檔案數(shù)據(jù)治理規(guī)范化探索

關(guān)鍵詞：南水北調(diào)；建設(shè)項(xiàng)目；檔案；竣工驗(yàn)收；數(shù)據(jù)治理；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；管理規(guī)范；節(jié)點(diǎn)控制

南水北調(diào)工程是我國(guó)跨流域、跨區(qū)域配置水資源的骨干工程。根據(jù)2002年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》，工程要分期實(shí)施，通過東中西三條調(diào)水線路，與長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河相互連接，構(gòu)成我國(guó)中部地區(qū)水資源“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的總體格局。檔案專項(xiàng)驗(yàn)收作為工程竣工驗(yàn)收的前置條件，是促進(jìn)檔案管理和檔案數(shù)據(jù)治理規(guī)范化的有效形式和必要手段。本文聚焦工程總體竣工驗(yàn)收階段的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作，從檔案數(shù)據(jù)治理角度入手，對(duì)檔案專項(xiàng)驗(yàn)收的重點(diǎn)、難點(diǎn)及重要節(jié)點(diǎn)控制措施等進(jìn)行了研究。

1 南水北調(diào)東中線一期工程及檔案管理概況

1.1 工程概況。南水北調(diào)東中線一期工程劃分為35個(gè)單項(xiàng)工程，155個(gè)設(shè)計(jì)單元工程。東線一期工程于2002年12月27日全線開工建設(shè)，于2013年12月實(shí)現(xiàn)通水目標(biāo)，中線一期工程也于2014年底完成全線通水驗(yàn)收。自全面建成通水以來，“南水”已成為京津等40多座大中城市280多個(gè)縣市區(qū)超過1.76億人的主力水源。截至2023年10月，南水北調(diào)東中線工程累計(jì)調(diào)水量超654億立方米。

按照《關(guān)于南水北調(diào)工程建設(shè)管理的若干意見》規(guī)定，在南水北調(diào)東中線一期工程開工建設(shè)之初，其建設(shè)管理體制“實(shí)行政企分開、政事分開，按現(xiàn)代企業(yè)制度組建南水北調(diào)項(xiàng)目法人”，在管理模式上嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)承包制和合同管理制。南水北調(diào)東中線一期工程建設(shè)在項(xiàng)目法人的主導(dǎo)下，實(shí)行直接管理與委托管理相結(jié)合，大力推動(dòng)代建制管理新的建設(shè)管理模式。“實(shí)行代建制和委托制的，項(xiàng)目法人委托項(xiàng)目管理單位，對(duì)一個(gè)或若干單項(xiàng)工程的建設(shè)進(jìn)行全過程或若干階段的專業(yè)化管理。項(xiàng)目管理單位在單項(xiàng)工程建設(shè)管理中的職責(zé)范圍、工作內(nèi)容、權(quán)限等，由項(xiàng)目法人和項(xiàng)目管理單位在合同中約定。”

1.2 工程檔案管理概況。為規(guī)范南水北調(diào)東中線一期工程檔案管理工作，《南水北調(diào)東中線第一期工程檔案管理規(guī)定》《南水北調(diào)東中線第一期工程檔案分類編號(hào)及保管期限對(duì)照表》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)南水北調(diào)工程檔案管理工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步明確南水北調(diào)工程檔案管理工作有關(guān)問題處理意見的通知》等管理制度和規(guī)范性文件相繼出臺(tái)。各項(xiàng)目法人也分別成立了檔案管理機(jī)構(gòu)或確立了檔案工作分管部門，建立了配套的檔案管理制度和相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范，逐步解決了檔案工作經(jīng)費(fèi)，配備了檔案管理專兼職人員和檔案保管保護(hù)設(shè)施，對(duì)檔案實(shí)行了集中統(tǒng)一管理。相關(guān)管理制度和規(guī)范性文件中對(duì)不同形式的電子文件和電子檔案等檔案數(shù)據(jù)資源歸檔與管理也提出了原則要求。

2 完工驗(yàn)收階段：檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作進(jìn)展

截至2022年8月，南水北調(diào)東中線一期工程155個(gè)設(shè)計(jì)單元全部通過驗(yàn)收，工程全線轉(zhuǎn)入正式運(yùn)行階段，為南水北調(diào)東中線一期工程總體竣工驗(yàn)收工作奠定了良好基礎(chǔ)。

