論自動(dòng)化行政中相對(duì)人權(quán)利保護(hù)之進(jìn)路

摘要：揆諸當(dāng)下，數(shù)字技術(shù)之觸角伸至行政治理諸多場(chǎng)域，智能設(shè)備的應(yīng)用在擢升行政執(zhí)法效能，倒逼政務(wù)服務(wù)流程再造的同時(shí)，亦有侵蝕公民隱私權(quán)、平等權(quán)等權(quán)利之虞。借由僅依技術(shù)革新手段消弭自動(dòng)化行政給相對(duì)人造成的損失力有不逮，宜應(yīng)從理論、制度層面規(guī)范數(shù)字化行政過程中的政府角色定位，尤其要發(fā)揮技術(shù)賦能國(guó)家治理應(yīng)有之效，助推數(shù)字法治政府早日建成。

關(guān)鍵詞：自動(dòng)化行政；技術(shù)賦能；權(quán)利保護(hù)

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2024.08.062

近些年來，云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等精深技術(shù)發(fā)展一路高歌猛進(jìn)，應(yīng)用鏈急速遍及社會(huì)治理各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。借由算法系統(tǒng)之客觀高效表征，可破除傳統(tǒng)行政選擇性執(zhí)法、人情執(zhí)法之癥結(jié)，督進(jìn)政府治理流程再造及助力數(shù)字法治政府建設(shè)。電子監(jiān)控、LED顯示屏等高尖技術(shù)設(shè)施與行政權(quán)力漸臻耦合，催生出“自動(dòng)化行政”“算法行政”“數(shù)字化行政”等新興術(shù)語。揆諸當(dāng)下，公務(wù)人員愈來愈依賴自動(dòng)化系統(tǒng)的操作，諸多重復(fù)性、流程式行政任務(wù)已由“人工智能”接手。不啻于此，“無人審批”“智慧大廳”等行政行為全流程自動(dòng)化模式亦遍地開花。然，算法治理如火如荼的同時(shí)，不可避免招致一定量級(jí)的棘手難題，譬如“算法歧視與偏見”“相對(duì)人程序性權(quán)利克減”“行政權(quán)力膨脹”等。基于數(shù)字化與行政化交織已是大勢(shì)所趨，為了促進(jìn)技術(shù)更好賦能國(guó)家與社會(huì)治理以早日達(dá)致全面建成數(shù)字法治政府之愿景，應(yīng)盡速對(duì)自動(dòng)化行政引發(fā)的上述質(zhì)疑有的放矢加以化解。

1自動(dòng)化行政設(shè)備之工具屬性

自動(dòng)化行政模式系實(shí)踐先行，立法滯后之典型代表。當(dāng)下，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備并非明確概念，而是一種特征性描述的社會(huì)通用語，關(guān)涉電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的具體內(nèi)涵仍莫衷一是，尚未形成統(tǒng)一概念。然而，學(xué)界對(duì)自動(dòng)化設(shè)備的功能定位基本達(dá)成了共識(shí)，即系行政機(jī)關(guān)的輔助工具。

長(zhǎng)期以來，無論是學(xué)術(shù)界抑或?qū)崉?wù)界，對(duì)自動(dòng)化設(shè)備的性質(zhì)探討始終眾說紛呈，代表性觀點(diǎn)有“代理說”“電子奴隸說”“工具說”等。當(dāng)下，算法系統(tǒng)的功能由對(duì)行政違法事實(shí)的調(diào)查取證到影響行政決定的作出，顯見其地位不可同日而語，是否算法系統(tǒng)可替代一般行政主體有權(quán)自主做出行政決定？至少在當(dāng)下結(jié)論是否定的。

