進一步增強宏觀政策取向一致性

許文 趙大全

2023年底召開的中央經濟工作會議強調要增強宏觀政策取向一致性，提出加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，確保同向發力、形成合力。針對宏觀政策取向一致性的問題，有必要把握和堅持全局和系統理念，完善政策制定和執行的協調機制，擴大和完善宏觀政策取向一致性評估機制，建立科學常態化的政策糾偏和問責機制，進一步增強宏觀政策取向一致性。

宏觀政策取向不一致的主要表現

政策制定目標偏差下的宏觀政策取向不一致

各地各部門基于自身需要所確定的政策目標，可能會與宏觀政策整體取向存在偏差。例如，某省人民政府于2023年10月發布了同意205國道宿淮收費站開征車輛通行費，該政策公布后在社會上引發較大反響。此外，安徽、甘肅、湖北、吉林、山西等地自 2021年以來也相繼發布過國道收費站開通收費的公告。盡管按照《公路法》未禁止對國道收費，且國內目前仍有一定比例的一級公路和二級公路繼續進行收費。但恢復國道收費政策與社會對國道免費的一般認知不符，也與燃油稅費改革后逐步減少收費公路的政策方向不一致。尤其在目前的經濟社會形勢以及穩增長和穩預期的政策一致性取向下，地方政府對新增國道收費會增加物流等成本，不利于穩定社會預期。

政策出臺時機偏差下的宏觀政策取向不一致

部分政策從其自身看是必要且合理的，但政策出臺的時機不合適，可能對其他領域和經濟產生不利影響。例如，2023年12月22日，《網絡游戲管理辦法（草案征求意見稿）》向社會公開征求意見，當天下午就引發了股市的過度反應。港股網易和騰訊兩大游戲企業的股價大幅下跌，在A股網絡游戲板塊中，也有多家公司股價跌停。盡管該《辦法》尚未正式實施，且對部分企業的利潤影響并不大。但目前資本市場對相關政策的調整極為敏感，不穩定性的政策會導致資本市場立竿見影地下調。

政策執行口徑偏差下的宏觀政策取向不一致

地方政府或相關部門調整政策的執行口徑不一致等現象，會影響政策的一致性和穩定性。例如， 2021年發布的《關于加強新時代老齡工作的意見》提出了“鼓勵低齡老年人再就業”的要求，在人口老齡化背景下，不僅有利于提高其自身供養能力，緩解家庭的養老壓力，也能不同程度地減輕社會負擔和國家財政壓力。而目前有些地區先后出臺了限制建筑施工企業用工年齡的政策，明確規定“禁止18周歲以下、60周歲以上男性及50周歲以上女性進入施工現場從事建筑施工作業”。該政策的目的是保護超齡農民工的安全和權益，規范建筑施工行業的用工管理，但對部分農民工的就業帶來實質性影響。根據2023年一些媒體報道，有些城市已出現超過60歲的老人為打工辦假證“減齡”最終被查處和處罰的情況。“一刀切”的限制規定和缺乏提供其他就業渠道和服務的做法，與鼓勵就業的整體政策取向相悖。

政策配合協調偏差下的宏觀政策取向不一致

實踐中，財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策相互協調不足，難以形成政策合力或政策效果不佳的情況時有發生。例如，2023年12月，網絡媒體披露河北某鎮政府工作人員入戶收走七旬老人一噸煤一事，后續南邢郭鎮政府發布情況通報表明“沒有現場收繳老人的散煤”，而是提醒要將散煤替換為清潔型煤取暖。北方農村地區散煤治理與農戶生火取暖之間的矛盾，再次成為輿論關注的焦點。這反映出散煤治理中的環保政策與財政等政策的協調配合問題。要避免散煤復燒與實現農村散煤清潔替代政策的可持續，關鍵要把清潔取暖成本控制在農村居民可接受范圍內，需通過技術創新降低清潔型煤成本，也需建立差異化、精準化和可持續的補貼政策。

宏觀政策取向一致性出現偏差的原因

偏離“穩中求進工作總基調”的政策急轉彎

政策急轉彎的出現，就是政策不能漸進地正常化而是急速地收緊或“踩剎車”。一是政策制定的機會主義。表現為極強的功利性，其策略和主張是現實的、短視的，缺乏前瞻性及通盤考慮，對穩預期具有很大的沖擊性。有的地方房地產政策多次在收放之間搖擺，又如生豬養殖政策不斷反復等。二是不講策略、不計成本地未立先破。新舊動能轉換中的未立先破、產業轉型升級中的騰籠換鳥、“雙碳”政策下的運動式減碳都是未立先破的政策急轉彎。對此現象，習近平總書記曾告誡，不能把手里吃飯的家伙先扔了。三是政策效果待鞏固情況下的急剎車。“退耕還林”反轉為“退林還耕”、嚴控光伏發展的“5·31新政”都因忽視政策的漸進性和延續性，因“急剎車”而引發不良反應。政策急轉彎是宏觀政策取向一致性出現偏差的關鍵原因。

