河長制治理：政策工具、水利工程與系統(tǒng)治理效果

杜海嬌 鄧群釗

關鍵詞：社會-生態(tài)系統(tǒng)理論；河長制治理系統(tǒng)；政策工具；水利工程；系統(tǒng)治理效果

2016年，中共中央辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》［1-2］，在原來分級負責和屬地管理的基礎上，根據(jù)各流域單元的屬性明確了不同級別的黨政領導為上下對應的各級河長［3］。在跨部門協(xié)作方面，將治水責任發(fā)包給各級河長，由其牽頭協(xié)調解決部門之間的矛盾和沖突。在跨地區(qū)合作方面，可請求上級河長出面進行行政協(xié)調。在跨層級治理方面，可通過垂直的首長責任鏈條以及加強考核問責等，實現(xiàn)對流域的層級控制。

河長制為中國探索出一種嶄新的水資源系統(tǒng)治理模式，其實際政策效果似乎仍不盡如人意。2021年5月7日一篇標題為《污水入河垃圾漂浮，河長制為何形同虛設》［4］的醒目報道，打破了人們對它的美好愿景。關于河長制有效性的問題，學術界也存在質疑，認為河長制起源于“太湖藍藻應急事件”，治理結果過于依賴河長的“個人意愿”［5］，治理過程中充滿“不確定性”，只能短期有效而長期無效。現(xiàn)有研究，支持應通過加強“河長”考核［6］、鼓勵群眾參與［7］、立法［8］及促進協(xié)同治理模式［9］等方式來完善其長效機制。這些方式邏輯出發(fā)點局限于河長制的“制度設計困境”，缺乏具有完善長效機制功能的機理證據(jù)。

河長制強調系統(tǒng)治理，突出水資源系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)的整體性［10-15］。因此，本研究從系統(tǒng)的角度出發(fā)，基于社會-生態(tài)系統(tǒng)理論構建河長制治理系統(tǒng)，以河長制實際采用的政策工具與水利工程“軟”“硬”治理工具為導向，探索河長制治理系統(tǒng)機理，以期豐富中國水資源治理理論。

1文獻綜述

1.1政策工具與環(huán)境問題

政策工具對環(huán)境質量的影響一直是研究的重點。許多國家已設計和應用了大量不同類型的環(huán)境政策工具，例如稅費、可交易排污許可、自愿協(xié)議等［16-17］。世界銀行將這些政策工具歸納為利用市場、創(chuàng)建市場、環(huán)境管制、公眾參與［18］。國內(nèi)學者更愿意把它們劃分為強制型、混合型、自愿型［19-20］，分別代表了政府、市場、社會3股力量。著名的庇古外部性理論［21］指出，環(huán)境污染問題是具有“負外部性”的，個人經(jīng)濟行為對社會或他人造成影響時，可能并不會承擔相應的責任。這時，如果沒有政府的干預，市場是不可能填補這一空缺，這為政府介入環(huán)境問題提供一個合理的理論依據(jù)。強制型政策工具就是以政府為主導，利用立法或政策執(zhí)行等強制型工具的方式對用戶進行管制；不過，Coase［22］并不完全認同政府主導的看法，認為當自然資源產(chǎn)權界定清楚、協(xié)商交易成本較低時，當事人能夠通過討價還價的方式進行自我協(xié)商，將環(huán)境的負外部性“內(nèi)部化”，簡單來說，一定條件下，市場本身也具有解決“負外部性”的能力?；旌闲驼吖ぞ呔褪墙⒃谑袌鰴C制的基礎上通過信息規(guī)制、補貼、產(chǎn)權等方式來影響其他主體的行為選擇；不過，大量實證表明不僅會“市場失靈”［23-24］，政府的環(huán)境規(guī)制也會“政策失靈”［25］。

除了使用政府環(huán)境規(guī)制和市場機制外，居民環(huán)境意識和積極參與［26］也是環(huán)境質量提升的關鍵。自愿型政策工具就是通過引導、宣傳、教育的方式，讓家庭、社區(qū)、志愿者組織等主體自由發(fā)揮的方式。強制型、混合型、自愿型政策工具分別代表了政府、市場、社會對待環(huán)境問題的態(tài)度，它們互為補充，具有相同的治理目標，擁有各自的應用空間，會產(chǎn)生不同治理機理［13，27］河長制實際治理過程，也同時應用了不同類型的政策工具，它們共同服務于同一治理目標。不過現(xiàn)有研究僅對河長制所使用的政策工具進行了量化分類［28-29］，而有關其政策工具的治理機理研究較少。河長制不同政策工具產(chǎn)生治理效果的具體機制仍需進一步證實。

