關鍵詞：檔案法治；行政執法；裁量基準；監督檢查；首錯免罰；法律供給；行政許可；檔案開放

依法行政是行政法學的基本原理。其目的在于將行政執法活動牢牢限制于反映民意的法律的統治之下，并通過法律的安定性取代行政恣意，保護公民權益。然而，由于法律不可能事無巨細地將一切都規定下來，天生具有不完備性，這導致在執法人員將其涵攝到執法實踐的過程中，幾乎總是會發現空白的存在，需要由執法人員自行判斷解決，行政裁量也由此產生。法學雖一直在限縮這種主觀活動的空間，但完全令其消失既不能預期，也不值得期待。[1]因為在規范與事實之間，始終需要裁量架起橋梁。不過，裁量在使行政權的效能得以充分發揮的同時，也誘發了對行政權隱性擴張，侵犯公民權益的擔憂。

新修訂《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）在很大程度上強化了檔案法的剛性，不僅專設監督檢查章，還大幅擴充了法律責任章，增設了大量行政違法行為與對應的責任條款。誠如實務工作者所說，在新《檔案法》的支持下，檔案執法的場景和機會將會增加，執法“亮劍”將變為常態化。[2]這一方面有助于我國檔案安全的保障，另一方面，經過“加法”后的“史上最嚴”檔案法也使檔案執法中的裁量空間得到了不小的擴張。如何將檔案行政執法裁量權約束在法治軌道上，是檔案治理現代化必須解決的問題。

裁量基準是目前控制行政裁量權的主流方案。國務院辦公廳關于印發《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》的通知中明確指出，全面落實行政裁量權基準制度，加強行政裁量權基準的動態管理和備案審查。但目前檔案學人更關注“權責清單”，對檔案行政裁量基準的討論止步于《檔案法》修訂之前，修法后則寥寥無幾。[3]然而，權責清單的實質意義在于對既有法律中行政權限的梳理，對裁量的控制關注不多。[4]在此背景下，亟須對檔案行政執法裁量基準制度進行系統審思。

1 檔案行政執法裁量基準的內涵與價值

檔案行政執法裁量基準是為規范檔案行政執法裁量權的使用而制定的細化標準。形式意義上的裁量基準僅指行政機關制定的標題中帶有裁量基準字樣的行政規范性文件。實質意義上的裁量基準則包括所有行政機關制定的約束自身裁量權的行政規則。

立法的先天不足催生了行政裁量，而裁量基準的誕生又是建立在司法與行政本身對裁量控制的不足之上的。

司法對行政的制衡與監督是一個經典命題。傳統上，首先也是通過司法對行政裁量加以控制。但是，司法監控行政存在諸多問題。第一，雖然學界大多對適度能動司法持肯定意見，但司法監督行政有著“合法不合理”“就案論案”的局限。[5]法院雖適合在個案中做具體的合法性判斷，卻因專業知識、體制預設等因素難以告知乃至執行更好的、具有普適性的公共政策選擇。第二，法院自始便被設定在事后行使剩余立法權和執法權，在預防性規制方面存在先天性缺陷。第三，因受案范圍、主體資格等制度性原因，司法審查乏力所產生的權力監督漏洞甚至還誘發了更多的違法行政。[6]

由于檔案行政機關往往具有相應的專業知識，并幾乎總是處在檔案執法的第一線，擁有立法者與司法機關均不具備的長處。行政權自身所具備的獨特運行邏輯，使得控制行政裁量的根本路徑還是需要從其內部找尋。[7]出于這些原因，由行政機關進行自我規制是更合適的。那么，這種自律力量來源于何處呢？借助微觀視角審視行政系統內部，能夠發現其中也存在規則制定者和規制執行者，存在決策權與執行權的分立。因此，可以通過決策者的“他律”強化執行者的“自律”。[8]而從外部宏觀視角觀察，這樣就能通過行政機關自己制定的行政規則形成對行政權“自我規制的規制”。相較于立法機關的控制，行政機關能夠將政策、當下經濟社會變遷、倫理等的影響納入裁量規則，在一定程度上提升裁量的正當性與適應性。通過更加明確的標準便利司法審查，也更有利于平衡法的安定性與裁量的靈活性。

2 檔案行政執法裁量基準的地方經驗

2.1 檔案行政執法裁量基準的制定現狀。在檔案治理領域，制定行政執法裁量基準的不多。在新《檔案法》頒布后，目前只有湖南、上海、甘肅、內蒙古、重慶、遼寧、大連、揭陽等省市制定了自己的檔案行政執法裁量基準，并與裁量權適用規則配套使用。浙江、廣州等省市雖在過去制定了檔案行政執法裁量基準，但在《檔案法》修訂后暫時沒有進行更新。

