(chǔ)。公共決策機構(gòu)在職責(zé)分工上為檔案工作配置了制度化的機構(gòu)，賦予其一定的法定職能，體現(xiàn)為檔案主管部門負責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)同、制度建設(shè)、監(jiān)督和指導(dǎo)，檔案業(yè)務(wù)機構(gòu)負責(zé)常規(guī)利用服務(wù)與資源開發(fā)利用服務(wù)等具體的檔案業(yè)務(wù)工作。統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)同主要是指檔案主管部門主管重大活動和突發(fā)事件檔案工作，如國家檔案局為重大活動和突發(fā)事件的檔案資源體系建設(shè)以及面向公共決策的重大活動和突發(fā)事件檔案利用體系建設(shè)進行宏觀部署和頂層設(shè)計，并提供組織保障。制度建設(shè)是通過建章立制，樹立制度意識，把制度作為促進檔案輔助決策的基礎(chǔ)載體。國家檔案局通過頒布部門規(guī)章《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》，對各管理主體的任務(wù)清單、提前介入機制及專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)等作出制度性安排。監(jiān)督和指導(dǎo)是檔案主管部門的重要職責(zé)，國家檔案局和地方各級檔案局對重大活動和突發(fā)事件的檔案資政服務(wù)工作進行督促、檢查和指導(dǎo)。檔案常規(guī)利用服務(wù)是檔案業(yè)務(wù)機構(gòu)傳統(tǒng)的服務(wù)方式，以提供原始檔案信息為主要特征。在應(yīng)對重大活動和突發(fā)事件中，檔案館與責(zé)任部門的檔案機構(gòu)向決策機構(gòu)或決策者提供原始檔案信息，供其決策參考。檔案資源開發(fā)利用是檔案業(yè)務(wù)機構(gòu)通過一定的方法與技術(shù)對原始檔案信息進行整合與加工，使之可以輔助公共決策。檔案館和責(zé)任部門的檔案機構(gòu)通過編寫參考文獻、呈送簡報、撰寫資政報告等傳統(tǒng)資政形式，為決策機構(gòu)或決策者應(yīng)對重大活動和突發(fā)事件提供決策支持。

以上分析表明，職責(zé)分工配置取決于國家職能體系結(jié)構(gòu)。檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)是國家職能體系的重要構(gòu)件，具有較強的政治親緣。同時，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)間穩(wěn)定的互動關(guān)系已經(jīng)形成制度化。職責(zé)分工配置有統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)同、制度建設(shè)、監(jiān)督和指導(dǎo)、常規(guī)利用服務(wù)與資源開發(fā)利用服務(wù)等五種具體形式。統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)同、制度建設(shè)、監(jiān)督和指導(dǎo)是由檔案主管部門負責(zé)，其特點是具有宏觀性和政策性，多為頂層設(shè)計。常規(guī)利用服務(wù)與資源開發(fā)利用服務(wù)則由檔案館和基層檔案機構(gòu)（檔案室）來具體實施，是連接公共決策機構(gòu)最直接的方式，也是衡量檔案資政服務(wù)質(zhì)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。檔案館擁有大量的回溯性信息，其優(yōu)勢是對檔案信息資源的整合和開發(fā)能力，但是其館藏檔案具有封閉、單維、低價值密度和隱晦知識結(jié)構(gòu)等固有缺陷，[22]導(dǎo)致資政服務(wù)具有一定的滯后性。基層檔案機構(gòu)（檔案室）占有豐富的實時性信息，其優(yōu)勢是能夠快速對接決策者，但是其資源整合與加工能力較弱。因此，檔案局、檔案館、檔案室等檔案機構(gòu)之間應(yīng)該系統(tǒng)聯(lián)動、館室協(xié)同、優(yōu)勢互補、功能適配，主動嵌入公共決策過程，在輔助決策中破解檔案資政服務(wù)難題。

3.2 發(fā)展型交流機制案例。沿循組織價值支配邏輯的發(fā)展型交流機制，可以分為公共決策機構(gòu)主導(dǎo)和檔案機構(gòu)主導(dǎo)兩種形式。從動機引發(fā)行為的角度來看，公共決策機構(gòu)主導(dǎo)實為需求驅(qū)動的發(fā)展型交流機制，檔案機構(gòu)主導(dǎo)實為功能拓展驅(qū)動的發(fā)展型交流機制。檔案資政服務(wù)的需求驅(qū)動機制，其動力來源于公共決策機構(gòu)的需求，以倒逼的方式促使檔案機構(gòu)在資政觀念、方式、內(nèi)容、效果上不斷更新和提升。檔案資政服務(wù)的功能拓展驅(qū)動機制，其主要動力源自檔案機構(gòu)對自身功能重塑的期望，以突出資政功能謀求更大的政治地位和影響力。