1.2基礎設施與環(huán)境問題

大量實證表明水利工程建設具有雙重效應。一方面，對社會生態(tài)系統(tǒng)具有正效應，興建水利工程能夠滿足人們防洪、排澇、供水、發(fā)電、航運、旅游等需求［30］。如水力發(fā)電是一種可再生、無污染的能源利用方式，為人類提供電能［31］。筑壩所形成的水庫，能夠為生物生長提供豐富的水源，緩解洪水對生態(tài)系統(tǒng)的沖擊，丁壩還能起到河流生態(tài)修復的作用［32］。另一方面，也會對社會生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生一定的負效應。水利工程建設與運行期間對河流的截流、建筑垃圾處理、污染物排放，會對河流、人群健康、魚類及其他水生物健康產(chǎn)生影響，破壞下游水文、河流完整及文化遺產(chǎn)的完整性［33］。

該如何有效緩解水利工程的負效應的問題，同時受到了政界和學術界的關注。1989年，世界銀行頒布了一項政策，要求在大壩和水庫有關的任何水利工程執(zhí)行中，其總目標要達到最小化成本，即向世界銀行的貸款者要拒絕環(huán)境和社會代價高的計劃［34］。2012年，中國國家發(fā)展改革委和水利部也發(fā)文規(guī)定國家重大固定資產(chǎn)投資項目建設必須要開展社會穩(wěn)定風險評估［35］。學術界則在傳統(tǒng)水利工程理論的基礎上發(fā)展出生態(tài)工程技術和建設理論［36］，并逐漸形成了生態(tài)工程學，其主旨是尋求人類社會和自然環(huán)境雙方共同受益，探討可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)的設計方法［37］。

遺憾的是，中國關于生態(tài)水利工程的研究起步較晚［38-39］，多數(shù)學者依然停留在水利工程影響效應等結果變量的量化評價上［40-41］，而關于水利工程影響治理效果的機理研究較少。水利工程具有“雙重效應”，過量規(guī)模的水利工程建設，不僅會浪費治理成本，更會對社會生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉的負影響。河長制背景下，水利工程建設規(guī)模對治理效果的影響機理需進一步明確。

基于上述已有研究缺口，本研究在構建河長制治理系統(tǒng)的基礎上，利用江西、安徽、福建、云南4個省份各地級及以上城市河長制政策文本數(shù)據(jù)、河長制實施后水利工程投入總額數(shù)據(jù)以及水資源系統(tǒng)相關數(shù)據(jù)，對河長制治理系統(tǒng)的治理機理進行實證分析，一方面從政策工具、水利工程“軟”“硬”雙重視角刻畫河長制治理系統(tǒng)的治理機理，彌補現(xiàn)有研究不足；另一方面通過分析總結水資源治理經(jīng)驗，對使用政策工具、基礎設施治理的其他環(huán)境問題提供一定參考。

2河長制治理系統(tǒng)分析框架

河長制政策推行后，會引發(fā)社會-生態(tài)系統(tǒng)（Social?EcologicalSystem，SES）中某些特定的因素發(fā)生變化，這需要對社會-生態(tài)系統(tǒng)中所設計的相關變量之間的復雜關系進行分析。社會-生態(tài)系統(tǒng)理論認為生態(tài)系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)是一個緊密聯(lián)系、相互依賴的有機的整體，任何生態(tài)系統(tǒng)與人類社會系統(tǒng)之間的互動都包含在這個整體中［42-43］。?zerol［44］將SES中的各子系統(tǒng)具體分解為公共資源、資源用戶、公共基礎設施、公共基礎設施提供者4個子系統(tǒng)。Ostrom［45］則提出一個用于分析系統(tǒng)之間復雜公共資源治理問題的社會-生態(tài)系統(tǒng)概念框架（Social?EcologicalSystemFramework，SESF）?；谏鲜隼碚摌嫿ê娱L制治理系統(tǒng)分析框架。

2.1河長制治理系統(tǒng)概念框架

依據(jù)Anderies等［46］的討論，外部政策可以被理解為社會、經(jīng)濟、政治背景，即河長制可以作為社會-生態(tài)系統(tǒng)外部情景變量，對現(xiàn)有社會-生態(tài)系統(tǒng)互動方式進行改變，形成新的互動形式。本研究將改變后的社會-生態(tài)系統(tǒng)稱之為河長制治理系統(tǒng)，包括河長制、“水資源子系統(tǒng)”“資源用戶子系統(tǒng)”“公共基礎設施子系統(tǒng)”“水資源治理組織子系統(tǒng)”，以及子系統(tǒng)之間相互連接互動6個部分（圖1）。

2.2河長制治理系統(tǒng)分析框架

任一系統(tǒng)中都擁有著不同的系統(tǒng)要素，系統(tǒng)要素彼此之間相互連接，產(chǎn)生不同的交互方式，形成不同的系統(tǒng)結構，進而產(chǎn)生不同系統(tǒng)運行狀態(tài)［47］。在河長制治理系統(tǒng)中，“水資源”“資源用戶”“公共基礎設施”“水資源治理組織”4個子系統(tǒng)內(nèi)部系統(tǒng)要素彼此相互連接，形成河長制治理系統(tǒng)不同的系統(tǒng)結構，具有不同的治理機理，進而產(chǎn)生不同的系統(tǒng)治理效果。