《南水北調(diào)東中線第一期工程檔案管理規(guī)定》要求“工程項(xiàng)目合同驗(yàn)收階段的有關(guān)檔案專項(xiàng)驗(yàn)收由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)組織和主持；設(shè)計(jì)單元工程項(xiàng)目完工驗(yàn)收階段的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收由國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦或其委托的省（直轄市）南水北調(diào)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織和主持；南水北調(diào)東中線第一期主體工程總體竣工驗(yàn)收的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收由國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦會(huì)同國(guó)家檔案局組織”。

在工程建設(shè)期，各設(shè)計(jì)單元工程檔案專項(xiàng)驗(yàn)收采取“分兩步走”的方法，第一步是檢查評(píng)定，對(duì)提交檔案專項(xiàng)驗(yàn)收的設(shè)計(jì)單元工程檔案情況進(jìn)行先期的檢查與評(píng)估，提出存在的問題；第二步是待相關(guān)問題整改完成后再組織檔案專項(xiàng)驗(yàn)收。檔案的檢查評(píng)定和專項(xiàng)驗(yàn)收工作均以印發(fā)的相關(guān)規(guī)定和辦法為依據(jù)，與相關(guān)專家統(tǒng)一原則和尺度，采用分組、分專業(yè)的方法組織實(shí)施。檔案驗(yàn)收工作逐步規(guī)范，趨于嚴(yán)格。

隨著設(shè)計(jì)單元工程檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作的推進(jìn)，設(shè)計(jì)單元工程建設(shè)中產(chǎn)生的各類檔案數(shù)據(jù)資源日趨集中，形成了一個(gè)個(gè)以設(shè)計(jì)單元工程為主體的“資源庫(kù)”。由于缺乏檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)范，各設(shè)計(jì)單元工程檔案數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)類型、值域設(shè)置等不盡相同，項(xiàng)目法人適用的檔案管理系統(tǒng)各異。這一問題在設(shè)計(jì)單元工程檔案專項(xiàng)驗(yàn)收過程中并不凸顯，但在工程總體竣工驗(yàn)收階段，面對(duì)各項(xiàng)目法人、各設(shè)計(jì)單元工程“各自為政”形成的分散化、碎片化的檔案數(shù)據(jù)資源，要形成東中線一期工程全線檔案管理工作和檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)結(jié)論則顯得尤為困難。

3 竣工驗(yàn)收階段：檔案專項(xiàng)驗(yàn)收重點(diǎn)與難點(diǎn)

3.1 檔案專項(xiàng)驗(yàn)收重點(diǎn)。南水北調(diào)東中線一期工程總體竣工驗(yàn)收階段檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作的重點(diǎn)是通過檔案專項(xiàng)驗(yàn)收對(duì)檔案實(shí)體和檔案數(shù)據(jù)資源的完整性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和安全保管作出評(píng)價(jià)，確認(rèn)其符合國(guó)家法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，滿足檔案利用和檔案數(shù)據(jù)善治的條件。檔案實(shí)體和檔案數(shù)據(jù)資源的完整性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和安全保管是檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作的關(guān)鍵。

工程前期，檔案實(shí)體和檔案數(shù)據(jù)資源的管理滯后于檔案的形成，數(shù)據(jù)資源的收集整理具有突擊性，工程檔案實(shí)體和檔案數(shù)據(jù)資源的完整性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和安全保管難以得到保證。同時(shí)，各類檔案數(shù)據(jù)來源廣泛、結(jié)構(gòu)復(fù)雜且數(shù)量巨大，南水北調(diào)工程檔案管理制度和規(guī)范性文件對(duì)檔案數(shù)據(jù)資源管理的原則要求不足以支撐檔案數(shù)據(jù)采集存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)治理分析和數(shù)據(jù)處理匯聚等業(yè)務(wù)工作的開展，盡管經(jīng)過歷次檢查評(píng)定和多次整改，由于檢查整改范圍有限和檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范的缺失，問題依然會(huì)存在。因此，在工程總體竣工階段的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)，要對(duì)工程檔案實(shí)體和檔案數(shù)據(jù)資源進(jìn)行全面檢查，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)依據(jù)、質(zhì)量評(píng)定及歷次驗(yàn)收、竣工圖及設(shè)計(jì)變更、質(zhì)量缺陷處理等涉及工程質(zhì)量及安全的文件材料和各種形式的檔案數(shù)據(jù)資源，須采取有效措施予以補(bǔ)齊。這一方面滿足工程竣工驗(yàn)收及今后運(yùn)行維護(hù)的需要；另一方面有益于檔案數(shù)據(jù)“真實(shí)完整、質(zhì)量可靠、安全可控、運(yùn)行合規(guī)、價(jià)值實(shí)現(xiàn)”等治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.2 檔案專項(xiàng)驗(yàn)收難點(diǎn)。南水北調(diào)東中線一期工程竣工驗(yàn)收階段檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作的難點(diǎn)是制定切合工程檔案管理實(shí)際的驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則。驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則是驗(yàn)收工作的依據(jù)。工程竣工驗(yàn)收階段的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則需要在工程竣工驗(yàn)收大綱明確后予以明確。