當(dāng)下，有學(xué)者依循人類與人工智能系統(tǒng)在數(shù)字化行政場(chǎng)域的分工情況與適用場(chǎng)景不同，將自動(dòng)化行政分為：自動(dòng)化輔助行政、部分自動(dòng)化行政、無裁量能力的完全自動(dòng)化行政、有裁量能力的全自動(dòng)化行政。在以上自動(dòng)化行政所有級(jí)別中，自動(dòng)化輔助行政于當(dāng)下仍占據(jù)主流之席，并未對(duì)相對(duì)人起到任何實(shí)質(zhì)影響，即使在全自動(dòng)化行政涉及的執(zhí)法領(lǐng)域，如“無人審批”、“智慧大廳”模式，智能化設(shè)備也僅適用于對(duì)相對(duì)人影響較小的行政許可事項(xiàng)。此外，自動(dòng)化行政與人工執(zhí)法各有側(cè)重，在面對(duì)情境復(fù)雜、需要作出價(jià)值判斷與利益權(quán)衡等裁量空間較大的行政決策時(shí)，“冷冰冰的”機(jī)器顯然不具人情味，難以寓情理考量于決策過程中，此時(shí)，需要人力執(zhí)法的溫度。僅有少數(shù)不含智力因子、或至少含有智力因子的行政事務(wù)可由機(jī)器自主執(zhí)行。因此，無論自動(dòng)化級(jí)別達(dá)到何種程度，至少在當(dāng)下，甚至未來數(shù)十年間，均不能期冀行政執(zhí)法全流程自動(dòng)化具有普適性。無論是學(xué)術(shù)研究與司法裁判都不能脫離電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備為優(yōu)化行政治理、提升行政效率之輔助工具這個(gè)基點(diǎn)，展開理論研究與實(shí)務(wù)審判。

2自動(dòng)化行政對(duì)公民權(quán)利的侵蝕

盡管自動(dòng)化行政已涉足行政治理多個(gè)領(lǐng)域，算法權(quán)力在應(yīng)用初期所釋放的技術(shù)紅利往往蒙蔽了其規(guī)范缺位而肇致的更大隱患，以適用面最廣、最具參考意義的公安交管實(shí)踐為例，首先。電子警察全時(shí)段、全方位“站崗放哨”，任一違法違章駕駛行為，無論輕重，均不能逸脫其監(jiān)控，導(dǎo)致執(zhí)法密度過高，引發(fā)“全民違憲”之嫌。其次，區(qū)別于當(dāng)場(chǎng)處罰，電子眼將違法事實(shí)固定后至處罰決定做出前需耗時(shí)良久，絕大多數(shù)當(dāng)事人根本沒有意識(shí)到自身超速、闖紅燈等違法行為的發(fā)生，以致頻頻再犯。最后，技術(shù)手段的優(yōu)化升級(jí)僅為行政機(jī)關(guān)便利收取罰款，而忽略了為相對(duì)人對(duì)處罰決定陳述申辯提供有力武器。詳言之，自動(dòng)化行政對(duì)公民基本權(quán)利的蠶食如下。

2.1對(duì)公民隱私權(quán)的縮減

自動(dòng)化設(shè)備得以高效運(yùn)行并輸出可靠結(jié)果，離不開全面性、完整性、代表性數(shù)據(jù)原料的支撐，缺失這些信息的喂食，算法決策的精準(zhǔn)度將大打折扣。算法自動(dòng)化決策對(duì)數(shù)據(jù)數(shù)量、質(zhì)量的嚴(yán)苛要求促發(fā)行政機(jī)關(guān)較大規(guī)模地收錄公民個(gè)人信息，并共享至戶政部門內(nèi)網(wǎng)之中，以供系統(tǒng)自行進(jìn)行數(shù)據(jù)處理與分析，便利公共治理與服務(wù)供給。然而，政府部門事無巨細(xì)地搜集個(gè)體資料，導(dǎo)致公民個(gè)人身份、住址、電話等高度敏感信息暴露無遺，加之全國(guó)統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)站尚付闕如，個(gè)體隱私信息一旦流至多部門，后期出錯(cuò)，刪除起來耗時(shí)良久，如吸毒人員管控期一旦結(jié)束，其不良記錄本應(yīng)盡速刪除，而前期其個(gè)人信息已流轉(zhuǎn)至其他部門內(nèi)網(wǎng)，一時(shí)無法消失殆盡，仍被標(biāo)記于失信人員黑名單之中，導(dǎo)致后續(xù)其個(gè)人正常生產(chǎn)生活難以為繼，或?qū)榍閯?shì)所迫再次步入迷途。