河長制治理系統(tǒng)現(xiàn)實運行過程是：水資源治理組織子系統(tǒng)借助公共基礎設施子系統(tǒng)，通過直接提升水資源子系統(tǒng)狀態(tài)，或者通過改變資源用戶子系統(tǒng)行為模式，來間接提升水資源子系統(tǒng)狀態(tài)。公共基礎設施子系統(tǒng)在其中發(fā)揮了關鍵作用，是河長制的“治理工具集合”，其科學性與合理性對系統(tǒng)治理效果的實現(xiàn)至關重要。河長制背景下，公共基礎設施子系統(tǒng)包括政策工具與水利工程兩個主要系統(tǒng)要素，政策工具發(fā)揮間接治理效果，而水利工程則發(fā)揮直接治理效果。因此，將重點關注這兩個系統(tǒng)要素所形成的治理機理。河長制推行后，首先，改變水資源治理組織方式，產(chǎn)生新的行政部門河長辦（GS1）任命地方行政官員擔任河長，負責區(qū)域一切水資源管理與治理工作［3］。并重新設計新的治理工具——河長制行動方案（IS1）［48］，包含政策工具（IS11）的使用與水利工程（IS12）的建設，通過改變資源用戶與水資源之間互動方式（a）或是直接改變公共基礎設施與水資源之間的互動方式（b），來影響系統(tǒng)治理效果（O）。表1為河長制治理系統(tǒng)概念框架第二、三、四層級變量列表，變量與變量間的互動過程便構成整體分析框架。

3研究假設

3.1政策工具與系統(tǒng)治理效果

政策工具是水資源治理組織實現(xiàn)治理目標的有力“軟”治理工具，它的應用將使系統(tǒng)產(chǎn)生新的交互，間接影響系統(tǒng)治理效果。由中央及各地方政府所印發(fā)的《河長制行動方案》可知，其中涉及了不同類型的多種政策工具，可歸納為強制型、混合型、自愿型。強制型代表政府主體的力量，所需信息較少，見效較快，不過靈活性較低，持久性不強?；旌闲痛硎袌鲋黧w的力量，具有較強的經(jīng)濟性與靈活性，不過所需交易成本較高。自愿型代表社會主體的力量，有較低的交易成本和較高的環(huán)境標準，不過較難實現(xiàn)。3種政策工具各具優(yōu)缺點，同時又可互為補充，當其中某一方力量失靈時，其他力量也能夠進行補給［49］，它們的綜合使用會產(chǎn)生出乎意料的治理效果。

假設1：河長制政策工具之和（IS11）對系統(tǒng)治理效果（O）具有正向促進作用。

河長制不同類型政策工具集合具有相同的治理目標，在某一方面會產(chǎn)生共同的治理機理。如河長制強制型政策工具突出表現(xiàn)為對資源用戶的取用水許可進行嚴格管控［50］，設置水資源總量紅線，當超過某一紅線時，資源用戶將受到相應的處罰?；旌闲驼吖ぞ弑憩F(xiàn)為對水資源進行登記確權以及水權改革。依據(jù)產(chǎn)權激勵理論［51］，這種方式能夠增強水資源的使用權的安全性，提升資源用戶節(jié)水設施的使用。自愿型政策工具則表現(xiàn)為利用報紙、新媒體等手段努力宣傳“共建節(jié)水型社會”，提升資源用戶“節(jié)水”意識。強制型、混合型與自愿型分別從硬性規(guī)定、內(nèi)在規(guī)律、主體意識3個方面合力引發(fā)資源用戶取用水行為改變，產(chǎn)生節(jié)約型取用水新行為，這種行為將促進系統(tǒng)治理效果提升。

機制1：節(jié)約型取用水（a1）在政策工具之和（IS11）對系統(tǒng)治理效果（O）的正向作用間起中介作用

不同類型政策工具除了具有共同治理機理外，也具有獨立的治理機理。受行政等級制度的影響，強制型政策工具是河長制第一喜愛的工具［29］，是水資源治理效果最顯著的工具［49］。資源用戶中農(nóng)戶行為受強制型政策工具影響最大［52］，農(nóng)戶最大的用水途徑為農(nóng)業(yè)灌溉，強制型取用水許可會促使農(nóng)戶采取節(jié)水型灌溉設施，產(chǎn)生節(jié)水型灌溉行為，增加有效灌溉面積，在水量控制方面取得系統(tǒng)治理效果。

