關于事業單位內部控制體系建設的若干思考

張均君/文

財政部印發《關于開展2022 年度行政事業單位內部控制報告編制工作通知》（財會〔2023〕6 號）文件，其中要求各地區、各部門要切實加強對本地區內部控制編報工作的組織領導，改善工作機制，有序推進內控報告編制、匯總、審核、報送、分析、應用等工作。 同時，要求各單位統籌協調內控報告、部門決算等，確保數據口徑一致，可見我國對行政事業單位內部控制工作的重視。 事業單位應當順應各項政策要求，制訂并執行好內部控制方案，建立規范有序的內部控制管理秩序。 鑒于事業單位內部控制工作尚存在較多不足，對此加強研究具有重要意義。

事業單位內部控制的基礎理論

事業單位加強內部控制管理，其本質是制定全方位的規章制度，遵循相應的管理方法、管理流程，切實規范執行各項工作，從而實現對事業單位各項經濟活動的有效管控，保障實現預期的控制目標，提升事業單位社會服務能力。 事業單位內部控制管理涉及五項內容：一是確保各項活動的合法合規，這是事業單位內部控制管理的基礎；二是提升資產管理的安全性、效益性，有效減少資產流失；三是提升財務會計信息質量，規范各類財務報告，反映事業單位的真實情況；四是規范內部權力運行，提升工作效率，防范徇私舞弊現象與腐敗行為；五是充分發揮社會公共服務效能，確保財政資金高效使用，全面提升事業單位履職能力和服務效率。

事業單位內部控制建設的積極意義

樹立事業單位的良好形象

財政撥款為事業單位資金的主要來源，主要用于各類群眾服務工作，因此，社會各界均較為關注事業單位的運行。事業單位建立內部控制體系，能夠對內部運行管理活動加以嚴格約束，減少徇私舞弊、貪污腐敗的問題，切實提升事業單位服務意識、工作效率，為人民群眾提供良好的社會公共服務，還有助于事業單位樹立良好形象，全面提升人民群眾的滿意度，對維持社會穩定、有序發展也具有重要意義。

保障國有資產安全完整

事業單位借助內部控制手段，能夠有效維護國有資產安全。 事業單位通過逐步完善自身內部控制體系，實現對國有資產的全方位監控，并能合理配置資源，提升國有資產使用效率，減少挪用、占用、盜用的風險，避免資產流失，確保資產安全、高效利用。 此外，通過加強內控體系建設，事業單位明確了內部控制工作職責要求，將其細化于各部門、各崗位，建立細致的工作標準，一旦產生資產使用、管理問題，能夠有效追究相關責任人責任，促使各部門工作人員轉變傳統的認知觀念，增強資產使用、管理的責任感，減少事業單位的損失與風險。

確保單位會計信息準確與完整

事業單位通過加強內部控制體系建設，能夠有效保障會計信息真實、完整，使得財務數據信息真實反映事業單位運行情況。 具體而言，事業單位通過發揮內部控制體系的約束作用，轉變傳統的財務管理模式，借助標準的內控手段，明確相關人員的責任、權限，確保各主體遵循相應的規范約束，根據要求收集、處理財務數據信息，編制財務報告，提升各項數據信息科學、精準度，領導層也能夠及時發現內部運行風險，從而制訂科學的運行發展決策。 同時，內部控制體系也是事業單位實施內部監督的橋梁與紐帶，督促各個部門相互監督，從根本上增強內部管理工作的規范性。

事業單位內部控制體系建設的不足

內部控制環境薄弱

事業單位因內部控制環境薄弱，內部控制體系建設存在缺陷，需要予以重點關注。 首先，部分事業單位尚未建立內部控制文化，領導層、各部門員工對內部控制工作的認知不足，各項工作未能切實落實，員工也認為內部控制工作與自身利益無關，不注意工作規范性，常常出現不合規的業務事項，給單位發展帶來不良影響。 其次，事業單位欠缺健全的內部控制組織架構，部分單位由財務人員負責內部控制，而財務人員執行內部控制的精力不足，各項工作落實不到位，且未能遵循不相容崗位分離的原則，影響內部控制結果的科學性。 再次，內部控制制度建設不夠完善，因缺乏覆蓋范圍廣泛、科學、合理的內控機制，單位執行內部控制工作缺乏依據，且容易產生一些內部控制漏洞，加劇了事業單位面臨的潛在風險，也不利于建設規范、有序的內部控制環境。 最后，內部控制信息化建設不夠完善，導致事業單位缺乏有效的信息溝通渠道，橫向各部門、縱向上下級存在溝通障礙，不利于推動內部控制工作順利實施。 同時，部分事業單位尚未建立業務、財務融合的共享信息系統，難以實現對整體業務范圍全過程監督把控，降低了內部控制工作效率。

