基于扎根理論的乳制品安全綜合治理機制政策分析

葉 璟，李 艷

（1.南京財經大學管理科學與工程學院，江蘇 南京 210023；2.南京航空航天大學自動化學院，江蘇 南京 210016）

乳制品工業是我國奶業進入新階段后增長最快的產業之一，是現代農業和食品工業重要組成部分。發展乳制品工業，對于改善居民膳食結構、增強國民體質具有重要意義[1]。尤其是在新冠疫情防控的大背景下，乳制品更是成為《新型冠狀病毒感染的肺炎防治營養膳食指導》的重點推薦食物[2]。2018年發布的《國務院辦公廳關于推進奶業振興保障乳品質量安全的意見》對我國奶業發展提出目標要求：到2025年，奶業實現全面振興，基本實現現代化，奶源基地、產品加工、乳品質量和產業競爭力整體水平進入世界先進行列。現階段，雖然我國乳制品整體質量安全得到提升，但我國乳制品安全事故仍時有發生，奶業競爭力不足，實現2025年奶業發展目標仍面臨嚴峻考驗。回顧近20年來乳制品安全治理政策，探究乳制品安全治理模式的演化特征及綜合治理作用機制是重要的理論命題，有助于反映乳制品安全治理政策的內在規律與特征，為治理行動者保障乳制品安全提供決策依據。

1 文獻梳理與回顧

面對新世紀初期頻發的乳制品安全事故[3]，我國政府對乳制品安全關注度不斷提高：1）政府機構不斷改革升級。我國食品監管機構先后經歷了4 次重大變革，2003年原有的國家藥品監督管理局變為國家食品藥品監督管理局，2008年國家食品藥品監督管理局從國務院直屬機構改為由衛生部代管的國家局[4]，2013年國家食品藥品監督管理局更名為國家食品藥品監督管理總局，2018年國家市場監督管理總局建立，國家食品藥品監督管理總局和其他相關部門的職能被整合進去[5]。2）乳制品安全相關政策陸續頒布與修訂。自2009年實施的《食品安全法》已先后經歷了3 次修訂，旨在加強對乳制品安全監管與治理。3）治理理念的轉變[6]。監管與治理在學理上有著本質的區別，監管是指政府對生產經營者行為進行限制和約束，而治理則強調政府、生產經營者、社會各方通過構建綜合合作網絡共同實現公共利益的活動和過程[7]。起初，政府將保障乳制品質量安全重點放在乳制品監管上，旨在通過內部職能部門間的協調與配合，發揮多部門監管的協同效應，從而加強政府監管能力的提升。隨著對乳制品安全問題的深入研究，單一政府監管不再適用數量龐大、異構性強的乳品企業，保障乳制品安全的理念則由監管向治理轉變。2015年《食品安全法》中社會共治原則的確立和2018年國家市場監督管理總局的建立都顯現出這種理念的轉變。

