治理折疊化:城市社區(qū)多元治理主體協(xié)同失靈現(xiàn)象及其對策研究

摘" "要：社區(qū)治理轉(zhuǎn)型方興未艾，新興治理主體的涌入對傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)造成明顯沖擊并產(chǎn)生了多主體協(xié)同失靈現(xiàn)象。治理折疊化是指城市社區(qū)中雖然存在多元治理主體，但面對公共問題時卻難以合作，主體治理能力與社區(qū)公共價(jià)值不斷被折疊。地處同一街道的P小區(qū)和Z小區(qū)在面對社區(qū)公共事務(wù)治理難題時呈現(xiàn)出迥異的狀態(tài)，其中P小區(qū)由于抗?fàn)幣c避責(zé)同時交織于社區(qū)場域而造成了嚴(yán)重的治理危機(jī)，產(chǎn)生了治理折疊化現(xiàn)象;而Z小區(qū)雖然也曾面臨公共危機(jī)，卻最終由亂而治，實(shí)現(xiàn)了有機(jī)協(xié)同。研究發(fā)現(xiàn)，治理折疊化將消解社區(qū)認(rèn)同、扭曲主體行為、降低治理績效，而社區(qū)公共領(lǐng)域逼仄、公共權(quán)威缺位、社會資本不足以及主體治理能力孱弱則是造成上述現(xiàn)象的重要原因。為此，需要加強(qiáng)公共領(lǐng)域建設(shè)，塑造社區(qū)公共權(quán)威，重視社會資本積累，推動技術(shù)手段運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;簡約治理;多元主體;協(xié)同失靈;治理折疊化

中圖分類號：D669.3" " " "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " " doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.02.007

文章編號：1009-6922（2024）02-68-11

隨著中國社會快速轉(zhuǎn)型，城市基層社會管理體制經(jīng)歷了從“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”的變遷[1]。在此過程中，各城市社區(qū)結(jié)合自身實(shí)際作出了諸多創(chuàng)新性探索與實(shí)踐，其中既有不少攜手共治的成功案例，也有協(xié)同失靈的失敗教訓(xùn)。同時，以物業(yè)公司、社區(qū)組織、駐區(qū)企業(yè)等為代表的新興社區(qū)治理力量不斷涌現(xiàn)，并成為城市社區(qū)治理的多元主體。然而，在當(dāng)今社區(qū)治理重心下移、多元主體利益訴求多樣化、城市社區(qū)治理任務(wù)復(fù)雜化及治理方式智慧化的背景下，多元主體協(xié)同合作仍面臨著不少挑戰(zhàn)。長期以來，不同治理主體融入社區(qū)困難、社區(qū)居民參與意愿不高、社區(qū)治理對國家力量過度依賴等問題成為推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的制約因素。這在一定程度上反映出當(dāng)前城市社區(qū)治理共同體建設(shè)的困境，并集中體現(xiàn)為城市社區(qū)多元治理主體協(xié)同失靈。在既有研究的基礎(chǔ)上，本文通過對兩個典型小區(qū)的比較分析為認(rèn)識城市社區(qū)治理主體協(xié)同失靈現(xiàn)象提供新視角。

一、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）關(guān)于公民參與公共合作的研究綜述

黨的二十大報(bào)告提出：“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。”[2]社區(qū)治理作為社會治理的重要組成部分，已成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。近年來，不少從事政治學(xué)、社會學(xué)和管理學(xué)研究的學(xué)者潛心探索新時代城市社區(qū)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的各種新情況、新問題，并特別強(qiáng)調(diào)多元主體有效協(xié)同應(yīng)當(dāng)成為城市社區(qū)治理績效提升的主要實(shí)現(xiàn)路徑[3]。學(xué)者們針對中國城市社區(qū)治理的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)和主體特性提出了諸如一核多元[4]、韌性治理[5]等機(jī)制或策略，為有效解決當(dāng)前城市社區(qū)治理問題，推動城市社區(qū)善治貢獻(xiàn)了智慧和力量。經(jīng)過對國內(nèi)學(xué)界研究成果的分析，發(fā)現(xiàn)學(xué)界在社區(qū)多元治理主體協(xié)同問題上主要形成了結(jié)構(gòu)主義、行為主義和理性選擇主義三條分析路徑。

