中國海外利益保護的戰略思考

鄭剛

“海外利益”是國家利益的海外延伸。國家海外利益一般說來主要分為：海外安全利益、政治利益、經濟利益、文化利益四大類。“一帶一路”倡議提出以來，中國走進外部世界的深度與廣度已經發生了史無前例的變化，中國延伸到海外的國家利益急劇擴大。中國海外利益保護越來越多地表現為如何更好地維護海外公民僑民的人身及財產安全、中國駐外機構與項目的設施安全、保障國際市場與資源對中國企業的通達準入、能源安全與戰略資源的運輸通道安全、中國國家形象在國際上的認同與傳播等等。但是海外利益保護能力的建設發展不是一朝一夕的事情，中國作為全球化的后來者，我國海外利益迅速增長擴展與海外利益保護能力有限的矛盾更是客觀存在。

我國海外利益保護面臨的外部國際環境

海外利益保護是新時期國家安全能力建設的重點，中國作為全球化的后來者，迅速增長擴展的海外利益與現實保護能力有限的矛盾客觀存在。

（一）面對著對我們充滿警惕的美西方主導的世界體系，我國構建海外利益保護體系需要有清醒的戰略自覺。

今天全球金融、科技、供應鏈、公域安全乃至文化傳媒、意識形態話語權都掌握在以美西方為主的少數發達國家手中。中國在短期內還沒有能力完全打破或者自外于這個體系。清醒地認知到這一戰略現實，是我國制訂對外戰略開展海外利益保護的前提。對于以美國為首的對中國充滿警惕與壓制的世界體系，一方面對其不公正性要有清醒認知，不能抱僥幸心理，另一方面也要看到這個體系的邊緣地帶正在走向分解動搖。在此亂局下，中國對外戰略布局，要確定哪些是核心利益，哪些是一般利益，盡可能采取效費比較高的方式去維護自身的海外利益，而不能四面出擊，沒有策略，虛耗資源。這既是一種戰略自覺，更是我們面臨復雜的國際形勢下有效開展海外利益保護工作的內在要求。

我國“一帶一路”海外利益點多、線長、面廣，安全治理能力有限等復雜安全形勢。

“一帶一路”倡議提出10年來，中國與沿線投資國合作領域廣泛，項目眾多，其中重點項目推進取得了很大的成績，但也面臨各種困難和安全風險。首先，“一帶一路”很多項目東道國政府是“弱政府”，其國內安全治理能力有限，中方再怎么斡旋和協調，東道國政府相關部門能夠發揮的作用也受到較大限制。其次，我國建設的大型項目和基礎設施多位于或途經動蕩地區和“三股勢力”活躍地區。比如，巴基斯坦恐怖組織和叛亂武裝組織在中巴經濟走廊西線的俾路支省（瓜達爾港也位于該省）與開伯爾-普赫圖赫瓦省日益活躍，并且有跨省活動的趨勢，對中巴經濟走廊項目的威脅增加。第三，美、印等大國情報機構在巴基斯坦大力發展代理人，積極支持俾路支分離組織等，通過制造人權、環境等問題干擾中巴經濟走廊建設。

以中巴走廊瓜達爾港為例，該港口已經完成港口基礎設施建設并初步實現通航。但瓜達爾項目周邊社會輿論與安全環境近年來持續惡化，瓜達爾市人口約10萬，但人數高達萬人以上的漁民游行示威已發生多次。俾路支本地的民族分離主義武裝俾路支解放軍多次在瓜達爾港項目周邊包括鄰近省份發動針對中國項目人員的襲擊，近年來更是由較高學歷的“女人彈”對我國包括孔子學院教師在內的人員樹為目標發動自殺式爆炸襲擊。雖然瓜達爾港港口設施早已完工，實現通航，但瓜達爾港周邊環境持續惡化，安全風險高企。這種局面持續下去，港口很難發揮原來預想的戰略支點作用，而有可能成為“孤港”。

再以緬甸皎漂項目為例，該項目雖然尚未全面動工，但其面臨的困難與風險亦已凸顯，可以用 “三重威脅、四類風險”概括之。

“三重威脅”主要包括：

復雜地緣政治環境：緬中央（軍方控制的國管會）政府與若開邦地方若開民族主義政治勢力的矛盾；緬中央希望統一，但若開邦有自治甚至獨立傾向。既存在若開軍與緬軍的武裝沖突，也存在“北方聯盟”對若開軍的支持；而且，美、日、印等大國均在若開邦從中插手，試圖渾水摸魚。