此外，基于個(gè)人生物特征設(shè)計(jì)的人臉識(shí)別系統(tǒng)業(yè)已廣泛應(yīng)用于車站、機(jī)場(chǎng)等人流量大的場(chǎng)所，也就意味著任何人只要經(jīng)過該系統(tǒng)，臉部表征須臾被獲得，借此警務(wù)人員能第一時(shí)間將其與警務(wù)信息系統(tǒng)中的犯罪嫌疑人面部特征、生物檢材相較，從而最短時(shí)間確定并抓獲犯罪嫌疑人，從這一層面來說，人臉識(shí)別系統(tǒng)的應(yīng)用極大提升了犯罪查處率，有效維護(hù)了社會(huì)治安與秩序。然而，從更大意義上來說，人臉識(shí)別算法系統(tǒng)的運(yùn)用是以犧牲全體公民的隱私權(quán)為代價(jià)換取來的，在這一執(zhí)法語境下，人人無時(shí)無刻不被當(dāng)作潛在懷疑對(duì)象，沒有任何選擇余地得被強(qiáng)制接受人臉識(shí)別，某種程度上與強(qiáng)迫自證其罪原則別無二致。

2.2對(duì)公民平等權(quán)的壓縮

自動(dòng)化行政之運(yùn)行機(jī)理實(shí)為在海量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上通過數(shù)據(jù)分類實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)研判、精準(zhǔn)預(yù)測(cè)等。詳言之，算法系統(tǒng)通過對(duì)一定量級(jí)的個(gè)體偏好、生理特性、禁忌事項(xiàng)等數(shù)據(jù)加以分析，形成特定主體的用戶畫像，再將所收集的公民信息數(shù)據(jù)依照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分，從而將個(gè)人歸入各種不同的組群之中，并據(jù)此對(duì)用戶進(jìn)行評(píng)級(jí)和評(píng)分。在這樣一個(gè)看似客觀中立的分類機(jī)制中，實(shí)際暗含著算法歧視傾向，如社會(huì)治理界域中消費(fèi)市場(chǎng)的“大數(shù)據(jù)殺熟”，電商平臺(tái)利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，根據(jù)用戶瀏覽、搜索痕跡，針對(duì)性地推送偏好內(nèi)容，極大程度上制約了公眾的自主選擇權(quán)，肆意掠奪消費(fèi)者剩余，甚至明目張膽的施以價(jià)格歧視，如購(gòu)買同樣一款產(chǎn)品，蘋果手機(jī)用戶的買進(jìn)價(jià)格要比安卓手機(jī)用戶高。

此外，公共治理領(lǐng)域的算法偏見亦屢見不鮮。如，美國(guó)、德國(guó)等域外國(guó)家運(yùn)用算法模型預(yù)測(cè)和打擊犯罪，美國(guó)費(fèi)城警局運(yùn)用了一款能夠偵測(cè)到犯罪高發(fā)地區(qū)的名為Hunchlab的算法模型軟件。然預(yù)測(cè)結(jié)果的可靠性飽受質(zhì)疑。很多算法模型都傾向于發(fā)現(xiàn)輕微的暴力犯罪，并最終都將警力投向了那些少數(shù)族裔和貧困階層聚居的社區(qū)。誠(chéng)如學(xué)者所言：“可悲的是，相較而言，計(jì)算逮捕數(shù)量、建立基于‘人以群分’假設(shè)的模型要簡(jiǎn)單得多。而和罪犯生活在同一街區(qū)的無辜人士則因此遭受了極為不公的對(duì)待。由于貧困和犯罪記錄之間的緊密關(guān)系，窮人將繼續(xù)受困于這些數(shù)字法網(wǎng)難以逃脫。”

當(dāng)下，人們學(xué)習(xí)的步伐已經(jīng)跟不上數(shù)字技術(shù)的日新月異，更遑論像老年人群這類的數(shù)字弱勢(shì)群體，他們基于文化水平、認(rèn)知結(jié)構(gòu)不會(huì)或生疏使用智能產(chǎn)品，往往因此錯(cuò)過關(guān)鍵信息而遭受不利。如老年人因違章駕駛收到交警部門發(fā)送的行政處罰通知短信與發(fā)布的通知公告，確因不會(huì)點(diǎn)擊與查詢而失去應(yīng)有的陳述申辯機(jī)會(huì)，只能被動(dòng)接受處罰。