收支業務內部控制不到位

事業單位收入業務存在以下風險：一是部分事業單位收入未能依據法定項目和標準征收，存在收費不規范或亂收費的現象。 二是收入業務未能由財務部門統一辦理，存在私設“小金庫”的風險。 三是事業單位存在違反“收支兩條線”的規定，甚至設立賬外賬。 四是執收部門、財務部門雙向溝通不到位，單位未能及時掌握收入項目時限、額度，應收未收難以避免，損害事業單位利益。 五是各類票據、印章管控責任缺失，會因票據丟失加劇單位內控風險。

事業單位支出業務主要存在以下風險：一是部分事業單位支出范圍、開支標準不符合規定，基本支出、項目支出擠占難以及時避免，進而預算失控，經費控制效果不佳。 二是部分事業單位支出業務不合規，不符合國家相關政策要求。 三是虛假票據報銷現象難以避免，觸犯國家法律紅線。 四是對各項支出的分析、監控不到位，缺失重大問題應對機制。

固定資產內部控制不足

新時期，事業單位需重視固定資產的內部控制問題。 首先，現有的固定資產管理制度不夠完善，未能涉及固定資產管理的各個方面，容易因制度漏洞增加固定資產管理風險，且因內部崗位責任制度劃分不明確，一旦出現固定資產管理問題，單位難以落實問責機制，增大了事業單位損失。 其次，部分事業單位固定資產基礎管理不夠完善，針對固定資產并未建立相應的定期盤點機制，對固定資產的數量、使用狀態了解不夠全面，固定資產報廢處置管理缺位，難以提升單位固定資產管理效益。 最后，部分事業單位在固定資產管理層面未能有效應用信息技術手段，而內部固定資產種類繁雜、數量眾多，大大降低了事業單位固定資產管理效率。

采購內部控制不足

現階段，事業單位采購環節內部控制不足，可能造成財政資金的浪費，也不利于事業單位內部控制體系的建設。 首先，部分單位并未事前制訂詳細的采購預算計劃，采購人員未能有效收集各部門需求，對市場信息收集不足，因而制訂的采購計劃不夠合理。 其次，事業單位采購隊伍建設不足，采購人員綜合素質不高，因個人采購知識欠缺、不了解相應的工作流程、道德素養不佳等，出現相應的違法、違規現象。最后，部分事業單位對采購流程的約束不足，未能充分調查供應商資質，容易出現采購質量問題，且對采購合同的把控不足，因采購合同條款審核不嚴格，遇到問題難以有效保護事業單位合法權益。

對事業單位加強內部控制體系建設的建議

優化內部控制環境

為加快構建事業單位內部控制體系，實現良好的內部控制效果，事業單位需重視營造良好的內控環境，保障各項工作順利落實。

第一，創建良好的內控文化，領導層需全面轉變認知，了解內部控制體系建設對事業單位發展的重要性，積極組織協調開展內部控制工作。 針對內部重大違紀人員、內部控制工作落實不到位的部門制訂對應的懲罰措施，發揮警示作用；針對內部控制執行良好，工作落實到位的部門、員工給予一定的獎勵，將內部控制融入企業文化，潛移默化地引導員工行為。

第二，健全內部控制組織架構，事業單位可由領導層牽頭成立內部控制小組，成員涉及領導層、各部門負責人、審計人員。 內部控制領導小組應負責各部門的宣傳培訓工作，促使各部門員工明確單位內部控制政策，從而在工作執行環節認真執行，增強單位內部控制效果。 內部控制領導小組也需監督控制財務管理、資產管理、采購管理等各個業務環節的紀檢審查工作，建立不同部門之間的聯動機制，為內部控制體系完善建立基礎。

第三，加強內部控制制度建設，其是強化內部控制的核心。 事業單位應合理劃分各部門職責，嚴格分離不相容崗位，如授權審批、業務經辦、財務審核、財務核算等，實現崗位之間、部門之間的有效牽制。 尤其是針對政府采購、預算管理、資產管理等業務，必須通過清晰、明了的責任劃分提升內部控制制度的約束力，確保各項工作執行有法可依、有據可循。 針對“三重一大”事項，嚴格落實重點工作審查機制，遵循相應的審批程序，相關人員必須在授權范圍內辦理業務。同時，事業單位也需健全風險管理機制，工作人員依據風險管理機制，高效識別、評估風險，及時發現單位潛在問題，減少徇私舞弊、貪污腐敗現象，切實提升內部控制執行力，營造嚴肅、規范的內部控制環境。