2.2 既有檔案行政執法裁量基準的技術構造。目前，各地出臺的檔案行政執法裁量基準采用的是“情節細化+效果格化”的技術路徑。

2.2.1 情節細化。檔案行政執法裁量中的情節，是指對檔案行政執法過程中所涉及的對裁量結果有影響的主觀狀況和客觀事實情況的組合。地方檔案行政執法裁量基準主要通過三種路徑對情節進行細化。

一則，是以檔案重要性程度和數量為復合標準的違法對象裁量情節。例如，對《檔案法》第四十九條第一款規定的行政處罰，《揭陽市檔案局行政處罰自由裁量標準》第一條以被丟失的國家所有的檔案的重要性和數量為依據，劃分了“較輕”“一般”“較重”“嚴重”“特別嚴重”五種違法程度。丟失的若是一般檔案，則只會被判定為“較重”或以下；若丟失了兩件以上的重點檔案，違法程度就會被判定為“嚴重”及以上。《遼寧省檔案行政處罰裁量權基準》則是將違法行為劃分為三個階次，檔案的重要性被以“新中國成立前還是后”和“保管期限是定期還是永久”兩個標準進行區分。《大連市檔案系統行政處罰裁量權指導標準》則是以“保管期限”區分界定檔案性質的。

二則，是危害后果的裁量情節。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準》第二條區分了“危害后果輕微”“一定危害后果”和“嚴重危害后果”，分別對應不同的處罰幅度。《遼寧省檔案行政處罰裁量權基準》更加具體，指明了危害后果為“造成檔案實質性損害”和“檔案信息泄露”等。《湖南省檔案行政處罰自由裁量權基準》明確將危及國家安全、公共安全，損害社會公共利益或他人合法權益，對檔案事業造成惡劣影響的作為從重處罰的裁量情節。

三則，是違法行為人相關的裁量情節。第一，是違法行為人的身份。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準》根據違法行為人屬于單位、個人還是檔案服務企業，劃分了三種罰款幅度。第二，是行為人責任能力的有無。若行為人未成年、被認定在實施違法行為時無法辨認或控制自己行為的精神病人時，通常構成免責要件。例如，《遼寧省檔案行政處罰裁量權基準適用規則》第七條便作了這樣的規定，并在第十條將已滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人作為責任減輕要件。第三，是主觀因素。檔案違法行為是否出于行為人自愿，其違法所要達成的目的是什么，也會影響當事人所受處罰的大小。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準適用規則》第七條規定，受他人脅迫或誘騙實施檔案違法行為的，應當依法從輕或減輕行政處罰。第四，是違法行為后的表現。例如，《大連市檔案系統行政處罰裁量基準制度（試行）》第十一條規定，主動消除或減輕檔案違法行為造成的危害后果的、配合行政機關查處違法行為有立功表現的，都屬于可以減輕處罰的裁量情節。

2.2.2 效果格化。效果格化是在法定范圍內對法律效果的劃分。地方檔案行政執法裁量基準主要采用“基礎值”模式實現效果格化，首先要求找到一個基準點，再以此為中心進行劃分。找尋基準點的方法通常包括中間線法和固定值法。中間線法主要適用于法律給定責任范圍上下限的情況，固定值法則適用于法律中未明確具體區間，只有上限的情況。《檔案法》中的行政法律責任都給定了范圍，因此各地方在對其進行格化時幾乎都采用了中間線法。例如，《檔案法》第四十九條規定的，單位利用檔案館的檔案時，丟失國家所有的檔案的，對其處以一萬元以上十萬元以下的罰款，《湖南省檔案行政處罰自由裁量權基準》就以5萬元為中線，劃分了減輕、從輕、一般、從重四個罰款階次。

3 檔案行政執法裁量基準的現存問題

3.1 碎片化嚴重。檔案行政執法裁量基準目前如碎片一樣，離散地分布在檔案行政規范體系內。

一則，既有的檔案行政執法裁量基準并未形成最基本的體系。既沒有頂層設計對檔案行政執法裁量基準的制定作出相對統一協調的規定，地方層面，也僅有部分制定了檔案行政執法裁量基準。在其中，基準的制定主體也是參差不齊，省級的、設區的市級的、縣級的都有。