食品安全，特別是乳制品安全是重大的民生問題和社會問題[8]。得益于政府對食品安全的關注，國內外學者從多元視角關注食品安全領域。當前，針對食品安全的研究主要集中于以下幾個方面[9]：1）食品安全風險要素分析。Wang Jining等[10]構建演化博弈模型，分析了影響食品供應鏈上下游企業合作策略的宏觀和微觀因素，包括食品安全事件造成的損失對質量工作有效性、效益的影響以及各合作主體社會福利比較；Song Yinghua等[11]通過整合乳制品供應鏈和故障樹分析乳制品安全管理狀況，結果表明生產企業缺乏反饋機制是中國出現“三鹿”和“阜陽”毒奶粉事件的關鍵因素；陳慧等[12]從乳制品原料生產、深加工、流通和監管等環節出發，識別出特大型城市群的乳制品安全風險，并提出相應政策建議。2）食品安全網絡輿論研究。張宏邦等[13-14]以我國媒體曝光的食品安全事件為研究對象，對媒體報道的食品安全事件進行量化分析，分析主流媒體在食品供應鏈風險傳播中的實際風險與感知風險呈現，并提出協同治理策略；劉波維等[15]針對41 篇食品安全網絡輿情進行統計歸納、分類、比較分析，探究了各類食品安全的網絡輿情研究所取得的成果和存在的問題。3）食品安全風險預警分析。Feng Huanhua等[16]對區塊鏈技術在農產品食品質量安全追溯方面的應用研究進行了綜述，認為區塊鏈技術可提高食品質量追溯的安全性和透明度；Hendalianpour[17]利用雙區間灰數探討易腐食品的消費者購買行為，構建基于價格與產品有效期和安全庫存水平相關的新鮮度函數提高易腐食品質量控制水平；Kumar等[18]利用印度全國大型農場數據和多項式內生轉換回歸模型探討了現代乳品價值鏈對食品安全指標的影響。4）食品安全體制變遷。劉鵬[19]從監管者、監管對象以及監管過程3 個角度界定建國以來我國食品安全管理體制的階段變化，將其劃分為指令型體制、混合型體制與監管型體制3 個階段；胡穎廉[7]將1979—2012年的食品安全監管劃分為混合過渡階段、全面外部監督階段、科學監管階段，并對不同階段進行情景白描和機理分析；王可山等[20]將改革開放以來我國食品安全政策演進劃分為4 個階段：改革探索階段、鞏固提高階段、深化改革階段和全面質量提升階段，并梳理出食品安全政策的六大變遷特征。5）食品安全體系構建。王冀寧等[21-22]利用文獻閱讀法和德爾菲法分別構建了食品銷售環節安全監管指標體系和食品安全銷售環節透明度指標體系；胡穎廉[23]將產業發展和監管能力作為兩大分析維度，并以制度環境為參數提出了食品安全監管區域劃分指標體系；張紅鳳等[24]基于平衡計分卡理論構建了食品安全監管效果評價指標體系。6）食品安全監管政策分析。徐國沖等[9]通過對中央層面121 篇政策文本的內容分析，探討了中國食品安全治理中強制類、激勵類和信息傳遞類政策工具選擇的特點與變遷機制；倪永品[25]根據強制類、激勵類、能力類、價值類、創新類5 類政策工具，結合我國食品安全監管實踐，建立了食品安全政策文本的二維分析框架。7）食品安全治理模式。馬英娟[26]認為食品安全領域若采用單一機構體系，并不一定能夠有效解決中國多部門監管的所有問題，加強部門間的協調合作更加現實可行；黃音等[27]從食品安全的大數據角度探討構建多中心治理的社會共治機制；楊華鋒等[28]從行動者、對象與方式角度進行梳理，發現安全治理經歷了從單中心治理、跨部門合作、大部門整合、協同參與再到大部門整合2.0的發展過程，表明我國食品安全治理模式正在不斷升級和優化。

綜上所述，既有文獻已對我國食品安全領域做出深入研究，這構成了本文的研究基礎。但作為食品安全事故易發、頻發的對象，乳制品安全是食品安全的重中之重，其相關研究滲透在上述食品安全治理中，但鮮有單獨面向乳制品安全治理方面的研究，尤其是少有探究乳制品安全綜合治理作用機制的文獻。此外，上述文獻多以政策描述和規律解釋為主，從量化角度梳理出我國乳制品安全綜合治理作用機制及其演化的研究尚不多見。政策文本是政府治理思想的物化載體，其內容揭示了政府部門對乳制品安全治理注意力的變遷，且政策文本是國家相關部門在厘清產業各主體的安全生產與發展行為基礎上，為引導、激勵、約束各主體將保障乳制品質量安全內化為自覺行為而產生的，故在政策文本中隱含著影響乳制品安全的風險要素和產業發展要素信息。鑒于此，本文以2002—2021年中央部委發布的256 份乳制品安全治理政策文本為研究對象，通過內容分析法進行文本量化分析，希冀以此推進相關研究。本文所關注的核心研究問題包括從政策文本中梳理并量化乳制品安全綜合治理要素和治理行為，確定影響乳制品安全的關鍵風險要素和影響我國乳制品行業發展的產業要素，分析近20 年來我國乳制品安全治理演變過程，抽象出乳制品安全綜合治理作用機制的模型框架。

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源

本文以中央部委頒布的乳制品安全治理政策為研究對象，在北大法寶數據庫的“法律法規-中央法規”選擇項下分別以“乳”“奶”為關鍵詞進行匹配搜索，共獲取2002—2021年政策文本479 份。為確保政策文本符合研究主題，以相關性和規范性為原則[29]人工篩選共獲取政策文本256 份。