復雜民族宗教矛盾：若開邦不僅存在信仰佛教的若開族與信仰伊斯蘭教的羅興亞人的沖突，也存在若開人與緬族人的矛盾。

在美式組合拳下的新型安全威脅：美戰略上利用“羅興亞”問題與“若開民族問題”借力打力，試圖制造民族宗教沖突，并對中國企業與項目發動輿論戰。

“四類風險”具體包括：

1.緬甸國內政治風險。緬方認為若開邦遠離緬甸經濟核心區，在這么偏遠的地方投資建設這樣大的項目，對整個緬甸經濟拉動作用不大，更多是為了滿足中國的戰略需求。

2.緬甸“中央”與“地方”的矛盾。緬甸主體民族是緬族，緬聯邦政府多數官員、軍隊中上層主要來自緬族，皎漂項目所在地若開邦的主體民族是若開族。緬族與若開族存在長期矛盾。因此，與緬甸聯邦政府簽訂協議并不代表皎漂項目就能無障礙地啟動推進，項目在規劃實施過程中還需要更多地考慮到利益相關方的訴求。

3.項目經濟可持續性是皎漂項目的內生風險。首先，皎漂項目投資規模巨大，建設工期長，若開和皎漂當地施工原材料匱乏，如沙石料大多來自孟邦，運輸成本往往高過沙石直接采購成本，項目資金投入與短期可獲得的收益產出不成比例。第二，皎漂項目地處偏遠，若開邦與皎漂交通道路基礎設施非常落后，如不全面升級，很難滿足規模以上工業發展的需要。皎漂周邊，包括中緬鐵路、港口和工業區的交通不解決，可持續運營就會受到挑戰。

4.西方NGO長期布局，操控征地、環保問題可能引發的社會輿論與聲譽風險。過去十年間，眾多國際NGO組織大舉進入若開邦和皎漂，扶植成立了許多本土NGO組織，關注范圍包括醫療衛生、環保、人權、教育培訓、社區能力建設等多個領域。在若開皎漂活動的國際與本地NGO數量眾多，僅對皎漂項目表示過關注和簽署聯名信的就有107家之多。緬政府近年來加強了對若開邦內NGO的管控，但之前部分西方NGO已在當地扎根，收集中資企業和項目可能存在的各種負面信息，為輿論攻擊準備“炮彈”。

我國現有海外利益保護能力需加強

外交領事保護投入需加強，預防性保護職能應充分發揮作用

外交機構與我駐外大使館身處海外利益保障一線，我國使領館海外利益保護工作往往存在以下短板：

1.信息調研缺少深度和針對性，對調研的問題更多局限于上層政治形勢與宏觀情況，對當地民情輿情變化、反華勢力的活動等情況了解有限。

2.往往流于就事論事，在消除海外利益威脅和隱患方面少有長期戰略謀劃，面對損害我海外利益的危機事件的應對手段相對單一。

3.外交領事的預防性保護功能需充分發揮，安全風險信息發布針對性有限，國別國情培訓覆蓋面不足，未充分起到“預防預警”的作用。

中國海外安保力量起步晚，應盡快適應快速增長的海外利益保護需求

中國市場化安保力量自“一帶一路”倡議提出以來得到了長足的發展，但中國安保公司在海外安保市場準入、行業標準、專業能力、海外網絡建設等方面仍然存在較多短板。具體體現如下：

1.缺乏合法身份資質與法律地位。以“一帶一路”旗艦項目中巴走廊為例，雖然中巴關系友誼深厚，但中國安保公司在巴國合法注冊一直沒被批準（僅在中巴走廊啟動時在拉合爾有一家，但后來沒有持續運營），海外安保是一個高度敏感領域，要獲得市場準入與合規經營對于多數中國安保機構仍是一個明顯的障礙。以幾內亞灣海上安保為例，尼日利亞法律不允許外國人在其國內開展安保業務，海事局將為外國商船護航當成了一塊有利可圖的蛋糕，對于外國安保公司進入進行各種限制刁難。但對于尼日利亞的前宗主國則不然，英國安保公司核心團隊成員往往有英國與尼日利亞雙重國籍，在涉及安保領域的政策制定、準入資格與政商網絡等方面有著中國安保公司很難比擬的優勢。