二則，各地檔案行政執法裁量基準技術構造在細節上存在巨大差異。盡管同樣采用“情節細化+效果格化”的規范技術，但其中具體的裁量因子差異非常大。例如，對于利用檔案館的檔案中丟失的國家所有檔案，《湖南省檔案行政處罰自由裁量權基準》對于該檔案重要性的認定取決于“檔案的形成時間”“保管期限”和“評估價值”。《揭陽市檔案局行政處罰自由裁量標準》僅將檔案區分為重點和一般。再如，擅自抄錄、復制國家所有的檔案的，《湖南省檔案行政處罰自由裁量權基準》《遼寧省檔案行政處罰裁量權基準》的情節細化標準都包含檔案的具體頁數范圍，而上海市的裁量基準則沒有。

這一方面可能導致基層檔案行政執法機關雖制定裁量基準，卻因缺乏上位法授權帶來合法性挑戰；另一方面是在適用過程中極易遭遇省內規則的相互沖突，帶來不必要的磨合成本。

3.2 裁量基準制定的技術路徑有待完善。第一，盡管采用了“情節細化+效果格化”的技術，但既有的檔案行政執法裁量基準仍顯得比較粗糙。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準》傾向于采用“情節嚴重”“數量較大”此類不確定法律概念來細化違法情節。采用更為具體的量化標準的省市，在罰款階次的設置上也不夠謹慎。例如，《遼寧省檔案行政處罰裁量權基準》對檔案服務企業丟失國家所有的、保管期限為定期的檔案，數量為1～5件，對應的是5萬元以上15萬元以下的罰款，丟失檔案數量與罰款數額對應并不明確。即使是故意丟失了5件，根據該裁量基準，將最終的罰款定為5萬元也是合理的。而這顯然很可能違反過罰相當原則。

第二，實踐中，除標題明確標明裁量基準的外，部分地方在“放管服”改革的背景下，開展檔案行政執法包容審慎的模式創新，出臺了免罰清單。例如海南省檔案局的《檔案行政執法領域首次輕微違法行為免罰清單》，《長沙市望城區檔案行政執法領域“首錯免罰”清單》。然而，是否免罰同樣屬于行政裁量，在既有的檔案行政執法裁量基準中也已經有了規定。例如，《上海市檔案行政處罰裁量基準適用規則》同樣劃分了“不予行政處罰”等級。將同樣的問題拆分到兩個文件中規定，只會徒增冗余，實屬不必。

3.3 類型單一。既有的檔案行政執法裁量基準幾乎完全限于檔案行政處罰領域，其他檔案行政執法事項未被涉及，這與檔案行政執法種類的多樣性不符。與相對人利益密切相關的檔案行政執法活動至少還包括檔案行政許可、檔案開放和檔案監督檢查。行政處罰因立法上對處罰幅度的規定較為明晰，劃分階次相較于其他行政執法活動更加容易，率先成為裁量基準的限定目標。但檔案行政許可、檔案開放和檔案監督檢查對檔案專業技能的需求度甚至更高。檔案專業知識的制約，使得立法機關在這些方面能夠發揮的作用更小，實則更需要檔案行政機關的自制。例如，檔案開放活動中，含有相當數量的裁量權。[9]《檔案法》對開放期限和開放審核的規定都非常原則，對“不按規定開放檔案”的行為雖設置了法律責任，但“規定”本身十分模糊，其中存在較大裁量空間。而這可能進一步加劇綜合檔案館在提供檔案開放活動時的“怕作為”問題。[10]對于《檔案法》修訂后新增的監督檢查章，中央和地方層面也尚未跟進對相應的執法裁量權進行約束。但監督檢查實際屬于一種侵益性的行政行為。原因在于，在相對人接受監督檢查時，其行動自由相較于平時實際受到了更多的限制。例如，需要如實回答執法人員的提問，協助調查、不得阻撓等。《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》中則明確要求對行政檢查行為進行規范。

4 檔案行政執法裁量基準制度的調適進路

4.1 針對碎片化問題加強法律供給。檔案行政執法裁量基準的碎片化，需要通過其規范的體系化建構予以因應。立法層面，應分別從法律、行政法規、規章三個規范層級入手。

第一，在法律層級的規范上，應將檔案行政執法裁量基準制度納入《檔案法》。有關行政處罰裁量基準的條文已經被納入了《行政處罰法》，成為對裁量基準正當性的高位宣示與肯認。然而，《行政處罰法》作為行政處罰的總則性法律，[11 ]具有普適性與一般性，僅能對檔案行政處罰進行原則性指導，無法涵蓋其他檔案行政執法行為，難以對檔案行政作出更為精細和專業的指引。因此，《檔案法》應將《行政處罰法》作為寶貴的經驗與范本，對檔案行政執法裁量基準作出基礎性規定。例如，可以增加“檔案行政機關可以依法制定檔案行政執法裁量基準，規范行使檔案行政執法裁量權”的規定。