政策層層加碼下的合成謬誤與分解謬誤

政策疊加導致非預期風險。一是長期目標短期化、系統目標碎片化，導致合成謬誤或分解謬誤。許多發展目標具有長期性和系統性，將長期目標短期化、碎片化，以“運動式”方式實施，把“持久戰”打成“突擊戰”，就容易出現政策執行中的層層加碼，造成政策的合成謬誤。2016-2017年，以防風險為重心的政策基調下，各監管部門紛紛出臺“防風險、去杠桿”措施，在一定程度上加大了金融市場波動和經濟下行壓力。2021年，房地產調控政策收緊過程中多部門政策疊加，誘發房地產市場風險。二是順周期調控導致的合成謬誤或分解謬誤。經濟下行時，應減少收縮性政策出臺的頻率，防止各種收縮性政策疊加，加大經濟下行壓力、損害經營主體信心和預期；經濟上行時，要防止擴張性政策疊加，引發通脹、資產泡沫、債務擴張、結構性扭曲風險。如果缺乏“跨周期和逆周期宏觀調控”思維，脫離經濟運行實際狀況盲目出臺政策，就會使政策效果偏離預定目標。

條塊分割的管理體制容易引發政策沖突

條塊分割的管理體制本身就是一種容易引發政策沖突的“體質”。在條塊分割的管理體制下，地方政府部門只對“塊塊”的本級政府和“條條”的上級部門負責，而對同級政府的其他部門沒有履行責任的義務。疊加屬地管理、垂直、半垂直管理等因素，以及政策按“條條”又劃分為決策、執行、支出和監督等環節，政策中任一要素或環節的沖突、矛盾都會直接引致政策沖突現象：一是全局性政策與局部性政策沖突的“上下不齊”，主要表現為“上有政策，下有對策”。二是同級政府部門制定的政策存在不一致甚至相互矛盾的“左右各異”。原本的“各司其職，各盡其責”變成了“各自為政，各行其是”。三是新舊政策規定之間存在相互脫節、不一致甚至相互矛盾的“新舊不一”。這就是常說的“穿新鞋走老路”。從根本上說，政策沖突很多是部門利益在作怪。

對非經濟性政策的經濟影響缺乏重視

實踐表明，除直接的經濟政策之外，包括法律手段、行政手段以及社會、文化、司法、軍事、外交等領域的非經濟性政策也會對經濟運行產生直接或間接的影響。例如，上述加強網絡游戲管理和實施失信被執行人限制措施等非經濟政策，與經濟政策相比，在影響上更為間接和隱蔽，且難以準確預見，但可能對經濟帶來較大影響。尤其是部分非經濟政策的緊縮效應，客觀上影響到社會預期和發展信心。現行的宏觀政策取向一致性評估機制，主要是對經濟政策進行評估，未對非經濟政策的經濟影響進行全面評估。

相關對策建議

政策制定和執行要有全局觀念和系統觀念

一是提升政策整體思維。在當前形勢下，準確把握“穩與進”、“立與破”的關系，明確穩增長、穩預期、穩市場等宏觀政策取向，從總體大局出發而非部門本位出發，將宏觀政策取向一致性要求貫穿于政策制定和實施的全過程。二是增強政策看齊意識。以辯證統一的視角來認知和把握容易發生政策取向不一致的領域，既要“向上看齊”，把握好宏觀政策的大方向，確保“上下對齊”；也要“向周圍看齊”，做好與其他部門政策之間的協調，實現“左右對齊”。三是強化宏觀政策的跨周期和逆周期調節。通過保持政策的連續性和穩定性，形成對政策的長期穩定預期，在更長時間軸上實現我國宏觀政策取向一致性。

完善政策制定和執行的協調機制

一是建立重大政策的事先評估機制。各地各部門出臺政策前應有事前評估，全面評估政策文件內容和出臺時機等可能帶來的直接和間接影響，從源頭上降低宏觀政策取向不一致的可能性。二是推動部門間的工作協同和政策協調。比如，各個部門出臺政策應與未來財政支出和財政能力相匹配，形成“一盤棋”并納入中期財政規劃統籌考慮。可能對資本市場產生重大影響的政策，應事先與金融管理部門溝通，保持政策預期的穩定性和一致性。三是做好政策的事后評估。以定期“回頭看”的方式主動分析部門政策制定與執行過程是否存在政策取向不一致和政策不協調的問題。

完善宏觀政策取向一致性評估機制

一是將非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估。重視社會預期管理，充分發揮宏觀政策協調機制的作用。二是完善宏觀政策取向一致性的具體評估辦法。進一步細化宏觀政策影響的評估范圍，將對資本市場、房地產市場和投資預期等方面的影響作為評估重點。

建立科學常態化的政策糾偏和問責機制

一是建立政策糾偏機制。各地各部門應深入學習貫徹中央經濟工作會議精神，對出臺的相關宏觀政策開展對照檢查和自行糾偏，加大中央與各地各部門的協調和溝通力度，及時糾偏與宏觀政策取向不一致的相關政策。二是建立政策問責機制。建議將把宏觀政策取向一致性納入各地各部門的黨政領導班子政績考核，列為年度考核的重要內容。三是強化社會監督。建立健全投訴渠道和機制，鼓勵企業、公眾和社會媒體對宏觀政策取向不一致現象進行反饋。

（編輯 季節）