2.2 研究方法

為深入探究我國乳制品安全治理政策機制及其發展特征，本文主要利用內容分析法和社會網絡分析法對乳制品政策文本進行量化與演化分析。內容分析法作為量化政策文本內容的研究方法，究其本質主要有兩種編碼路徑[30]：1）從一般的類別入手，在每個類別進行更細致編碼；2）基于扎根理論原理[31]，對數據集進行梳理解釋、概念化和重組以構建相關理論框架，主要包括開放式編碼、關聯式編碼和選擇性編碼過程[32]。本文融合兩種編碼方式，在政策文本的廣泛閱讀基礎上，根據合規動機對影響和保障乳制品安全的相關體系進行分類，以此作為基本分析維度；其次，將上述分類作為三級編碼層，利用Nvivo 11軟件通過扎根理論對乳制品安全治理政策文本的關鍵詞進行提取和編碼，并將形成的編碼歸入三級編碼層。社會網絡分析法關注網絡內部行動者之間的關系結構和密切程度，以矩陣和圖式對網絡內社會成員之間的社會關系進行量化與直觀表現[33]。在獲取量化政策文本關鍵詞基礎上，本文通過社會網絡的網絡密度、網絡中心度（點度中心度、中介中心度、接近中心度[34]）及可視化分析探究乳制品安全治理網絡的演變過程與發展趨勢。

3 基于扎根理論的乳制品安全保障體系

3.1 確定基本分析維度

2008年發生的“三聚氰胺”乳品安全事件引發了乳品行業的骨牌效應，極大地降低了我國消費者對奶業的信心[35]。事發不久，國務院及時制定并發布《乳品質量安全監督管理條例》，該條例嚴格細化了奶畜養殖、生鮮乳收購以及乳制品生產、銷售、監督檢查等各個環節的質量安全管理制度[36]，目前該條例仍有效運行，為后續出臺的乳制品安全政策提供了重要指導。故基于該條例主要框架，本文從治理對象（養殖者、奶站、加工企業、零銷商等生產經營者）、治理行動者（政府、生產經營者、第三方、消費者等）及其相關行為的角度梳理出乳制品安全保障體系，具體包括養殖及生產體系、收購加工體系、銷售流通體系、產業體系和質量安全治理體系，并將這五大體系作為基本分析維度用以指導扎根理論的編碼過程。

3.2 文本編碼與體系建設

基于扎根理論，本文從乳制品安全治理政策文本中提煉出三級指標體系并在此基礎上建構研究理論[37]。將256 篇政策文本按時間順序進行排序、編號，如2008-10表示2008年頒布的第10個文本。在基本分析維度指導下，本文采用Nvivo 11自由節點編碼功能對每篇政策文本內容進行詳細閱讀，開始手動編碼。操作如下：第一，將五大體系設置為樹節點；第二，以段為單位，提煉出每段核心內容進行開放式編碼，并將其歸入相應樹節點；第三，在開放式編碼基礎上，對獲得的開放式編碼進行關聯式編碼；第四，為確保編碼一致，首輪編碼完畢后，由另一名編碼員審查編碼是否恰當。若存在分歧，則經討論后重新編碼，爭取意見收斂。在編碼過程中，若同一段文字敘述對應多個節點，倘若此段落在文中有所側重，則將其歸入相應節點，倘若各有側重，就將其拆分分別歸入各相應節點[9]，具體編碼示例見表1。

表1 編碼示例Table 1 Encoding examples

基于上述編碼分析，本文共獲得開放式編碼72 個，關聯式編碼21 個，總計3 714 個編碼點。據此形成乳制品安全保障體系，如表2所示。其中，養殖及生產體系、收購加工體系和銷售流通體系下對應的二級和三級指標，識別的是政策文本中隱含的生產經營者的關鍵安全生產行為，即生產經營者在產業鏈各環節中影響乳制品安全的風險要素。通過識別這些風險要素，能夠引導生產經營者加強企業風險管理，提高風險防范能力，同時為治理行動者提供了乳制品治理方向。產業體系則是從奶業發展的視角探究加強產業布局與一體化建設的相關產業要素，以實現乳制品行業的長遠發展。質量安全治理體系則是從治理行動者出發，通過識別治理行動者對治理對象治理的方式形成，其三級指標清晰地展現了治理行動者保障乳制品安全的治理行為。

表2 乳制品安全保障體系Table 2 Dairy product safety assurance system

4 乳制品安全綜合治理要素分析

4.1 乳制品安全關鍵風險要素識別

乳制品質量安全涉及乳業產業鏈各個環節，任一環節的安全生產行為都會對最終產品質量安全產生深遠影響[38]。通過扎根理論梳理，本文識別出養殖及生產體系、收購加工體系和銷售流通體系中影響乳制品安全的風險要素。圖1不僅展示出乳制品產業鏈的風險要素，而且通過矩形大小反映了中央部委對這些風險要素的關注程度。在養殖及生產體系中，良種培育與推廣、標準化規模養殖和生鮮乳生產與貯存操作風險要素占比較高，凸顯出國家對奶牛選育、繁殖、養殖和生鮮乳生產技術規范的重視程度。在收購加工體系中，產品結構和標簽、標識風險要素占比較大，倡導企業加大技術研發創新，發展適合不同消費者需要的功能性產品，形成多樣化的乳制品產品結構；同時加工企業要注重標簽標識運用，不得虛假宣傳、偽造仿冒標簽，誤導消費者做出購買決策。在銷售流通體系中，政策文本對運輸人員、運輸車、運輸所需材料等運輸儲運風險要素做出了明確要求，規范的運輸手續與流程有利于產品溯源和責任追究。