目前，項(xiàng)目法人合同驗(yàn)收階段的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收是依據(jù)各自制定的驗(yàn)收辦法及要求進(jìn)行，項(xiàng)目法人之間有所不同。南水北調(diào)工程設(shè)計(jì)完工驗(yàn)收階段的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收，是依據(jù)《南水北調(diào)東中線第一期工程檔案管理規(guī)定》和《南水北調(diào)東中線第一期工程檔案分類編號(hào)及保管期限對(duì)照表》來開展，但目前還是缺少一定的量化標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對(duì)檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)缺少規(guī)范參考。

由于工程建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及單位多，各項(xiàng)目法人檔案管理水平及驗(yàn)收要求也不盡相同，因此，在制定工程總體竣工驗(yàn)收階段的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則時(shí)，必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，既要符合國(guó)家對(duì)工程檔案管理的要求，又要結(jié)合工程建設(shè)、運(yùn)行管理的實(shí)際情況，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，多方聽取工程建設(shè)、運(yùn)行及檔案管理的專家意見，考慮時(shí)間、地域的差別，使驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則切實(shí)可行，具有可操作性。同時(shí)，檔案專項(xiàng)驗(yàn)收的組織單位，在專項(xiàng)驗(yàn)收前需要讓被驗(yàn)收單位熟悉驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則，才能使檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作和檔案治理效能得到優(yōu)化，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

此外，在制定驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則中，檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和要求是一項(xiàng)難題。由于南水北調(diào)工程跨區(qū)域，線路長(zhǎng)、站點(diǎn)多，實(shí)施安全調(diào)水需多方協(xié)調(diào)，工程管理信息化程度要求高，工程檔案數(shù)據(jù)資源成為工程管理信息化的基礎(chǔ)和重要組成部分。在檔案管理環(huán)節(jié)中應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)載體向數(shù)字載體的轉(zhuǎn)化，建成并不斷豐富檔案數(shù)據(jù)資源，通過構(gòu)筑檔案數(shù)據(jù)資源共享空間，促進(jìn)檔案數(shù)據(jù)資源集成管理與開發(fā)利用是今后工作發(fā)展的必然趨勢(shì)。由于當(dāng)前東中線一期工程檔案工作中缺少統(tǒng)一的檔案信息化規(guī)劃，未建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)格式及檔案數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)檔案信息化管理軟件和人員也沒有相應(yīng)要求，導(dǎo)致目前各項(xiàng)目法人形成的檔案目錄數(shù)據(jù)、全文數(shù)據(jù)等檔案數(shù)字資源沒有統(tǒng)一格式，無(wú)法在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)資源共建共享。因此，在制定驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)結(jié)合工程及檔案管理實(shí)際，明確統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與建設(shè)要求，保證檔案數(shù)據(jù)的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、可用與安全存儲(chǔ)，避免檔案數(shù)據(jù)資源的離散、孤立、多元、異構(gòu)等，才能夠更好地服務(wù)于工程運(yùn)行管理和跨區(qū)域安全調(diào)水工作。

4 節(jié)點(diǎn)控制：檔案數(shù)據(jù)治理規(guī)范化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

南水北調(diào)東中線一期工程總體竣工驗(yàn)收階段的檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作涵蓋驗(yàn)收前期準(zhǔn)備、驗(yàn)收實(shí)施與驗(yàn)收總結(jié)環(huán)節(jié)。