第四，加強信息化建設。 事業單位為創建良好的內部控制環境，需強化內部溝通，因而通過加強信息系統建設，為各部門建立線上便捷的溝通渠道，實現縱向、橫向的順暢溝通與高效協調，提升內控執行效率。 同時，建立業財融合共享信息系統，實現業務、財務系統聯結，利用信息系統，監督事業單位預算管理、收支管理、資金管理、資產管理、項目管理等，實現全流程動態把控各項數據信息，讓內部控制工作覆蓋范圍更加全面且效率得以大幅提升。

重視收支業務控制

針對事業單位收入業務內部控制提出如下舉措：一是合理設置收入業務崗位，重視歸口化管理，財務部門應科學落實會計核算，避免賬外賬。 二是嚴格執行“收支兩條線”管理規定，嚴格依據規定項目標準征收，并開具財政票據，做到收繳分離，票款一致。 三是落實好收入分析、對賬機制，及時識別異常情況并予以處理。 四是完善票據管理制度，建立規范化票據申領、啟用、核銷、銷毀程序。

針對事業單位支出業務內部控制，制訂如下方案：一是加強支出事前申請控制，業務人員應當結合實際情況及預算指標，遵守支出管理規范，嚴格執行申請程序。 二是控制支出審批，建立標準化審批程序，審批人不得越權審批。 三是重視支出審核，評估開支范圍、標準、單據的真實性和完整性。 四是分析控制支出業務，針對支出業務定期編制預算執行報告分析，明確支出業務異常情況，采取有效的應對措施。

重視固定資產管理與控制

固定資產作為事業單位內部管理的重點，應受到事業單位重視，以達到優化內部控制體系的目的。 首先，事業單位需落實固定資產管理責任，健全資產管理機制，依據實際工作要求完善固定資產管理規定，涉及驗收、核算入賬、領用移交、清產盤點等關鍵環節，建立明確的操作規范，劃分好各個主體的管理責任。 其次，重視基礎管理，確保底數清晰。 事業單位各部門應重視固定資產卡片管理，做到有物必登、登記到人、一卡一物，定期清查盤點固定資產，了解固定資產數量、價值，掌握固定資產使用狀態。 針對需要處置的固定資產，及時上報財政部門，確保事業單位固定資產管理規范，使用價值最大化。 最后，加大固定資產監管力度。 事業單位可運用信息技術轉變傳統的固定資產管理方式，建立網絡化、動態化管理模式，切實提升固定資產管控效率。

加強事業單位采購活動控制

采購也是事業單位加強內部控制的關鍵環節，事業單位應予以重點控制，確保財政資金高效使用。 第一，制訂完善的采購預算計劃。 事前相關人員需詳細整理并收集各部門需求，以實際需求為基準，制訂詳細的采購計劃，可針對制訂采購計劃的相關責任主體建立相應的績效考核機制，使其在制訂采購計劃前重視市場調研，并在執行階段嚴格記錄相關信息，便于日后查詢。

第二，優化設置采購部門，培養專業的采購人才。 事業單位采購的合法性、物資采購的質量，需專業度高、道德素質良好的采購人員作為支撐，內部需獨立設置采購部門，嚴格分離不相容崗位，并針對采購人員，培訓相應的采購招投標知識，促使工作人員了解自身工作職責、明確采購流程、規范，防范采購環節違規現象。

第三，嚴格規范采購流程。 通過規范的采購流程，確保采購招標公開透明、公平競爭，供應商相關資質齊全，把控好采購質量關，切實杜絕暗箱操作的現象。 同時，事業單位也需重視采購合同管理，要求采購合同條款齊全，合同簽字蓋章規范，重視采購合同歸檔，控制好相應的質量風險。

綜上所述，事業單位建設內部控制體系對加強自身建設具有重要意義，也能全面提升其社會服務水平，是順應時代、政策發展趨勢，滿足事業單位自身建設需求的重要舉措。 事業單位應關注并切實落實各項內控方案，可優化內部控制環境，將內控融入企業文化、健全組織架構建設、重視內控制度建設、并完善信息化基礎設施，為內部控制工作順利落實提供保障；嚴控內部收支業務，針對收支環節存在的風險點，事前制訂詳細的應對方案，并依據規范執行各項工作；加強固定資產管控，通過落實固定資產管理責任、重視固定資產基礎管理、加大固定資產監管力度，實現全流程、范圍廣泛且高效的固定資產管理；關注采購活動控制，制訂完善的采購預算計劃、設置采購部門并培養專業的采購人才、嚴格控制約束采購流程，把控采購質量關，并管理好合同，以便遇到問題作為維護單位合法權益的依據。 事業單位在完善內部控制體系環節應以現有關鍵環節問題為著手點，不斷調整，全面提升單位內控水平。