結(jié)構(gòu)主義的分析路徑強(qiáng)調(diào)“國家-社會”的二分。堅(jiān)持這一研究路徑的學(xué)者以國家和社會的關(guān)系為切入點(diǎn)，分析如何實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)的有效協(xié)同。在后單位制時代，國家對社會的高度滲透依舊是基層治理最穩(wěn)固的常量，治理主體協(xié)同關(guān)系的形成面臨文化、制度和能力三個層面的結(jié)構(gòu)性障礙[6]。因此，如何合理劃分國家與社會的界限，引導(dǎo)國家機(jī)構(gòu)向城市社區(qū)主體放權(quán)，推動城市社區(qū)盡快實(shí)現(xiàn)再整合，成為實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)主體協(xié)同的關(guān)鍵目標(biāo)。在這一理念的指導(dǎo)下，學(xué)者們開始關(guān)注社區(qū)居委會和社區(qū)黨組織。一方面，有研究者認(rèn)為居委會行政化已經(jīng)造成諸多治理困境，因此需要通過國家建設(shè)、政府體制改革去不斷解決這一問題[7]，使其回歸“自治功能”。另一方面，有研究者高度重視社區(qū)黨組織的主體補(bǔ)位和社會建構(gòu)作用[8]，關(guān)注其在城市社區(qū)再整合過程中所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要角色。

行為主義的分析路徑則格外關(guān)注“情感”在社區(qū)協(xié)同中的重要作用。主張這條路徑的學(xué)者們注意到當(dāng)前城市社區(qū)治理的碎片化現(xiàn)狀，認(rèn)為生活場域、人情慣習(xí)、社會資本是影響社區(qū)整合的重要因素。有研究者發(fā)現(xiàn)積極的情感互動能夠在不同主體之間形成參與情感、信任情感和認(rèn)同情感，進(jìn)而提升社區(qū)治理效能[9]。區(qū)別于上述將情感視為自變量，也有學(xué)者將“情感”視為因變量，強(qiáng)調(diào)對社區(qū)中的情感再生產(chǎn)進(jìn)行積極干預(yù)，促進(jìn)社區(qū)成員不同情感的融合，培育治理主體對城市社區(qū)中的“人、事、物”的積極情感[10]。

理性選擇主義的分析路徑往往將城市社區(qū)內(nèi)部不同主體間的協(xié)同關(guān)系視為集體行動所面臨的困境。其基本觀點(diǎn)在于，個體自主性的增強(qiáng)和理性主義的盛行強(qiáng)化了城市居民的經(jīng)濟(jì)理性，而社區(qū)治理尚未形成一套促成集體行動的內(nèi)在機(jī)制，從而克服社區(qū)相關(guān)行為主體理性行為的非合作博弈傾向而形成一致行動的能力，以至導(dǎo)致集體行動的困境[11]。為了解決城市社區(qū)集體行動難題，推動社區(qū)治理主體協(xié)同關(guān)系的形成，一方面可以通過社會報(bào)酬機(jī)制調(diào)動起社區(qū)積極分子的積極性[12];另一方面可以從控制協(xié)商規(guī)模、設(shè)置價(jià)值偏好兩個角度出發(fā)，消解城市社區(qū)協(xié)同治理關(guān)系形成的阻力[13]。