圖1 乳制品安全風險要素層次圖Fig.1 Hierarchy of risk factors for dairy product safety

4.2 乳制品產業要素發展分析

從產業視角看，我國乳制品質量安全事故頻發很大層面上是乳制品產業集中度低所致。乳制品產業集中度偏低，產品同質競爭嚴重，導致企業被迫采取價格戰，利潤微薄，最終使得乳制品質量安全受到影響[39]。因此，我國政策中不斷督促有關部門制訂嚴格準入制度，加強產業要素管理，建設布局合理和一體化程度高的產業新前景，有關產業要素如圖2所示。從產業布局來看，奶源基地建設與布局要素所占比例較大。政府在產業政策上多次要求企業加快奶源基地建設、提高奶源基地技術水平，形成以市場為導向、特色鮮明、布局合理、協調發展的乳制品工業新格局。從產業一體化來看，政府鼓勵產業主體通過產業融合、產業鏈聯盟和現代企業制度等要素擴大生產規模，推進乳制品產業一體化建設。在乳制品產業政策指導下，奶農、奶站、加工企業等產業主體行為已然發生轉變。家庭散養式奶農被逐步淘汰，奶牛養殖小區向奶農專業生產合作社發展。從某種意義上說，國家在養殖及生產體系中提倡的規模化和標準化養殖實質上就是在引導奶農聯合建立奶農合作社，提高市場進入壁壘，逐步增強產業集中度。而作為上聯奶源下聯企業的奶站，正逐步前伸后延產業鏈，由產業鏈上獨立的產業主體向產業鏈上游的養殖小區和規模化養殖場，以及產業鏈下游的乳品加工企業環節傾斜和過渡[40]。加工企業是通過資產重組、兼并收購、強強聯合等方式，加快集團化、集約化進程，正逐漸向更為緊湊和集約的市場結構轉變。此外，產業鏈利益聯結和產業融合更加明顯，奶農和企業聯系密切，正在逐步形成風險共擔、利益共享的產業聯盟。

圖2 乳制品產業體系層次分布圖Fig.2 Hierarchical distribution of dairy industry system

5 乳制品安全綜合治理行為及其演化分析

5.1 乳制品安全治理的總體特征分析

從治理行動者出發，本文將乳制品治理方式劃分為政府治理、生產經營者治理、第三方治理和消費者治理，基于編碼個數繪制治理方式編碼演變趨勢圖，見圖3。總體來看，政府是乳制品安全治理的主體，平均占比63.38%，遠高于其他治理方式；生產經營者和第三方治理方式次之，分別為23.18%和9.99%；而消費者治理方式僅占3.31%。就變化趨勢而言，各治理方式表現出同步性、分層性和“雙峰型”的主要特征。隨政策文本數量的變化，各治理方式呈現出同步性變化的趨勢。各治理方式在政策文本中的編碼頻率由高到低依次為政府、生產經營者、第三方以及消費者治理方式，呈現出較為明顯的分層性。在2008年和2013年各治理方式編碼數量達到峰值，這是“三聚氰胺”和“恒天然毒奶粉”兩起重大安全事故所致。

圖3 治理方式編碼演變趨勢圖Fig.3 Evolutionary trends of governance coding

5.2 乳制品安全綜合治理演化分析

5.2.1 乳制品安全綜合治理方式演化

為準確把握乳制品安全治理的演化趨勢，本文以5 a為劃分標準，將近20 a乳制品安全綜合治理的變化劃分為4 個階段，分別為2002—2006年單一治理階段、2007—2011年整頓與恢復階段、2012—2016年過渡探索階段和2017—2021年共治起步階段，圖4顯示出不同階段治理方式占比變化。

圖4 乳制品安全治理方式占比趨勢圖Fig.4 Trendof the proportions of dairy product safety governance methods