機制2：節(jié)水型灌溉（a2）在強制型政策工具（IS11a）對系統(tǒng)治理效果（O）的促進作用中起中介作用。

強制型政策工具雖見效快，但持續(xù)性較差，一旦硬性紅線取消或執(zhí)法力度減弱，治理效果將難以維持，此時，便需要混合型政策工具的支持。混合型政策工具是河長制第二喜愛工具［29］，資源用戶中企業(yè)排污行為受混合型政策工具影響較大［53］。河長制中排污費（稅）以及排污權交易等混合型政策工具對重污染行業(yè)、核心城區(qū)的減排效果最為明顯［54］。企業(yè)在考慮成本-收益的基礎上，只能選擇引進新型清潔型生產(chǎn)設備［55］，當大部分企業(yè)都完成設備引進后，整個產(chǎn)業(yè)鏈結構便會發(fā)生巨大的變化，形成一種新的產(chǎn)業(yè)結構［56］。產(chǎn)業(yè)結構升級會減少工業(yè)廢水的排放，進而取得一定的系統(tǒng)治理效果。

機制3：產(chǎn)業(yè)結構升級（a3）在混合型政策工具（IS11b）對系統(tǒng)治理效果（O）的促進作用中起中介作用。

強制型與混合型政策工具發(fā)揮作用，都需要特定的實施條件，一旦條件不滿足，都有可能發(fā)生失靈的現(xiàn)象，此時，社會力量不可忽視。自愿型政策工具是河長制第三喜愛工具［27］，河長制中設立河長制公示牌、加強中小學生愛水文化教育、成立“河小青”志愿隊伍、建立信息共享機制、河長制獎罰名單透明化等自愿型政策有利于提高公眾水資源治理意識，產(chǎn)生參與治理的行為。現(xiàn)有研究也表明，河長制中公眾參與治理行為，能夠有效提高水資源治理效果［57］。

機制4：公眾參與治理（a4）在自愿型政策工具（IS11c）對系統(tǒng)治理效果（O）的促進作用中起中介作用。

3.2 混合型政策工具與水利工程

水利工程與政策工具是河長制治理系統(tǒng)中“軟”“硬”兩類治理工具，兩者之間也存在一定的必然聯(lián)系。傳統(tǒng)地方政府單靠稅收、征地等方式增加財政收入，每年財政存量較為匱乏，水利工程建設投資有限。為了緩解資產(chǎn)壓力，地方政府會選擇新的融資方式，采取政府與企業(yè)合作的方式（PPP模式）［58］，由社會資本承擔項目設計、融資、建造、運營、維護等職責，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關權利再移交給政府。PPP模式是河長制混合型政策工具主推的方式之一，對于政府和企業(yè)雙方都更加透明，項目融資由企業(yè)完成，政府在背后作信用擔保，能夠有效解決地方政府的財政壓力，水利工程建設規(guī)模自然也能夠進一步擴大［59-60］。

假設2：混合型政策工具（IS11b）會擴大水利工程（IS12）的建設規(guī)模。

3.3 水利工程與系統(tǒng)治理效果

水利工程與系統(tǒng)治理效果之間關系較為復雜，并非簡單的線性關系。現(xiàn)有研究表明，水利工程的建設具有雙重效應［31-32］，既可能提高河流泄洪抗災水平，又同時會改變河流的自然水系流通，改變水溫環(huán)境，不利于水生物生存繁衍；既能夠為人類社會帶來資源使用的便利，同時也會帶來移民、改變水文文化等社會風險。水利工程的建設規(guī)模并不是越大越好，過量水利工程建設規(guī)模不僅浪費治理成本，也可能產(chǎn)生不理想的治理效果，只有將水利工程建設規(guī)?？刂圃谶m度范圍內(nèi)才與系統(tǒng)治理效果成正比關系。

假設3：水利工程（IS12）的建設規(guī)模與系統(tǒng)治理效果（O）呈倒“U”型關系。

如果河長制混合型政策工具能夠促進企業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的升級［61］，就意味著企業(yè)已引入了大量清潔型水利技術設備，而水利技術設備的大量引進與應用也就意味著全社會層面的水利技術水平已經(jīng)得到提升［62］。當水利工程采用新的水利技術時，水利工程的工作效率會得到相繼提升［63］，同等的水資源治理任務僅需更小規(guī)模的水利工程便能夠完成。隨著水利技術水平的提升，所需要水利工程的建設規(guī)模相繼減少。

機制5：水利技術（d1）提升將降低水利工程（IS12）的建設規(guī)模的倒“U”型頂點。

4數(shù)據(jù)來源與變量選擇

4.1數(shù)據(jù)來源

樣本數(shù)據(jù)來自江西省、安徽省、福建省、云南省4個省份的52個地級及以上城市水利局、生態(tài)環(huán)境局、統(tǒng)計局、市場監(jiān)督管理局、市人民政府官方網(wǎng)站2011—2020年所發(fā)布的《水資源公報》《生態(tài)環(huán)境狀態(tài)公報》《統(tǒng)計年鑒》《專利統(tǒng)計》，以及2016—2020年所發(fā)布的《河長制行動方案》《河長制湖長制實施條例》《年度河長制湖長制工作要點及考核方案》《年度河長制湖長制工作總結》和有關河長制的新聞報道。