從以上分析可以看出，學(xué)界對城市社區(qū)治理體制如何塑造主體協(xié)同關(guān)系展開了豐富的討論，為認(rèn)識其中的過程與機(jī)制提供了有益借鑒。然而，現(xiàn)有研究卻忽視了協(xié)同失靈在實(shí)踐中存在著多種表現(xiàn)形式，并蘊(yùn)含著差異化的產(chǎn)生邏輯，這導(dǎo)致相關(guān)研究針對性不足、部分結(jié)論泛泛而談，進(jìn)而難以深刻、全面反映城市社區(qū)治理主體協(xié)同失靈現(xiàn)象。具體而言，現(xiàn)有研究存在的不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，研究碎片化傾向突出。社區(qū)多元主體協(xié)同問題的研究過分聚焦特定范式或研究對象，研究結(jié)論各說各話，造成了研究的碎片化和疏離化現(xiàn)象。雖然看上去已對社區(qū)主體協(xié)同進(jìn)行了深度的學(xué)理剖析，然而卻難以為社區(qū)協(xié)同實(shí)踐提供切實(shí)的建議。其次，現(xiàn)有研究忽視了社區(qū)主體協(xié)同是一個動態(tài)過程。對過程的忽略造成相關(guān)研究結(jié)論遺漏了不少協(xié)同背后所隱藏的內(nèi)在機(jī)制，最終削弱了研究結(jié)論的信度與效度。最后，對社區(qū)治理主體協(xié)同本土化經(jīng)驗(yàn)的挖掘和相關(guān)理論的創(chuàng)新有待加強(qiáng)。當(dāng)前，不少學(xué)者習(xí)慣采用西方移植過來的理論進(jìn)行分析，如協(xié)同治理、數(shù)字治理、網(wǎng)絡(luò)治理、整體性治理。但在中國情境中，社區(qū)多元治理主體協(xié)同有其獨(dú)特的表現(xiàn)形式與理論面向。因此，有必要重視挖掘本土化社區(qū)治理主體協(xié)同經(jīng)驗(yàn)，縮小理論與現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝。

（二）分析框架

一直以來，超大規(guī)模國家如何應(yīng)對復(fù)雜的基層社會治理任務(wù)都是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，簡約治理是學(xué)者們對該問題的積極回應(yīng)。在當(dāng)代中國，簡約治理并非意味著國家治理要“無為而治”，而是要在科層治理之外“積極有為”地引領(lǐng)整個社會的全方面發(fā)展[14]。簡約治理廣泛存在于國家與社會的結(jié)合中，成為國家低成本、高效率實(shí)現(xiàn)社會整合的重要工具。而在城市社區(qū)治理主體多元化、平等化的背景下，簡約治理由傳統(tǒng)國家單方面行政放權(quán)的操作邏輯演變?yōu)閲遗c社會各種新興治理力量平等協(xié)同，共同應(yīng)對社區(qū)公共問題。因此，有必要對簡約治理理論進(jìn)行調(diào)整，將治理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變納入分析維度，推動簡約治理理論更加貼近現(xiàn)實(shí)。

首先，協(xié)同需要建立在各主體對彼此有充足的了解并形成共識的基礎(chǔ)上。而簡約治理邏輯存在于國家和社會二元合一的“第三領(lǐng)域”，因此，一個旨在促進(jìn)多元治理主體積極互動與交流意見的公共領(lǐng)域是構(gòu)成主體協(xié)同的基礎(chǔ)條件。其次，簡約治理雖然強(qiáng)調(diào)化繁為簡，通過多元治理主體的共同參與以滿足社會公共需求，但絕不等于公共權(quán)威的缺位。換言之，一個強(qiáng)大的公共權(quán)威依舊是凝聚合力、整合價(jià)值的重要因素。最后，城市社區(qū)領(lǐng)域中的社會資本積累狀況與治理主體本身的能力強(qiáng)弱也長期被視為簡約治理的重要方面。簡約治理邏輯暗含著兩大前提——主體之間相互信任、各主體擁有足夠的治理能力。若各主體缺乏合作意愿、勾心斗角，則必然導(dǎo)致相互掣肘。同時，社會公共事務(wù)越發(fā)趨向復(fù)雜化對參與治理主體的能力要求自然會越來越高。

基于以上分析，本文試圖從公共領(lǐng)域、公共權(quán)威、社會資本和主體治理能力四個維度揭示實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同的可能路徑（見圖1）。在嘗試構(gòu)建一個“領(lǐng)域-權(quán)威-資本-能力”分析框架的基礎(chǔ)上，以四川省M市F區(qū)的P小區(qū)和Z小區(qū)為案例展開對比分析，對居民委員會（以下簡稱“居委會”）、業(yè)主委員會（以下簡稱“業(yè)委會”）、物業(yè)公司（以下簡稱“物業(yè)”）等社區(qū)主體在應(yīng)對小區(qū)公共難題時的情況展開過程追蹤，以此揭示簡約治理邏輯在公共領(lǐng)域、公共權(quán)威、社會資本和主體治理能力四大因素共同作用下如何被逐漸異化，最終造成“治理折疊化”現(xiàn)象。