從整體演化趨勢來看，政府治理方式逐漸弱化，總體呈下降趨勢，但政府仍是乳制品安全治理的主體，其治理方式占比遠大于其他治理方式；生產經營者治理和第三方治理方式占比明顯上升，其作用逐漸凸顯；而消費者治理方式變化不明顯。分階段來看，各治理方式在4 個階段均有所涉及，但偏好差異明顯。在單一治理階段，以政府治理為主，占比高達78.77%，生產經營者治理方式、第三方治理方式和消費者治理方式使用不足，分別占8.94%、5.59%和6.70%。在該階段，主要是政府通過政策發布、資質與許可審查、執法監督等方式自上而下地監督與懲治治理對象行為，強制性治理色彩濃郁，故稱此階段為政府強制監管模式[41]。在整頓與恢復階段，面對重大乳制品安全事件，該階段仍以政策治理方式為主，但相較于第1階段，政策治理方式占比下降了16.72%，而同時生產經營者治理方式占比由8.94%上升至27.09%，相關部門在制定政策時加大了對治理對象自我管控方面的要求與規定，通過要求、鼓勵、支持等方式引導治理對象從備案管理、技術創新、企業責任、制度體系建設、應急管理、自檢自查等生產經營者治理方式進行自我管控。在整頓與恢復過程中，政策多以治理行動者的應急管理措施為主，故稱此階段為應急治理模式。在過渡探索階段，各治理方式變化不明顯，政府治理和生產經營者治理方式占比突出，具有以政府強制監管為主，生產經營者自我調控為輔的治理特征，稱該階段為政主企輔治理模式。2015年，修訂的《食品安全法》將社會共治上升為食品安全治理原則[42-43]，同時“十三五”規劃也將社會共治納入食品安全監管的重要事項，由此開啟我國乳制品安全社會共治的新局面，故此階段是由應急治理向社會共治轉變的過渡階段。在共治起步階段，第三方治理方式占比明顯提高，由10.85%上升至18.52%，消費者治理方式占比提升不明顯，政策和生產經營者治理方式占比有所下降。雖然該階段仍以政府治理方式為主，但政府治理不再局限于執法監督與懲治、資質與許可審查的強制手段，信息化管理、政策扶持、技術宣傳指導等手段也被應用到保障乳制品安全的治理中，且較之第1階段，其他治理方式占比提高近20%。在此階段，包括政府監管部門、生產經營者、第三方和消費者在內的社會各方力量共同參與乳制品安全治理工作，正在逐步探索和構建政府監管、生產經營者自律、第三方協同、消費者參與的社會共治體系，屬于社會共治治理模式。

5.2.2 乳制品安全綜合治理行為網絡結構演化

本文基于治理行動者的治理行為構建面向4 個階段的治理行為網絡，對乳制品安全綜合治理行為演變及治理行為間的關系進行深入分析，從而對乳制品安全治理領域的變遷發展形成更加全面而深刻的認識。

基于Ucinet軟件中“網絡-凝聚力-密度-總密度”的路徑[44]，計算出4 個階段的網絡密度分別為0.684 2、0.894 9、0.917 0和0.889 3。4 個階段的網絡密度均大于0.6，則表明乳制品安全治理網絡的治理行為間聯系較緊密。且隨著時間的變遷，乳制品社會共治的理念將逐步內化于各治理行動者的具體行為，網絡密度將持續增大。而第4階段的網絡密度有所回落，這是因為2018年通過的《國務院機構改革方案》提出將國家質量監督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署，在此之后海關總署發布了15 份政策文本，占比45.45%，且這些政策文本多以境外檢驗檢疫要求公告為主，僅對進口檢驗、審查這類治理行為做出要求，與其他治理行為關聯度很低，故在第4階段網絡密度稍有下降。

為直觀揭示4 個階段乳制品安全治理行為的演變，實現不同網絡中心度對比，本文通過選擊“分析-中心度-多重方式”計算各階段的相對點度中心度、接近中心度以及中介中心度，并利用Ucinet內置模塊Netdraw繪制基于點度中心度的社會網絡圖譜[45]，4 個階段的中心度及網絡圖譜分別如圖5和表3所示。

圖5 乳制品安全綜合治理行為社會網絡Fig.5 Social networks of comprehensive management behaviors for dairy product safety

表3 各階段治理行為網絡中心度Table 3 Network centrality of governance behaviorsat each stage

在第1階段，政策建設與指導、執法監督與懲治、責任劃分與追究、技術宣傳指導和信息化管理等政府治理行為表現出較高的點度中心度、接近中心度和中介中心度，這說明政府治理在乳制品質量安全治理體系中處于核心地位，印證了該階段以政府為主導的強制監管治理模式。政府資金扶持、技術研發與創新、企業制度體系建設和禁止購買與食用等治理行為的度數中心度和中介中心度低，在圖5a的乳制品安全治理網絡中呈現邊緣性，連接關系較少且未體現出“橋梁”的作用。這表明這些治理行為在第1階段的乳制品治理中應用相對不足。