驗(yàn)收前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)包括驗(yàn)收工作組織、制定驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則兩個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。驗(yàn)收工作組織節(jié)點(diǎn)的控制措施包括兩個(gè)方面，一是成立檔案專項(xiàng)驗(yàn)收委員會(huì)并明確職責(zé)，確定驗(yàn)收范圍、內(nèi)容、程序和方式、方法等；二是確定項(xiàng)目法人在檔案專項(xiàng)驗(yàn)收中承擔(dān)的工作任務(wù)和職責(zé)，為驗(yàn)收工作的實(shí)施提供組織保障。制定驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則節(jié)點(diǎn)的控制措施則是要求在檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作開展之前，先行了解各項(xiàng)目法人檔案管理基本情況，并依據(jù)國(guó)家檔案法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件制定檔案專項(xiàng)驗(yàn)收的大綱和實(shí)施細(xì)則，為南水北調(diào)東中線一期工程檔案專項(xiàng)驗(yàn)收提供依據(jù)。

驗(yàn)收實(shí)施環(huán)節(jié)是指檔案專項(xiàng)驗(yàn)收各方按照前期的工作組織方式和驗(yàn)收大綱和實(shí)施細(xì)則要求開展驗(yàn)收工作。參照國(guó)內(nèi)大型工程檔案專項(xiàng)驗(yàn)收形式，南水北調(diào)東中線一期工程檔案專項(xiàng)驗(yàn)收可采用以項(xiàng)目法人為單位進(jìn)行，驗(yàn)收實(shí)施可分為自驗(yàn)、初驗(yàn)和終驗(yàn)三個(gè)階段，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在初驗(yàn)。其中，自驗(yàn)由項(xiàng)目法人組織，向驗(yàn)收委員會(huì)提交自驗(yàn)報(bào)告并申請(qǐng)初驗(yàn)；初驗(yàn)由驗(yàn)收委員會(huì)在收到并審查項(xiàng)目法人提交初驗(yàn)申請(qǐng)和自驗(yàn)報(bào)告后，組織專家委員會(huì)對(duì)各項(xiàng)目法人檔案管理工作情況、檔案實(shí)體與檔案數(shù)據(jù)資源情況進(jìn)行初驗(yàn)；終驗(yàn)應(yīng)根據(jù)工程竣工驗(yàn)收的模式，確定檔案專項(xiàng)驗(yàn)收的具體形式。在驗(yàn)收實(shí)施過程中，應(yīng)重點(diǎn)區(qū)分好自驗(yàn)、初驗(yàn)和終驗(yàn)三個(gè)階段中檔案內(nèi)容范圍、抽檢比例、驗(yàn)收方法等方面的不同。之所以說驗(yàn)收實(shí)施的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在初驗(yàn)，是由于初驗(yàn)環(huán)節(jié)可根據(jù)項(xiàng)目法人提交的自驗(yàn)報(bào)告，對(duì)存在的問題及整改情況進(jìn)行檢查核實(shí)，這一節(jié)點(diǎn)控制直接關(guān)系到檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作和檔案數(shù)據(jù)治理的最終質(zhì)量。初驗(yàn)完成后，一方面各項(xiàng)目法人仍有時(shí)間對(duì)初驗(yàn)存在的問題進(jìn)行整改；另一方面也有利于對(duì)整個(gè)工程檔案管理情況的宏觀把握和管控，保證檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作的順利開展。

驗(yàn)收總結(jié)環(huán)節(jié)是指驗(yàn)收實(shí)施完成后一系列總結(jié)反饋與收尾工作，這一環(huán)節(jié)對(duì)整個(gè)檔案專項(xiàng)驗(yàn)收工作也有著非常重要的作用，關(guān)系到檔案專項(xiàng)驗(yàn)收與檔案數(shù)據(jù)治理的實(shí)際效果。驗(yàn)收總結(jié)環(huán)節(jié)具體包括提交驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、檔案移交與后續(xù)管理等內(nèi)容。其中，檔案移交是重要節(jié)點(diǎn)，在這一過程中，要嚴(yán)格審核檔案實(shí)體與檔案數(shù)據(jù)質(zhì)量是否滿足相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件的要求，確保檔案實(shí)體與檔案數(shù)據(jù)資源的完整性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性、規(guī)范性與安全性指標(biāo)，從而保證檔案管理與檔案數(shù)據(jù)治理規(guī)范化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)網(wǎng)絡(luò)與信息中心＼長(zhǎng)江檔案館 王麗慧，碩士，副研究館員，檔案處副總工來稿日期：2023-10-20）