在需求驅(qū)動機制的作用下，檔案機構(gòu)一般會以制度更新、建設(shè)數(shù)據(jù)庫或知識庫等形式與公共決策機構(gòu)建立互動關(guān)系。自2020年以來，國家檔案局、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳分別發(fā)布了《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》《關(guān)于加強重特大事件檔案工作的通知》兩個國家級的制度政策文件。在新冠疫情期間，各省市檔案機構(gòu)也紛紛出臺關(guān)于應(yīng)對新冠疫情檔案工作的專門規(guī)定。高度泛化的知識可以揭示事件演變的原因、影響因素，[23]而具備數(shù)據(jù)集成和知識轉(zhuǎn)化功能的重特大事件檔案數(shù)據(jù)庫可為公共決策機構(gòu)的應(yīng)急管理提供決策支持。全國重特大事件檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)劃分為三個層次，分別是中央檔案館承擔(dān)的國家數(shù)據(jù)總庫、相關(guān)責(zé)任部門承擔(dān)的專門數(shù)據(jù)庫和省市縣承擔(dān)的地區(qū)級數(shù)據(jù)庫。[24]上述連接檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的互動形式主要是由政府應(yīng)急管理對科學(xué)決策的期望來牽引。在功能拓展驅(qū)動機制的作用下，檔案機構(gòu)則以建設(shè)檔案智庫、設(shè)置資政崗位、優(yōu)化資政流程等形式與公共決策機構(gòu)建立互動關(guān)系。建設(shè)中國特色新型檔案智庫，[25]是檔案機構(gòu)服務(wù)黨和國家工作大局，發(fā)揮資政功能的重要舉措。2020年新修訂的《檔案法》明確規(guī)定檔案館應(yīng)加強對突發(fā)事件應(yīng)對活動相關(guān)檔案的研究整理和開發(fā)利用，為突發(fā)事件應(yīng)對活動提供文獻參考和決策支持。很顯然，資政服務(wù)已經(jīng)成為檔案館的重要職責(zé)，檔案館的智庫建設(shè)具有了法律保障和政策依據(jù)。[26]成都市檔案館成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)攬全館人員推行檔案資政參考專刊周報制度，編輯了《成都市疫情防控工作實錄》特色資政專刊。[27]南充市檔案館內(nèi)設(shè)編研開發(fā)宣傳科負責(zé)開展檔案資政服務(wù)工作，在重大活動和突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮重要資政作用。

以上分析表明，盡管公共決策機構(gòu)主導(dǎo)的需求驅(qū)動機制和檔案機構(gòu)主導(dǎo)的功能拓展驅(qū)動機制存在不同的主體偏好和主體行為，但其蘊含的組織價值支配邏輯始終引導(dǎo)并推動二者雙向奔赴。隨著文檔數(shù)據(jù)化的日益成熟以及數(shù)據(jù)價值的持續(xù)釋放，[28]檔案的知識轉(zhuǎn)化將越來越充分，檔案資政服務(wù)產(chǎn)品與公共決策過程的連接將越來越順暢，檔案機構(gòu)以智治為公共決策機構(gòu)的科學(xué)決策賦能已是大勢所趨。

3.3 價值共創(chuàng)型交融機制。價值共創(chuàng)型交融機制是檔案資政服務(wù)主體與對象在達成觀念共識和價值認同的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)彼此間的價值共生和價值共贏而形成的互動關(guān)系。在該情境中，檔案資政服務(wù)主體呈現(xiàn)出多元化特征和協(xié)作特質(zhì)，他們與公共決策機構(gòu)的關(guān)系不再是簡單的服務(wù)供需關(guān)系，而是價值的共同創(chuàng)造者和受益者。檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)在該機制的作用下實現(xiàn)了不同程度的角色互換和交融，這種穩(wěn)定互動關(guān)系的維持是制度化與文化雙重加持的結(jié)果。