為迅速應對2008年的“三聚氰胺”事故所帶來的影響、調動各治理行動者的力量，應急管理、自檢自糾、支持與懲治、培訓與指導以及參與監督等治理行為應運而生。由圖5b可知，除禁止購買與食用外，第2階段的其余治理行為均表現出較高的度數中心度和接近中心度，乳制品安全治理網絡聯系緊密。其中，信息化管理和應急管理網絡中心度最高，在該階段治理網絡中占有中心地位，具有較強的聚集力，能夠迅速聯系其他治理行為，且在治理行為的交互中起到橋梁作用。信息化管理通過信息通報、上報、公告、內部協調與溝通等方式向政府內外發布相關信息，其充分運用使得政府能夠快速統籌相關部門、生產經營者、第三方、消費者等治理行動者統一戰線對抗乳制品安全事故。此外，在第1階段處于邊緣地位的政府資金扶持、技術研發與創新和企業制度體系建設等治理行為在第2階段得到進一步發展，其度數中心度和接近中心度大幅增加，在乳制品安全治理網絡中的地位愈加凸顯。

在第3階段，以政府和生產經營者為治理主體的治理行為均有較高的網絡中心度，表明治理行為節點與其他節點聯系密切，對其他節點影響較大。在探索乳制品治理的過渡時期，政府仍延續著第1階段的以強制監管為主導的治理模式，且受第2階段生產經營者的突出作用影響，此階段的乳制品治理呈現政主企輔治理模式。由圖5c可以直觀看出，第三方治理中“支持與懲治”和“培訓與指導”兩個治理行為處于網絡邊緣地帶，與其他治理節點聯系較為松散，控制其他治理行為節點合作治理的潛在能力弱，有待進一步發展和提升。

經過第3階段的過渡探索，原有的政府強制監管治理模式被打破，乳制品安全社會共治的治理模式孕育而生，并在第4階段得到進一步發展（圖5d）。由表3可知，治理行為的網絡中心度整體偏低，彼此相差不大。由于第4階段出臺的政策文本數量偏少，海關總署發布的進出口監管通知占比較大，乳制品社會共治網絡初步建立、尚不穩固，故各治理行為的網絡中心度較前一階段有所降低。各治理行為的網絡中心度差距不大，表明乳制品安全共治模式處于初步建立中，生產經營者、第三方和消費者的治理作用得到進一步凸顯，各治理行動者在乳制品安全治理網絡中的地位正趨于一致。這些治理行為的點度中心度均在80%以上，但接近中心度和中介中心度較小。說明在該階段雖然各治理行動者的治理作用都有所體現，網絡地位趨于一致，初步呈現社會共治的局面，但當前網絡內部聯系不夠密切，治理行動者間合作不緊密，社會共治的模式有待進一步發展和提升。同時，消費者治理行為僅體現在辨別能力的提升與消費者維權手段的強化上，缺乏更為多樣有效的治理行為來突出消費者治理作用。

乳制品安全社會共治，需要政府、生產經營者、第三方和消費者共同參與，落實政府監管責任和生產經營者主體責任，發揮行業自律與社會監督的重要作用，形成社會各方良性互動、有序參與、共同監督的良好社會環境，促使乳制品安全保障由單純依靠安全監管部門向多方主體主動參與，共同發揮作用的綜合治理轉變。

6 乳制品安全綜合治理作用機制模型

基于上述分析，本文識別并分析了乳制品安全治理要素以及政府、生產經營者、第三方和消費者等治理行動者綜合治理乳制品的治理行為及其演化趨勢，由此構建和發展出乳制品質量安全綜合治理機制模型，具體如圖6所示。政府、生產經營者、第三方和消費者等治理行動者通過治理行為的相互配合共同作用于治理要素，并經治理要素將其治理作用體現在乳制品安全上，以此實現對乳制品安全的綜合治理。

圖6 乳制品安全綜合治理作用機制模型Fig.6 Model of comprehensive management mechanisms for dairy product safety

從治理要素來看，治理要素主要包括各環節風險要素和產業要素。乳制品養殖及生產、收購加工和銷售流通等環節的關鍵風險要素分別為良種培育與推廣、標準化規模養殖、生鮮乳生產與貯存，產品結構、標簽標識，以及運輸儲藏要求。嚴格把控與管理這些關鍵風險要素，能夠有效遏制乳制品質量問題，直接保障乳制品安全。乳制品產業要素主要集中于奶源基地建設與布局、奶業新格局、產業集中與集群、產業融合、產業鏈建設、現代企業制度等方面。對乳制品產業要素的管控則可通過產業集中度的提高間接保障與治理乳制品質量安全。