4.2變量選擇

4.2.1因變量：系統(tǒng)治理效果

以水資源可持續(xù)利用水平反映系統(tǒng)治理效果。其一，河長制政策實施背景下，不僅水資源系統(tǒng)狀態(tài)會發(fā)生改變，人類社會系統(tǒng)行為也會改變，對治理效果的衡量應具有全面性、系統(tǒng)性。水資源可持續(xù)利用水平能夠反映區(qū)域社會系統(tǒng)與水資源系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展水平、水資源狀態(tài)、開發(fā)利用程度、水資源治理工程狀態(tài)、水資源治理政策實施效果［64-65］。其二，河長制背景下，政策工具的實施與水利工程的建設都是為了緩解中國的水資源困境，實現(xiàn)代際和代內(nèi)水資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)自然與社會的可持續(xù)發(fā)展，與水資源可持續(xù)利用總體思想相一致。

衡量水資源可持續(xù)利用水平的方式有兩種：一種是基于生態(tài)承載力理論，認為當生態(tài)承載量不超過生態(tài)承載上限，就達到水生態(tài)可持續(xù)性，例如翁異靜等［65］就以水生態(tài)承載力來表征水資源系統(tǒng)最終可持續(xù)利用的年限；另一種是基于DPSIR（驅動力-壓力-狀態(tài)-影響-響應）模型，從水資源系統(tǒng)面對外界驅動力時的動態(tài)響應過程，來表達水資源系統(tǒng)的可持續(xù)性。鑒于第二種測量方式更能夠體現(xiàn)系統(tǒng)性思想，基于DPSIS模型，參考已有研究成果［66-68］，構建包括29個二級指標的水資源可持續(xù)利用評價指標體系，并運用熵權TOPSIS法［69］計算得到最終水資源可持續(xù)利用水平值。

4.2.2核心自變量：政策工具、水利工程

政策工具和水利工程是核心變量。依據(jù)文獻［29］的做法，將政策工具劃分為強制型、混合型、自愿型3種，并利用PMC（PolicyModelandCritique，PMC）指數(shù)模型［70］對各類政策工具進行量化。首先，利用ROSTCM6.0軟件對所獲取政策文本進行分詞預處理，并統(tǒng)計其中頻次超過5的關鍵詞，生成政策工具類型及關鍵詞列表。然后，基于所生成的關鍵詞列表對照歷年各市河長制政策文本數(shù)據(jù)集，若關鍵詞出現(xiàn)則此處記為1，若未出現(xiàn)則記為0。其次，按不同政策工具類型分別進行記分加總，再除以各類政策工具關鍵詞全部出現(xiàn)時的得分，得到不同政策工具PMC值。最后，加總3種政策工具的PMC值，得到政策工具之和的PMC值。

在衡量水利工程建設規(guī)模方面，出于水利工程建設主要取決于各地政府水利支出的考慮，選用“各地級及以上城市水利支出決算數(shù)”來衡量水利工程建設規(guī)模。

4.2.3機制變量：節(jié)約型取用水、節(jié)水型灌溉、產(chǎn)業(yè)結構升級、公眾參與治理、水利技術

節(jié)約型取用水，是用來表示政策工具之和對所有資源用戶取用水行為產(chǎn)生的影響。目前，大部分研究是通過調查問卷的方式來獲取節(jié)水行為數(shù)據(jù)［71］。但問卷是以行為主體依據(jù)主觀感受來進行填寫的，這可能與實際行為結果有出入。為此，以人均年用水減少量（（上年人均水資源用量-當年人均水資源用量）/上年人均水資源用量）的客觀數(shù)據(jù)來表示。

節(jié)水型灌溉行為，是用來表示強制型政策工具對農(nóng)戶取用水行為變化的影響。當強制型規(guī)定落實后，農(nóng)戶大多會遵從規(guī)定選擇節(jié)水型灌溉技術［53］，同時實際有效灌溉面積也會擴大。因此，以有效灌溉面積來表示。

產(chǎn)業(yè)結構升級，是用來表示混合型政策工具對企業(yè)排污行為變化的影響。參考文獻［72］以產(chǎn)業(yè)結構高級化（第三產(chǎn)業(yè)GDP/第二產(chǎn)業(yè)GDP）對產(chǎn)業(yè)結構升級進行表征。

公眾參與治理，是用來表示自愿型政策工具對資源用戶參與治理行為變化的影響。如果公眾自身水資源保護意識提高［57］，便有可能產(chǎn)生參加志愿者活動和宣傳活動的實際行動。因此，以各地級及以上城市政府官網(wǎng)所報道“河小青/禹”志愿組織活動和河長制宣傳活動的次數(shù)來表示。

水利技術，是用來表示水利技術因素對水利工程規(guī)模的影響，參考以往對技術水平的衡量［73］，以各地級及以上城市年末行業(yè)內(nèi)水生產(chǎn)有效專利數(shù)來表示，部分缺失數(shù)據(jù)以行業(yè)內(nèi)水生產(chǎn)有效專利占比×年末有效專利數(shù)進行代替。