二、案例選擇與現(xiàn)狀描述

本文通過田野調(diào)查，嘗試對處于四川省M市F區(qū)同一街道的P小區(qū)和Z小區(qū)在應(yīng)對社區(qū)治理事務(wù)時的主體協(xié)同機(jī)理進(jìn)行分析。選擇這兩個小區(qū)主要基于三方面原因：首先，案例的關(guān)鍵變量能被有效控制。案例小區(qū)的人員結(jié)構(gòu)、小區(qū)性質(zhì)、矛盾發(fā)生的時間以及所處地區(qū)都大體相當(dāng)，可降低無關(guān)變量對結(jié)論的影響。其次，案例樣本信息豐富。兩小區(qū)自2018年矛盾發(fā)生已有數(shù)年時間，形成了完整的事件過程，產(chǎn)生了截然不同的兩種治理結(jié)果。這為分析其中蘊(yùn)含的主體協(xié)同失靈機(jī)制提供了豐富的材料。再次，案例具有一定的代表性。選取的案例發(fā)生地都是中國最常見的商品房小區(qū)，小區(qū)規(guī)模較大，且擁有商鋪，利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜。

P小區(qū)于2017年正式交付使用，屬于商住兩用的開放型小區(qū)。由于該小區(qū)居民工作地與居住地并不重合，居民彼此間沒有太多交際，屬于典型的陌生人社區(qū)。但P小區(qū)在交付后不久便自發(fā)組建成立了業(yè)委會，與小區(qū)物業(yè)一同參與小區(qū)的管理，居委會辦公地點(diǎn)也設(shè)在該小區(qū)內(nèi)。P小區(qū)的癥結(jié)在于其主要出入通道長期被一條自發(fā)形成的小吃街占據(jù)，后者帶來的人流和噪音嚴(yán)重影響了小區(qū)居民的生活質(zhì)量，而小區(qū)各治理主體也圍繞這一問題發(fā)生了激烈的爭執(zhí)。這些爭執(zhí)引發(fā)了物業(yè)公司與業(yè)委會、小區(qū)居民的激烈矛盾，業(yè)委會甚至組織居民沖擊物業(yè)辦公室或前往街道辦和區(qū)委區(qū)政府上訪。最終在有關(guān)部門的強(qiáng)力干預(yù)下，小吃街被拆除，小區(qū)業(yè)委會亦被要求暫停運(yùn)行，由居委會暫時負(fù)責(zé)管理。

Z小區(qū)于2018年正式交付使用，也屬于商住兩用的開放型小區(qū)。由于Z小區(qū)的部分業(yè)主屬于政府回遷安置戶，因此這些業(yè)主彼此間相對熟悉，經(jīng)常一起組織活動，所以該小區(qū)具有一定的熟人社區(qū)屬性。自交付使用以來，該小區(qū)主要由物業(yè)公司負(fù)責(zé)管理、居委會監(jiān)督。后來為了落實(shí)相關(guān)部門的要求，才成立小區(qū)業(yè)委會以協(xié)助物業(yè)公司參與Z小區(qū)的管理。該小區(qū)的問題焦點(diǎn)在于各治理主體圍繞停車場對外開放的收益劃分存在爭議，并引發(fā)了小區(qū)的公共治理危機(jī)。但在各方努力下，問題最終得到有效解決，小區(qū)運(yùn)行也越發(fā)規(guī)范有序。