從治理行為來看，政府治理是依靠政府頒布的法律法規、標準規范、規章制度等約束和整頓治理對象的生產行為，鼓勵、支持治理對象自我管控，帶動社會各界協調配合、共同監管乳制品安全，其主要治理行為包括信息化管理、技術宣傳指導、進出口管理、責任劃分與追究、政策建設與指導、政府資金扶持、執法監督與懲治、資質審查與許可等。生產經營者治理是一種治理對象自我管控保障乳制品安全的治理方式，主要治理行為包括備案管理、技術創新與提升、企業責任、企業制度體系建設、應急管理、自檢自查等。第三方治理是指第三方通過新聞、廣播、雜志、網站等形式宣傳我國乳制品良好形象，普及乳制品安全知識，同時監督和曝光治理對象的違規生產行為，其主要治理行為包括檢測、審核、認證、培訓與指導、支持與懲治、行業自律與協助、宣傳與消費引領、輿情監測等。消費者治理則是消費者直接感知乳制品質量，并對產品做出反饋、評價，甚至是投訴、舉報來間接督促治理對象整改，其主要治理行為包括辨別能力、禁止購買與食用、維權方式、參與監督等。經過20 年的發展變化，我國乳制品安全治理方式占比以及治理行為的網絡中心度都發生了不同程度的變化，乳制品安全治理大致經歷了政府強制監管、應急治理、政主企輔治理到社會共治的演化趨勢。但總體來說，我國乳制品治理方式占比差距逐漸縮小，各治理行動者及其治理行為間的合作趨于緊密，乳制品社會共治的局面已初步顯現。

7 結語

7.1 主要結論

本文以我國中央部委發布的乳制品政策文本為分析對象，采取合規動機和扎根理論等內容分析法量化政策文本，形成了乳制品安全保障體系，并以該指標體系為分析框架，對我國乳制品安全治理要素和治理行為進行深入分析，得到如下主要結論：

1）在乳制品產業鏈中，養殖及生產、收購加工和銷售流通環節對應的關鍵風險要素分別為良種培育與推廣、標準化規模養殖、生鮮乳生產及貯存操作，產品結構、標簽標識，以及運輸貯存要求。這些關鍵風險要素是生產經營者需要重點關注與把控的安全生產行為，以有效預防乳制品質量安全問題。

2）從產業發展角度，有關乳制品產業布局與一體化的政策文本占比較少、覆蓋率較低，但我國引導產業集中的戰略布局較早，至今已取得一定成果。乳制品產業目前集中度相對較高，產業鏈正由龐大松散走向集中緊湊，但仍有較大提升空間，需進一步加強政策引導，持續推進產業體系建設。

3）從治理模式上看，近20 a來以我國政府、生產經營者、第三方和消費者為主體的治理體系呈現出同步性、分層性和“雙峰型”的主要特征。國家對4 種治理方式的關注整體同步，在具體政策內容注意力分配結構上表現出不同治理方式的分層，在整個發展周期隨乳制品安全事故呈現出起伏的發展態勢。分階段來看，我國乳制品安全治理大致經歷了從政府強制監管、應急治理、政主企輔治理到社會共治治理模式的演變過程，四種治理方式占比差距逐漸縮小，各治理行動者及其治理行為間的合作趨于緊密。雖然乳制品社會共治局面已初步顯現，但治理行動者間合作不夠緊密，尤其是消費者的治理作用不夠凸顯。

綜上，本文構建了乳制品安全綜合治理作用機制模型。在該模型中，政府、生產經營者、第三方和消費者等治理行動者通過治理方式的相互配合共同作用于治理對象，并經治理對象將其治理作用體現在乳制品安全上，以實現對乳制品安全的綜合治理。而治理對象則通過對治理要素的管控，發揮治理對象的主體作用，在乳制品產業鏈各環節直接保障乳制品質量安全。

7.2 政策建議

現階段，乳制品社會共治的局面已初步顯現。但政府治理方式仍較為突出，生產經營者、第三方和消費者發揮的治理作用不夠明顯，故應持續深化乳制品社會共治理念，合理運用乳制品安全綜合治理作用機制模型，提高乳制品安全綜合治理效能。本文研究成果可以為治理對象如何實施乳制品安全生產行為，以及政府、生產經營者、第三方和消費者如何正確保障和治理乳制品安全提供有針對性的政策思路和實施建議[46]。