4.2.4控制變量：區(qū)域降水量、人口密度、人均GDP、城鎮(zhèn)化率

河長制治理系統(tǒng)治理效果會同時受到水資源子系統(tǒng)（WS）、資源用戶子系統(tǒng)（US）、公共基礎設施子系統(tǒng)（IS）、水資源治理組織子系統(tǒng)（GS）的影響。為了聚焦政策工具、水利工程對系統(tǒng)治理效果的影響，需對河長制治理系統(tǒng)中自然、人口、經(jīng)濟等其他相關因素進行控制。具體而言，以區(qū)域降水量控制水資源系統(tǒng)所受自然因素的影響，人口密度、人均GDP、城鎮(zhèn)化率控制資源用戶行為受人口狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。具體變量的定義和描述性統(tǒng)計見表2。

5實證分析

5.1河長制的系統(tǒng)治理效果

為評估河長制實際系統(tǒng)治理效果，以時間為驅動變量，以系統(tǒng)治理效果為結果變量，以河長制在全國范圍內(nèi)的推行時間2016年為斷點，進行斷點回歸設計，回歸結果見表3。依據(jù)赤池信息準則［74］，支持2階多項式估計結果，估計參數(shù)為0.086，4個含不同階數(shù)多項式的估計系數(shù)始終在99%置信水平上顯著，估計結果具有一定穩(wěn)健性。河長制具有一定的系統(tǒng)治理效果，能夠提升區(qū)域水資源可持續(xù)利用水平。

5.2基準回歸分析

5.2.1政策工具與系統(tǒng)治理效果

政策工具影響系統(tǒng)治理效果回歸結果見表4。其中，模型（1）—模型（3）為綜合考慮政策工具之和影響的情況。逐步回歸估計結果顯示，政策工具之和在99%的置信水平上顯著正向影響系統(tǒng)治理效果，假說1得到驗證。政策工具之和能夠顯著促使資源用戶采用節(jié)約用水的行為，資源用戶的節(jié)約型用水行為在政策工具之和與系統(tǒng)治理效果之間起到顯著的中介作用，間接中介效應約為0.025，機制1得到證實。

表4模型（4）—模型（6）為單獨考慮強制型政策工具影響的情況。逐步回歸估計結果顯示，強制型政策工具在99%的置信水平上顯著正向影響系統(tǒng)治理效果，強制型工具能夠顯著促使農(nóng)戶采取節(jié)水型灌溉行為，節(jié)水型灌溉行為在強制型工具與系統(tǒng)治理效果之間起到顯著的中介作用，間接中介效應約為0.017，機制2得到證實。表4模型（7）—模型（9）為單獨考慮自愿型政策工具影響的情況。逐步回歸估計結果顯示，雖然自愿型政策工具系數(shù)為正但統(tǒng)計上并不顯著，自愿型工具也未能夠顯著促使資源用戶產(chǎn)生參與治理的行為，機制3未得到證實。為尋找其中原因，將自愿型政策工具對系統(tǒng)治理效果的影響進行了分地區(qū)檢驗，回歸結果見表5。發(fā)現(xiàn)福建省與云南省的自愿型政策工具對系統(tǒng)治理效果具有顯著的促進作用，公眾參與治理在其中起到顯著的中介作用，但江西省與安徽省并不顯著。對比可以發(fā)現(xiàn)，福建省人均GDP對系統(tǒng)治理效果的影響顯著高于其他省份，云南省區(qū)域降水量對系統(tǒng)治理效果的影響顯著高于其他省份。查看原始數(shù)據(jù)可知，福建省與云南省水資源系統(tǒng)受外界壓力都相對較小。福建自身經(jīng)濟發(fā)展水平較高，治理投資實力較強，福建水資源系統(tǒng)所受社會條件壓力會相對較小。而云南省年份間區(qū)域降水量較為穩(wěn)定且充盈，地表水資源量含量較為豐富，云南水資源系統(tǒng)所受自然條件壓力相對較小。這可能是促使自愿型政策能夠在這兩個地區(qū)發(fā)揮系統(tǒng)治理效果的本質原因。自愿型政策工具本身就是河長制第三喜愛工具，使用比例偏少，只有在水資源系統(tǒng)自身狀態(tài)較好或所受外界影響較小的區(qū)域，少量的自愿型政策工具的系統(tǒng)治理效果才得以顯現(xiàn)。

表4模型（10）—模型（12）為單獨考慮混合型政策工具影響的情況。逐步回歸估計結果顯示，混合型政策工具在99%的置信水平上顯著正向影響系統(tǒng)治理效果，并且混合工具能夠顯著促使企業(yè)群的產(chǎn)業(yè)結構升級，產(chǎn)業(yè)結構升級在混合型工具與系統(tǒng)治理效果之間起到顯著的中介作用，間接中介效應約為0.017，機制4得到證實。