2.安全情報檢測能力不足。以幾內亞灣海上安保為例，以英國著名的AMBREY海事安保公司為例，這家公司不僅有自己在當地海域的大型巡邏艇，在幾內亞灣沿岸各國政商軍警各界人脈關系豐富，還得到了美國大數據情報公司入股加持——擁有對全球海域與幾內亞灣區域強大的海事情報實時監測能力，因此往往能夠提前發現預警危機，更科學地調派安保力量。與之相比，中國安保公司還處在早期起步階段，既缺乏科技大數據情報賦能，也缺少熟悉沿岸國的人力情報網絡，日常勤務活動和客戶服務只能通過購買西方公司的情報分析報告來滿足基礎信息需求。這會極大增加中國公司與安保機構被反向情報分析的風險，形成新的安全隱患。

3.市場競爭的劣勢。海外安保在前期人員招募訓練、裝備配備、日常人員維持等方面投入成本高昂，中國安保公司起步較晚，客戶數量有限，早期收入與利潤空間都非常有限。而西方安保公司不僅在國際安保市場上擁有壓倒的優勢，還往往通過低價針對性地打壓中國安保企業。這些公司均在中國大陸有辦公室，通過綜合價格優勢與中國安保公司搶奪中國企業本身就不大的高端市場份額。中國安保公司需健全產品體系，扭轉價格競爭的被動局面，未來發展前景不容樂觀。

4.傳統安保局需要建立“大安全保護模式”，應對新型安全風險。海外安保不是簡單地派駐安保人員和安裝攝像頭的問題，背后是情報信息、法律規則運用、輿論影響塑造，是各個領域安全手段工具的組合運用。多數國內安保公司對安全風險管理的理解認知有限，往往局限在物理安全與人防層面，只看項目營地的攝像頭多寡，是否有出入口控制，要深入了解項目地周邊的社情民情、歷史地理，深度動態評估風險，而這些又建立在對項目任務區的精確情報能力基礎之上。同時，現場安全事件處置往往只是安全保護的最后一個環節，前期如何與當地執法部門、酋長、部族長老溝通，在基層社區交朋友建立社區情報網的作用更顯著。嚴格地說，國內多數安保公司從事的傳統安保安防是安全風險管理流程的最后一個關口。因此，無論從安全風險管理本身的規律，還是從中美博弈過程中美國對中國科技企業的精確打擊，都表明新型安全威脅成為中國企業“走出去”的核心威脅。面對新型安全威脅，傳統安保企業所能發揮的作用非常有限。應對新的風險，需要的是能將信息情報收集分析、公關傳播、輿論影響、信息安全、法律規則運用緊密融會貫通的新型安全風險管理能力。

我國海外利益保護體系建設應秉持的戰略指導原則

“以我為主”與“東道國利益相融相交”原則

中國海外利益分布點多、線長、面廣，但海外利益保護能力與體系建設不可能一蹴而就。在今天的大背景下，如果中國不能有效保護自身海外利益，很難設想中國只靠一國的資源與市場，與美國控制下的世界體系進行長期抗衡。站在此種高度，海外利益保護是一個影響中華民族全面復興的全局性戰略問題，我們應“以我為主”謀劃推進海外利益保護工作。如前所述，“一帶一路”國家社會治理與安全管控能力有限，如果我們僅通過兩國政府間的合作，很多利益很難得到有效保障——對方非不愿也，而實難為也。

與此同時，海外利益保護工作畢竟多數是在其他國家的領土上進行，這就要求我們通過國際合作，重視與東道國利益相融相交，海外利益保護工作才能行穩致遠。正如習近平主席指出：“在經濟全球化時代，各國發展環環相扣，一榮俱榮，一損俱損。沒有哪一個國家可以獨善其身，協調合作是必然選擇。我們要在世界經濟共振中實現聯動發展。”具體到中國海外利益保護工作，無論選擇投資項目，還是開展海外利益保護具體工作，都應秉持兩國利益相融相交的原則，先盡可能地去尋找利益相融相交的具體點，才能有效實現“走出去”。

“事前預防優于事后控制”的指導原則

在海外利益的保護應對上，預防為主，攻心為上，出現問題再去應對其實是安全風險管理的下策。因此，無論從海外安全利益保護工作本身的規律，還是從中國戰略傳統與海外利益保護能力發展的現狀來看，我國均應強調“預防為主”，“軟實力”先行。