價值共創(chuàng)型交融機制一般會表現(xiàn)為政治支配的多元主體協(xié)同機制、契約支配的市場化機制和價值連接的全程參與機制等三種典型形式。政治支配的多元主體協(xié)同的形成和發(fā)展是各利益主體以政治生態(tài)結(jié)構(gòu)互動體系為基礎(chǔ)，不斷適時調(diào)整政策和優(yōu)化策略，向動機組合的高位均衡狀態(tài)演進的過程。陜西省建立的重特大事件檔案工作機制是在省委檔案工作領(lǐng)導(dǎo)小組下運行，由省委常委、省委秘書長擔(dān)任第一召集人，省委副秘書長、省檔案局館長擔(dān)任召集人，省委辦公廳（省檔案局）牽頭，省委政法委、省自然資源廳、省衛(wèi)生健康委、省應(yīng)急管理廳等25家責(zé)任單位為成員單位，協(xié)作協(xié)同提升檔案利用效能，為黨委和政府應(yīng)對重特大事件提供決策依據(jù)。完善的多元主體協(xié)同機制，是制度建設(shè)和文化滋養(yǎng)的雙重結(jié)果。[29]契約支配的市場化機制是以利益均衡為基本原則，以政策引導(dǎo)推動和購買服務(wù)相結(jié)合，推進檔案機構(gòu)、公共決策機構(gòu)以及其他參與主體自愿、主動地實現(xiàn)檔案資政服務(wù)目標(biāo)的運作過程。該機制可以有效避免政治支配的多元主體協(xié)同機制容易陷入的“機制僵化”窘境，不利于檔案資政造血功能的持續(xù)。在契約支配的市場化機制作用下，檔案資政服務(wù)主體將由檔案機構(gòu)的單一主體形式轉(zhuǎn)向檔案機構(gòu)與其他組織或市場主體相結(jié)合的形式。中國第二歷史檔案館與中國南海研究院等機構(gòu)合作開展邊疆、海疆檔案研究，在南海爭端等重大事件中發(fā)揮重要資政功能。在重特大事件檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)中，市場主體也將成為政府購買服務(wù)的重要對象。價值連接的全程參與機制要求檔案、檔案機構(gòu)、檔案工作全程參與公共決策過程，為特定情境的公共決策提供全程支持，強化檔案資政價值鏈與公共決策過程的融合。在重大活動和突發(fā)事件檔案工作中，檔案機構(gòu)的著力點已經(jīng)由傳統(tǒng)的側(cè)重過程性規(guī)范管理逐漸轉(zhuǎn)向突出發(fā)展性開發(fā)利用的全過程管理，“從事后走向事前”的檔案數(shù)據(jù)治理邏輯[30]與檔案支持決策的檔案資政服務(wù)邏輯是基本一致的。為應(yīng)對重特大事件，一般都要求檔案工作全程介入應(yīng)對準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和總結(jié)評估等過程。

以上分析表明，在價值共創(chuàng)型交融機制作用下，檔案資政服務(wù)相關(guān)主體趨于多元化，具有了更為復(fù)雜的互動關(guān)系，而且都能基于價值共識實現(xiàn)交融性的價值共贏。延續(xù)傳統(tǒng)的政治慣性，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的制度化互動形式更加穩(wěn)固，基于文化的互動形式正在形成。以契約為基礎(chǔ)的市場化思維正在滲透、調(diào)節(jié)和優(yōu)化檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的互動關(guān)系，靈活市場與穩(wěn)固政治結(jié)構(gòu)的結(jié)合將愈加明顯和有效。檔案、檔案機構(gòu)與檔案工作的價值鏈正在貫穿公共決策全過程，各主體在其中既是價值的創(chuàng)造者，也是價值的受益者。

4 結(jié)論與討論

隨著我國公共決策科學(xué)化民主化進程的加快，檔案的資政功能日益成熟，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的聯(lián)系愈加緊密，檔案工作參與公共決策過程已經(jīng)進入新階段，成為新常態(tài)。本文運用DBO理論對新常態(tài)下檔案資政服務(wù)隱含的社會驅(qū)動機制進行理論與經(jīng)驗研究，構(gòu)建和驗證了三類檔案資政服務(wù)機制，并對其在特定情境中的具體形式與運作進行了初步探討。