5.2.2混合型政策工具與水利工程

混合型政策工具影響水利工程建設規(guī)模的回歸結果見表6，模型（13）估計結果顯示，混合型政策工具在95%的置信水平上能夠顯著擴大水利工程的建設規(guī)模，假說2得到證實。河長制混合型政策工具利用PPP等融資方式，能夠達到政府與企業(yè)雙贏的局面，減輕地方政府的財政壓力，水利工程的建設規(guī)模也自然被進一步擴大。

5.2.3水利工程與系統(tǒng)治理效果

水利工程影響系統(tǒng)治理效果的基本回歸結果見表6。模型（14）估計結果顯示，在95%以上的置信水平上一階次水利工程對系統(tǒng)治理效果影響系數(shù)為正，二階次水利工程對系統(tǒng)治理效果影響系數(shù)為負，水利工程建設規(guī)模與系統(tǒng)治理效果成倒“U”形關系，適度規(guī)模的水利工程建設才能提升系統(tǒng)治理效果，假說3成立。模型（15）估計結果顯示，加入水利技術變量后，一階次水利工程對系統(tǒng)治理效果的正向影響系數(shù)增大，而二階次水利工程對系統(tǒng)治理效果的負向影響系數(shù)減小，表明隨著水利技術水平的提高，水利工程具有更為有效的系統(tǒng)治理效果，同時也會抑制建設規(guī)模的無限擴張，即水利技術水平能夠降低水利工程建設規(guī)模的倒“U”型頂點（未加入技術水平變量，倒“U”頂點縱坐標值為0.467；加入水利技術水平變量，倒“U”頂點縱坐標值約為0.421），促使水利工程建設飽和點提前達到，機制5得到證實。

5.3穩(wěn)健性分析

河長制治理系統(tǒng)是一個的復雜社會-生態(tài)系統(tǒng)，上述實證過程可能存在反向因果和遺漏變量等內(nèi)生性問題，估計結果可能存在偏差。其一，可能缺少其他相關生態(tài)資源系統(tǒng)變化所產(chǎn)生影響的控制。土地資源、森林資源、濕地資源等自然資源的變化，會引起地下水資源持有量發(fā)生變化［75］，河流岸邊灌木植物的種植量，也將直接影響河流水質［76］。其二，政策工具、水利工程與系統(tǒng)治理效果之間可能存在互為因果關系。水資源系統(tǒng)質量較差的地區(qū)本身也可能更容易獲得上級關注，獲得更多治理資源。地方政府領導也可能承受更大的上級壓力與社會壓力［77］，加大政策工具執(zhí)行力度，建設更多水利工程［78］。為克服上述內(nèi)生性問題對實證結果的影響，采用工具變量法對實證結果進行穩(wěn)健性檢驗。

以“流域面積×河流斷面水質”作為政策工具之和的工具變量。原因是，各地級及以上城市流域面積是自然地理變量，它外生于氣候特征、自然條件和人文社會的變化。河長制是行政區(qū)域內(nèi)河段分派河長［9］，即河流流域面積越廣，所配備人員設備越多，所分配治理資源越豐富，所采用的政策手段可能越多樣。各地河長制所使用的政策工具與河流流域面積具有強相關關系。另外，各地級及以上城市河流斷面水質是影響河長制政策力度變化的重要原因之一，正如上述所言，本身水資源環(huán)境質量較差可能直接導致地方政府的集中關注，加大政策工具執(zhí)行力度。流域面積、河流斷面水質數(shù)據(jù)來自各地水利局與自然資源局所發(fā)布的《水資源公報》與《自然資源公報》。

以“降雨異常值×社會用電量升降率”作為水利工程的工具變量。它體現(xiàn)了各地所受洪澇、干旱自然災害的危險度，危險度越高［29］，地方政府擴大抗洪救災水利工程建設規(guī)模的可能性越大。水力發(fā)電是目前國內(nèi)重要的清潔型電能來源，隨著人民生活水平以及環(huán)境保護意識的提升，社會需電量的增加，會進一步促進水力發(fā)電工程的擴建［79］。降雨異常值、社會用電量升降率來自各地氣象局與統(tǒng)計局發(fā)布的《氣象公報》與《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

表7呈現(xiàn)工具變量回歸結果。模型（16）估計結果顯示，政策工具之和（工具變量）的系數(shù)為正統(tǒng)計上顯著，“流域面積×河流斷面水質”的交互項對河長制的系統(tǒng)治理效果有顯著的促進作用，流域面積越大所分配的治理資源越豐富，河長制政策工具越多樣化，河流斷面水質達標率越低，地方政府關注度越高，河長制政策執(zhí)行力度越強，系統(tǒng)治理效果提升越快。與模型（1）估計結果相一致，再次驗證了假設1。模型（17）估計結果顯示，水利工程（工具變量）一階系數(shù)估計系數(shù)仍顯著為正，二階變量估計系數(shù)顯著為負，“降雨異常值×社會用電量升降率”交互項與系統(tǒng)治理效果之間呈倒“U”形關系，降雨異常值與社會用電量的增加，會促使政府進一步擴大抗洪救災與發(fā)電水利工程的建設規(guī)模，水利工程既具有正效應也具有負效應，當超過一定規(guī)模時會抑制系統(tǒng)治理效果，與模型（13）估計結果相一致，再一次支持假設3。上述實證結果具有一定的穩(wěn)健性。