第二，在行政法規層級的規范上，重點是對一般性行政執法裁量基準的制定權限和制定程序作出相應規定。

第三，于部門規章層級的規范中，需要承接行政法規，對檔案行政執法裁量基準的制定權限和程序作詳細規定。在制定權限方面，理論上，不同層級的檔案行政機關在執法經驗和能力上存在差別，上級檔案行政機關，由于具有更寬闊的視野，在統籌謀劃方面具有優勢，更適合制作總則性、原則性較強的裁量基準，作為頂層設計，協調檔案行政執法裁量基準的上下關系。而地方、基層的檔案行政機關，往往也需要針對地方特色問題進行“量體裁衣”式的基準定制。因此，可以作出這樣的規定，即上級檔案行政機關已經制定執法裁量基準的，下級檔案行政機關原則上可以直接適用。如確有必要重新制定裁量基準的，不能超出上級裁量基準劃定的階次或幅度。上下級裁量基準發生沖突的，應由上級檔案行政機關裁定適用方案。

在制定程序方面，首先，進行評估論證，確定需要制定檔案行政執法裁量基準的事項范圍。其次，在廣泛調研和公眾參與的基礎上，形成初稿文本。再次，初稿文本應經本部門法制機構審核，在負責人集體討論決定后，形成草案文本，向社會公布，征求意見。最后，制定主體應在基準印發后一定期限內向司法行政部門及時備案，并在后續實施過程中定期評估，適時修訂，保障基準適用效能。

4.2 優化檔案行政執法裁量基準制定的技術路徑。一方面，檔案行政執法裁量基準的制定，應遵循裁量因子“應細盡細”的“明確性”原則。在情節細化技術中，對于通過檔案重要性進行情節細化的，應在裁量基準中明確檔案重要程度的界分標準。若已在其他行政規則中確定這一標準的，應在裁量基準中注明。通過數字化手段，在互聯網上公布的，應附上鏈接。對于通過危害后果進行情節細化的，應盡可能明確危害后果的具體形式，避免采用后果輕微、嚴重以及類似的不確定法律概念。

在效果格化技術上，既有檔案行政執法裁量基準所采用的都是中間線法，這實際是一種“面對面”的方法，存在一定的模糊性。以《遼寧省檔案行政處罰裁量權基準》為例，其第1條的適用情形中，所包含的適用情形是由“所涉檔案形成時間”“檔案保管期限”“檔案數量”緊密結合在一起的面，其對應的法律效果同樣是一整塊的，如“對單位處以×萬元以上×萬元以下的罰款”。但在其他行政執法領域中，發展出了一種公式法。例如，《廣西壯族自治區生態環境行政處罰裁量規則》采用的是“裁量處罰金額=法定處罰下限+（法定處罰上限－法定處罰下限）×[（裁量系數－1）/4]×（0.6+修正系數）”。其不僅能同時考量多個裁量情節，評價結果更為全面客觀，更是實現了對每一個案件的“點對點”的精細化裁量控制。將公式法引入檔案行政執法裁量基準，同樣能夠有效提升裁量控制的精準度。此處仍以《遼寧省檔案行政處罰裁量權基準》為例，如果采用的是中間線法，對于在單位利用檔案館的檔案的過程中丟失國家所有的、新中國成立后形成的、保管期限為定期的1～5件檔案，其法律效果可以在警告并處以3萬～6萬元的罰款這個大范圍中選擇。無論是丟失1件還是5件，都可能受到3萬元或6萬元的處罰。而采用公式法，就能將丟失件數和處罰數額齊平地對應起來。丟失1件的，采用公式法就能將其與3萬元的罰款對應。當然，這是尚未添加修正系數的公式，修正系數可以由行為人的主觀狀態、事后是否及時追回檔案等確定，進一步提高個案中裁量的準確性。