7.2.1 融合創新鏈，加強產業鏈風險要素管控

生產經營者既是乳制品安全治理對象，又是乳制品安全保障的治理行動者[47]，其雙重身份彰顯了其在產業鏈與創新鏈融合下保障乳制品安全中的重要作用。一是重點關注良種培育和標準化規模養殖。完善種牛遺傳評定及奶牛生產性能測定體系，大力推進良種奶牛工程建設，加強自主培育種公牛能力，研究開發創新育種模式；結合地區優勢資源，與其他企業聯合共建標準化奶牛養殖基地，并依靠互聯網、物聯網、數字化等技術實現標準化養殖。二是提高生鮮乳生產與貯存水平。加強生鮮乳的機械化和智能化生產，降低不必要的人工參與，減少生產與貯存環節的生鮮乳污染。三是優化完善產品結構和標簽標識。加大技術創新投入[48]，與科研院、專業院校聯合研發，攻克技術難關，豐富乳制品種類，逐步改善以液體乳為主的產品單一局面；嚴格按照《預包裝食品標簽通則》《預包裝特殊膳食用食品標簽通則》等政策要求，加強產品標識標注管理，尤其是“復原乳”標識的標注，并定期向社會公開。四是全過程控制運輸貯藏風險。利用可追溯、可評估、可查詢系統[49]將奶畜養殖者、奶站、加工企業、零售商以及消費者聯結在一起，構建乳制品物流跟蹤反饋平臺[50]，并健全冷鏈運輸體系，對運輸溫度、濕度等因素進行全程控制，保證流通過程中的產品質量安全。

7.2.2 加快現代化，推動新產業體系生態建設

國內推進乳業一體化效果顯著，乳制品行業展現了旺盛活力。在持續推進一體化的過程中，乳業要注重實現自然生態與行業發展雙贏，優化生產力布局，加快建設現代化產業體系，推動產業體系生態化。一是要加強政策引導。政府要完善乳制品產業政策，設置較高的行業準入門檻，逐步淘汰產能落后、生態奶源無保障、布局不合理的乳品企業[51]，通過落實財政補貼、稅收優惠、金融信貸支持等形式加強政策資金扶持，鼓勵引導乳品企業產業鏈前伸后延，形成種養加一體化模式實現綠色生產，助力生態平衡。二是要大力發展奶農合作組織。通過建立奶農合作社、養殖小區、托牛所等形式實現養殖資源的優化組合，加強有機廢棄物的利用，提高奶牛生物防治水平，減少有害物質的排放，增強養殖專業化、組織化。同時，奶農合作組織的建立有助于優化乳制品產業布局，加快打造乳制品產業集群。三是要加快集團化、集約化進程。在現有《乳制品工業產業政策》的指導下，企業應通過資產重組、兼并收購、強強聯合等方式，加快集團化、集約化進程，整合加工資源，應用生態工藝實現乳制品高產、優質，推動產業可持續發展，提升產業一體化水平。

7.2.3 聚焦消費者，持續深化社會共治共享新模式

針對現階段乳制品社會共治程度較低的問題，應聚焦于消費者治理方式的完善與創新，著力發揮消費者治理作用，加強治理行動者間合作的密切程度，持續深化乳制品社會共治共享新格局。一是聯合調動消費者治理主動性。政府、生產經營者和第三方應通過知識大講堂、品牌博覽會、乳品營養周等形式聯合宣傳乳制品安全的正面形象、普及乳制品安全知識，重塑消費者信心，增強消費者的辨別能力。同時，應建立健全投訴舉報獎勵機制，暢通乳制品投訴舉報渠道，鼓勵社會各界特別是消費者舉報或提供乳制品質量安全問題線索，曝光企業違法行為，積極調動消費治理的主動性，聯合消費者共同治理乳制品安全。二是切實加強乳制品安全各治理方合作。各治理行動者要加強溝通對話、建立信任關系，共同形成乳制品安全治理行為的良性互動。政府要充分發揮統籌協調作用，與第三方和乳品企業共建乳制品安全治理一體化平臺，為各治理行動者實現信息發布、資源共享、組織合作、活動宣傳、投訴反饋等提供一站式服務。三是持續推動乳制品安全保障共治共享。乳制品安全共治，方能共享。為調動治理行動者資源共享的積極性，政府應采取政策優惠等手段積極鼓勵引導各治理行動者對資金、信息、知識、技術等資源進行共享，主動承擔乳制品安全社會共治共享的社會責任。各治理行動者應聚合力量、整合資源，不斷強化多方聯動機制，以獲得更大的增量收益，共享乳制品安全治理新模式的和諧互動與發展成果。