在DBO理論指導(dǎo)下，基于檔案機構(gòu)的強意識或公共決策機構(gòu)的強需求驅(qū)動下，他們之間的互動關(guān)系表現(xiàn)為前制度化、制度化、“制度化+文化”等多樣的互動機會。三類理想型檔案資政服務(wù)機制分別觸發(fā)了表現(xiàn)各異的檔案資政服務(wù)活動，這是形成檔案資政服務(wù)現(xiàn)象的基礎(chǔ)。質(zhì)言之，檔案資政服務(wù)活動的多樣化及其現(xiàn)象的復(fù)雜多變，均是檔案資政服務(wù)機制作用的結(jié)果；不同機制類型具有不同的表現(xiàn)形式，而不同表現(xiàn)形式都會引發(fā)不同的檔案資政服務(wù)活動，并形成規(guī)模化現(xiàn)象。履職型交往機制以職責(zé)分工配置為基本形態(tài)，在檔案資政服務(wù)機制體系中處于基礎(chǔ)地位，可以說是我國傳統(tǒng)“檔案與政治”親緣關(guān)系的延續(xù)。職責(zé)分工配置雖然明確了檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，但這僅僅是檔案資政服務(wù)正常運轉(zhuǎn)的基本條件。發(fā)展型交流機制在需求驅(qū)動機制和功能拓展驅(qū)動機制的組合下表現(xiàn)出多種具體形式，需求驅(qū)動機制和功能拓展驅(qū)動機制在不同的情境中各有側(cè)重，由其引發(fā)的檔案資政服務(wù)活動與現(xiàn)象比較普遍，是當(dāng)前主流機制類型。價值共創(chuàng)型交融機制蘊含的價值共識、價值共生、價值共贏等理念，采取的多元主體協(xié)同、市場化運作以及全過程參與等行動框架是檔案資政服務(wù)機制新的風(fēng)向標(biāo)。當(dāng)然，在實際情境中，往往不是單一機制在發(fā)揮作用，而是多種機制在共同作用。所以，現(xiàn)實的檔案資政服務(wù)現(xiàn)象遠比想象的復(fù)雜和多變。

中觀層面的檔案資政服務(wù)機制不僅觸發(fā)微觀的個體行為，而且反映宏觀的社會結(jié)構(gòu)變化。檔案資政服務(wù)現(xiàn)象是我國檔案與政治關(guān)系的縮影，反映著我國檔案與政治結(jié)構(gòu)體系的演變過程與趨勢。履職型交往機制具有濃重的國家職能分工色彩，深受檔案與政治關(guān)系慣性和結(jié)構(gòu)慣性影響，遵循制度化的內(nèi)部運作邏輯。發(fā)展型交流機制非對等的檔案機構(gòu)和公共決策機構(gòu)動機組合始終是機制運行和完善的不竭動力，其前制度化的互動形式為向體制外部延伸和擴展提供了可能。價值共創(chuàng)型交融機制使檔案資政服務(wù)鏈條貫穿公共決策全過程，著力點由幕后延伸到臺前，涉及面由體制內(nèi)部擴展到社會外部，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)的“制度化+文化”互動形式日益成熟。隨著新一代信息技術(shù)在各領(lǐng)域滲透性的增強，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)之間的互動關(guān)系在依靠制度化、組織文化等維系之外，還應(yīng)注重互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)的應(yīng)用，技術(shù)化將使之互動與連接更加順暢和智慧。

本文研究嘗試運用DBO理論探究由動機與機會不同組合形成的檔案資政服務(wù)機制，所做的理論分析與案例驗證相對比較粗淺，還有不少重要問題亟待深入研究。比如檔案資政服務(wù)的制度與思想、結(jié)構(gòu)與管理等頂層問題，檔案機構(gòu)與公共決策機構(gòu)互動關(guān)系的智能技術(shù)嵌入、檔案的知識轉(zhuǎn)化以及知識的決策轉(zhuǎn)化等底層問題，檔案、檔案機構(gòu)、檔案工作與公共決策、公共決策機構(gòu)由嵌入轉(zhuǎn)向互嵌的發(fā)展問題。以上問題構(gòu)成了檔案資政服務(wù)的多維度、多層次研究框架，其框架內(nèi)容的進一步充實與成熟，將有助于檔案資政服務(wù)的專業(yè)化建設(shè)以及現(xiàn)實資政水平的提升。

（作者單位：廣西民族大學(xué)管理學(xué)院 歸吉官，博士，副教授；李卓南，碩士研究生 來稿日期：2023-10-07）