6結論與政策啟示

河長制是極具中國特色的水資源系統(tǒng)治理政策，不同于美國聯(lián)邦的集中制治理模式［80］，也不同于歐洲的分散式治理方式［81］。本研究將社會-生態(tài)系統(tǒng)理論與中國河長制實施情景相結合，構建了河長制治理系統(tǒng)分析框架，揭示了河長制背景下政策工具與水利工程“軟”“硬”兩方面的治理機理，呈現(xiàn)了復雜河長制治理系統(tǒng)中，水資源治理組織子系統(tǒng)、基礎設施子系統(tǒng)、資源用戶子系統(tǒng)、水資源子系統(tǒng)之間的動態(tài)互動過程。研究結果顯示，河長制具有一定的系統(tǒng)治理效果，其系統(tǒng)治理效果是借助政策工具與水利工程“軟”“硬”兩類治理工具，通過間接改變用戶取/用/排水行為的方式，或直接改變水資源系統(tǒng)狀態(tài)的方式來共同實現(xiàn)的。其中，政策工具之和、強制型政策工具、混合型政策工具會分別通過所有資源用戶的節(jié)約用水行為、農(nóng)戶的節(jié)約型灌溉行為、企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構升級型排污行為，來提升系統(tǒng)治理效果。自愿型政策工具只有在水資源系統(tǒng)所受外界壓力較小的情況下，才能通過公眾參與治理的方式發(fā)揮系統(tǒng)治理效果。水利工程建設與系統(tǒng)治理效果呈倒“U”形關系，只有當水利工程建設處于適度范圍內(nèi)時，水利工程才具有提升系統(tǒng)治理效果的作用?；旌闲驼吖ぞ邥U大水利工程的建設規(guī)模，水利技術則會促使水利工程規(guī)模提前達到建設飽和點。

基于研究結果認為，河長制可從以下3個方面進行優(yōu)化：①調整自愿型政策工具使用占比。河長制治理系統(tǒng)中，不同政策工具類型分別代表政府、市場、社會3股力量，各具不同優(yōu)缺點。其中，強制型與混合型政策的過量使用可能會帶來一些不可避免的負效應，例如混合型政策工具雖然能夠擴大水利工程的建設規(guī)模，但水利工程建設既具有正效應也具有負效應，此時，自愿型政策工具的作用不可忽視。然而，目前河長制自愿型政策工具使用依然較少，只能在水資源系統(tǒng)外界壓力較小的地區(qū)才能發(fā)揮出系統(tǒng)治理效果。因此，應適當增加自愿型政策工具的使用占比，可利用新媒體等途徑積極進行宣傳教育，提升公眾治水文化意識，定期舉行治水公益活動，擴展多元化的參與水治理的途徑，鼓勵制定“民間河長”參與地方河長制行動方案，肯定公眾水治理決策權力。②掌握各地不同資源用戶取/用/排水行為模式。河長制治理系統(tǒng)中，不同政策工具類型面向不同的資源用戶主體，通過間接改變他們?nèi)?用/排水行為的方式來實現(xiàn)系統(tǒng)治理效果。不同資源用戶主體具有各自的取/用/排水行為特點，農(nóng)民的主要用水途徑是農(nóng)業(yè)灌溉，企業(yè)的主要用水途徑是工業(yè)生產(chǎn)，城市居民的主要用水途徑是生產(chǎn)生活。各地資源用戶主體構成不同，所表現(xiàn)出地區(qū)總體的取/用/排水行為模式也存在顯著差異。因此，可聯(lián)合當?shù)馗咝?、科研院所等機構，開展實地調研活動，通過調查研究，切實掌握當?shù)刭Y源用戶取/用/排水行為模式。通過所掌握的行為模式信息，設計出附有地區(qū)針對性的政策工具組合方案。③支持水利技術發(fā)展，科學控制水利工程建設規(guī)模。水利工程與系統(tǒng)治理效果呈倒“U”型關系，適度的水利工程建設規(guī)模才能提升水資源系統(tǒng)治理效果。在水利工程建設規(guī)模控制因素中，水利技術水平起到了關鍵作用，不僅能夠提升水利工程的治理效果，更能夠降低水利工程建設規(guī)模飽和臨近點。因此，可與國家科技創(chuàng)新政策建立連接，順應國家大力發(fā)展科學技術的浪潮，為水利人才提供創(chuàng)新平臺與資金支持，鼓勵高清潔、低污染、高效率水利技術的開發(fā)，逐漸完善現(xiàn)有水利工程的水利技術更新，科學控制水利工程建設規(guī)模處于適當范圍內(nèi)。