3自動(dòng)化行政中相對(duì)人權(quán)利保護(hù)之路徑

借由自動(dòng)化行政給公民隱私權(quán)與平等權(quán)招致諸多禍端，而單向度加緊技術(shù)研發(fā)與改良無法完全消除智能系統(tǒng)行政應(yīng)用之流弊，故而應(yīng)從實(shí)踐視角規(guī)范政府應(yīng)用技術(shù)設(shè)備的全過程，說到底是要保障政府履行及時(shí)告知、說明理由及聽取意見之義務(wù)。

異于傳統(tǒng)交警當(dāng)場(chǎng)查獲違法駕駛行為的人力勤務(wù)時(shí)代，執(zhí)法人員告知義務(wù)的履行與違章事實(shí)的發(fā)生具有時(shí)空同步性，相對(duì)人當(dāng)場(chǎng)即可知曉受處罰的事實(shí)、依據(jù)及理由，若有疑義亦可當(dāng)場(chǎng)提出。而“電子警察”執(zhí)法的當(dāng)下，攝像、錄像及感應(yīng)系統(tǒng)捕捉到的違法圖文信息不僅受各種不定因素影響，如設(shè)備的設(shè)計(jì)缺陷、質(zhì)量狀況、運(yùn)行環(huán)境等，電子證據(jù)的可靠性無所證立。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備應(yīng)用于行政治理是一種人機(jī)協(xié)同的運(yùn)行模式，即首先由安設(shè)各地的電子監(jiān)測(cè)系統(tǒng)攝取違法駕駛圖文資料，后自動(dòng)化設(shè)備將“電子數(shù)據(jù)”傳輸至交通管理信息系統(tǒng)，經(jīng)后臺(tái)人工審核后才決定該資料是否作為認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)。顯見，電子執(zhí)法情境下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)的及時(shí)告知與說明理由義務(wù)并無適用空間。“一拍即定”的操作肇致整個(gè)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人“零正面接觸”，相對(duì)人無從知曉最終做出處罰決定的事實(shí)、依據(jù)及理由，無法及時(shí)發(fā)表陳述與申辯意見，一定程度上降低了相對(duì)人對(duì)公權(quán)力主體行政處罰行為的接受度。

由此，行政機(jī)關(guān)說明理由義務(wù)的履行確有必要。借由非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法告知違法事實(shí)遲滯，有學(xué)者提出確立“兩次通知制”。第一次通知發(fā)生在相對(duì)人違法駕駛行為作出之時(shí)或相隔不久，此時(shí)通知主要起提醒與警示之效，相對(duì)人收到擬作出行政處罰的信息，一方面助益相對(duì)人及時(shí)了解到自身駕駛行為的不妥并當(dāng)場(chǎng)糾正，避免自身受到更嚴(yán)厲處罰與危害進(jìn)一步擴(kuò)大，另一方面該通知形式與交警口頭警示并無二異，交警實(shí)際上已履行了說明理由義務(wù)，緩釋了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的關(guān)系，減輕了司法爭(zhēng)議。此外，第一次“通知”只是作出行政處罰的前兆，并非真正意義上的處罰通知，不會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生結(jié)果上的不利影響，而出于拓補(bǔ)自動(dòng)化行政時(shí)代正當(dāng)程序缺省之舉，對(duì)維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益大有裨益。第二次告知應(yīng)在行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備所采集的信息做出審核、確認(rèn)行政相對(duì)人違法后發(fā)出。這次告知是正式告知、法定告知。行政相對(duì)人接收到此通知，便表示行政機(jī)關(guān)確認(rèn)其違法，對(duì)其作出了行政處罰決定。當(dāng)然，如行政相對(duì)人不服，仍然可以通過申訴、行政復(fù)議和行政訴訟等途徑獲得救濟(jì)。

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