因此，參考國際成功經驗和海外安全風險應對的實際經驗，中國海外利益保護應該秉持“預防塑造重于硬性對抗”，優先發展“軟實力”“巧實力”的指導思想——借助大數據等科技手段，分析東道國整體政治、安全、輿論環境和項目威脅源的動向，實現政治與輿論風險預警；針對重點項目周邊的民情、社情開展深度調研，指導我國NGO針對性地開展項目周邊民生民心工作，對項目周邊社會輿論安全環境進行積極影響塑造。

國家意志與市場規則相結合，構建司法執法與市場化安全服務機構多位一體的海外利益保護模式

目前中國企業與公民“走出去”面對的仍是一個由美西方主導控制的世界體系。中國海外利益保護力量“走出去”，無論是軍隊、安全執法力量，還是社會化市場安全力量，不管是進入美西方發達國家，還是走向“一帶一路”和不發達國家，首先面臨的都是如何真正“走出去”而且能夠在當地持續存在的問題，而且海外利益保護需要整合外交、安全、戰略傳播等各方面資源能力并形成協作支持與保障體系。因此，海外利益保護體系應由國家來組織建設，通盤設計海外利益保障體系，明確各部門的相關職責，協調各部門的海外利益保障工作，指揮相關部門應對損害我海外利益的重大突發事件。因此，由中國政府職能部門牽頭開展協調設計是有效開展海外利益保護工作的前提，但考慮到不同的體制差異，目前簡單地以政府身份為廣大中國企業與海外公民提供支持和保護，將面臨美西方國家包括某些東道國的警惕與防范，況且政府層面也很難為企業提供貼身定制的支持與保護，因此，在海外實施層面，以政府作為后盾，更多以市場化的方式和民間的身份為中國企業提供支持和保護，應是當前全球化背景下中國開展企業海外利益保護應當秉持的基本指導原則。從力量建設與配置的角度，由軍隊承擔戰略威懾、反恐與撤僑職能，公安部門承擔日常安全保護、跨境執法合作；社會化商業安全力量參與到中低烈度安全保護與企業人員日常安全管理，從而逐步形成一個軍事力量、司法執法力量與民間市場化安全服務機構多位一體的海外利益保護模式。

從“了解融入規則”逐步進化到“運用構建規則”

美西方主導的“世界體系”的形成經歷了近五百年的演進歷程，然后再由美國通過兩次世界大戰轉移接收并逐步完善的一整套規則系統。這個世界體系以美軍作為強力安全后盾，以美國科技創新、法治框架作為基礎，以美國金融資本與大眾傳媒的全球影響控制力作為催化表現形式，而且美國利益往往被“設計”成為國際通行規則（看似具有公共性，但其中留了很多暗門供規則的制訂者自由進出）。這個世界體系雖然已經開始松動，但短期還看不到一個明顯的替代者——中國在各大力量中心中是最有潛力的，但在短期內沒有足夠資源、能力去構建一個能在全球范圍內替代目前以美西方為核心的全球體系。“一帶一路”是構建世界體系的一個偉大嘗試，但要在實踐層面起到作用還有很長的路要走。因此，批判性地學習甚至在利益重合之處融入現有的世界體系，對中國的崛起可能是無法繞過的一個階段，這個過程甚至有可能持續較長一個時期。美式全球化確實遭遇了一系列深刻的危機。在這個層面和意義上，全面吸取人類一切文明成果復興后的中華文明，應當大有作為。美西方等發達國家更多屬于“體系開始松動，但仍存在規則”的區域，但作為現有世界體系邊緣的“一帶一路”國家和亞非拉國家，就在更大程度上面臨著治理失范的“無規則”或“規則外”風險，從這個角度來說，在充分尊重對象國意愿和利益的基礎上，中國作為一個有完整工業體系的“文明型國家”，在提供工業制成品與基礎設施工程的同時，亦有可能分享和傳授一個后起國家如何建設“工業化社會”實現社會有效治理的經驗。這種“互通有無”在第三世界國家是受到歡迎的，而且對這些國家擺脫發展的困境也具有內在的歷史合理性。

這一思路反映到海外利益保護層面，我們要在批判性地學習借鑒美西方規則的同時，在“一帶一路”國家和亞非拉國家應通過各種手段幫助當地政府、企業與民眾改進和構建一個更合理的社會治理機制，通過“政策溝通”“設施聯通”“貿易暢通”“民心相通”“信息相通”，幫助這些國家實現經濟增長與社會治理改善，同時在這個過程中也將為我國企業與公民“走出去”提供一個更友善的“政商安全環境”，這就是一個不斷“了解學習”（規則），“融入”（規則），再到“構建”（規則）的過程。

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