另一方面，就目前各領域的行政執法實踐觀之，行政機關在已有立法外，以規范性文件為載體，制定精細化的行政規則約束自身，實現清權、確權、控權等目的的做法已成為主流。除裁量基準外，還存在大量的權力清單、責任清單、免罰清單等，甚至隱隱有“依清單行政”之勢。[12]盡管行政規則在數量上相較于立法文件更多是行政國家背景下各國的普遍現象。但規則并非越多越好，正如喝水過多會導致水中毒，氧氣濃度過高會損害心肺機能一樣。[13]行政規則的膨脹，可能會讓執法人員和當事人迷失在規則“叢林”之中，面對紛繁復雜的條文不知所措，大大增加制度性交易成本。更何況，過度的規則制定，本身就容易導致文本的重復。清單中的裁量控制內容與裁量基準的重合正驗證了這一問題。為解決這種“文本污染”所導致的諸多問題，需要通過“奧卡姆剃刀”剔除冗余部分，實現以簡馭繁的善治目標。[14]因此，在肯定行政機關積極通過行政規則約束自身，保障相對人權益的同時，還需及時對行政機關制定的這些文件進行梳理，將行政清單里規制檔案行政執法裁量權的部分，妥當整合進裁量基準之中。

4.3 擴張類別。為檔案行政許可、檔案開放和檔案監督檢查三類檔案行政執法活動設置裁量基準，可以遵循以下方案。

4.3.1 檔案行政許可。在檔案行政許可中，主要存在的是要件裁量，聚焦于對情節的細化，對不確定法律概念的明確。

例如，對“對國家和社會具有保存價值的檔案”，可以既有的例子舉例明示，并通過兜底條款保證適應性。效果裁量則局限于“給予許可”與“不予許可”之間。當然，許可的作出是建立在對檔案內容審核的基礎上的。有學者指出，目前的檔案行政許可限于形式審查，缺乏實質審查要求，不利于保證國家安全或重大利益。[15]大數據時代，審查不力導致的檔案泄露還可能產生“滾雪球”效應，進一步放大公益損失。[16]對此，可以要求檔案行政許可審查機關制定審查原則、規則和技術指南等確定實質審查范圍和方案，約束其裁量權。

4.3.2 檔案開放。在檔案開放活動中，效果裁量也限于“予以開放”和“不予開放”。裁量基準的規制重點同樣應置于情節細化之上。這在《檔案法》第二十八條實際已經有了要求，即公布檔案開放的目錄。對于目錄的形式為何，有學者依照“以公開為原則，不公開為例外”所提出的負面清單方案具有相當的可行性。[17]此外，檔案開放的審核同樣是重要的。目前相應的規范存在空白。[18]具體應如何審查，采用形式審查還是實質審查、審查內容為何，也需要通過裁量基準加以明確。

4.3.3 檔案監督檢查。《檔案法》對于監督檢查內容的規定已較為詳細，而且還有《檔案檢查工作辦法》《檔案檢查評價標準》等實質意義上的裁量基準細化補充。那么，目前檔案監督檢查裁量規定可供優化之處何在呢？答案在于目前各行政執法領域正在大力推廣的信用監管。以生態環境領域為例，生態環境主管部門會根據各企業過往的環境表現評出相應的環保信用等級，并將其作為后續監管活動的根據。企業的環保信用差，表明其環境違法概率高，不向其配置更多的執法資源則風險大，企業就會受到更高頻次和更大力度的檢查。反之，企業的環保信用好，表明其違法概率小，即使向其配置較少的執法資源，風險也較小，其受到檢查的頻次和力度也會相應變低變小。這種做法是對過去基于“平均主義”的“撒胡椒面”式執法的揚棄，是根據監管對象合規風險進行監管資源差異化配置的精準之治。[19]采取信用監管模式的目的主要是為了解決監管資源不足，保證執法資源被用在刀刃上。這與目前檔案主管部門的執法能力因目前編制有限、任務繁重、人員素質參差不齊等因素而被嚴重限制的現狀極為吻合。[20]因此，將信用監管引入檔案執法領域具有相當的積極意義。那么，信用監管又為何與監督檢查的裁量基準扯上關系呢？答案是，不同檔案主體的信用狀況，本身就是一種情節細化，監督檢查的不同頻次，正是一種效果格化，而信用評分表，恰屬于實質意義上的裁量基準。

5 結語

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出“健全檔案法律法規實施有效機制，提高檔案執法水平”的發展目標。裁量基準制度的完善是提升檔案行政執法合法性與合理性的重要途徑，是檔案行政在法治軌道上不斷深化改革的重要標志。應吸取目前地方檔案行政執法裁量基準制定的寶貴經驗，及時回應檔案行政執法的實踐需求，反思既有規范的缺陷，推進依法治檔不斷走向深入。

（作者單位：中國政法大學民商經濟法學院 馬識途，博士研究生 來稿日期：2023-10-18）