三、治理折疊化的生成機(jī)理

（一）治理折疊化的內(nèi)涵及其對簡約治理的異化

“抗?fàn)帯迸c“避責(zé)”長期以來被學(xué)界高度關(guān)注，而“抗?fàn)帯北灰暈槿跽叩奈淦鱗15]。抗?fàn)幾鳛橐环N典型的社會沖突，代表著社會主體正處于明顯的對立狀態(tài)，是一種顯性的、激烈的矛盾發(fā)生形式。避責(zé)則存在于政府，特別是基層政府之中。從邀功到避責(zé)，政府官員行為的轉(zhuǎn)變受到多維度要素的綜合影響[16]，權(quán)責(zé)分立、利益分化、價(jià)值窠臼，相關(guān)研究揭示了這一現(xiàn)象背后的形成機(jī)理與轉(zhuǎn)型邏輯[17]。事實(shí)上，以上兩種現(xiàn)象常常交織成為更復(fù)雜的社會治理亂象。

在P小區(qū)的案例中，抗?fàn)幣c避責(zé)同時交織于城市社區(qū)場域并造成了嚴(yán)重的治理危機(jī)。一方面，P小區(qū)雖然存在多元主體，但大量主體回避了自己本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在矛盾發(fā)生前期，具有調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安職能的居委會一直以“落實(shí)國家相關(guān)政策”為由置身事外，不愿參與到小區(qū)物業(yè)與業(yè)主之間的糾紛調(diào)解中。物業(yè)公司作為沖突一方則因?yàn)樽陨砼c小吃街具有利益瓜葛，更不愿承擔(dān)責(zé)任，難以有效回應(yīng)居民對小吃街規(guī)范管理的訴求。另一方面，小區(qū)業(yè)委會與業(yè)主采取了抗?fàn)幨侄危噲D引起有關(guān)部門注意，以此推動相關(guān)訴求盡早進(jìn)入議程。因此，他們選擇了沖擊物業(yè)辦公室、組織集體上訪等群體性活動。然而，除了以上問題外，還存在一個不能忽視的現(xiàn)象——幾乎所有治理主體都未能實(shí)現(xiàn)自身所追求的目標(biāo)：物業(yè)公司未能保護(hù)自身在小吃街的利益，小吃街最終在有關(guān)部門的要求下被關(guān)停了;居委會及其背后的街道則未能實(shí)現(xiàn)所轄地區(qū)的長治久安，小區(qū)不僅發(fā)生了激烈沖突，甚至引發(fā)了群體性事件;業(yè)委會與居民也未能實(shí)現(xiàn)規(guī)范小區(qū)管理的目標(biāo)，小吃街雖最終被拆除，但卻存在大量遺留問題。同時，小區(qū)居民與物業(yè)公司的新舊矛盾仍然交織存續(xù)。

以上分析顯示出P小區(qū)雖然有著多元的治理主體，卻難以實(shí)現(xiàn)有效合作。相反，不同主體深陷矛盾糾紛之中難以自拔，社區(qū)協(xié)同治理呈現(xiàn)失靈狀態(tài)，社區(qū)公共治理難題難以得到有效應(yīng)對。這反映出一些地方社區(qū)治理簡單化與粗糙化，是忽視簡約治理適用邏輯的機(jī)械移用。居委會眼見業(yè)委會與物業(yè)公司自行其是，卻沒有積極發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，而是選擇作為一個“坐壁上觀者”;物業(yè)公司為謀取自身私利而同小吃街商戶“里應(yīng)外合”，損害了小區(qū)住戶在環(huán)境衛(wèi)生方面的公共利益;小區(qū)居民與業(yè)委會由于委托人與代理人之間關(guān)系異化，鐵板一塊的利益共同體未能真正建立。最終，P小區(qū)治理呈現(xiàn)出一種各小區(qū)治理主體基于維護(hù)自身利益以及責(zé)任規(guī)避的理性權(quán)衡，而有意識隱藏自身治理能力與逃避自身治理責(zé)任的現(xiàn)象。本文將這種現(xiàn)象稱為“治理折疊化”（見圖2）。

“折疊”一詞的本義是指“把物體的一部分翻轉(zhuǎn)和另一部分緊挨在一起”[18]。就本文而言，“治理折疊化”是指城市社區(qū)多元治理主體在面對社區(qū)治理難題長期僵持和矛盾難以消解時，基于理性權(quán)衡后將自身本應(yīng)履行的職責(zé)隱藏折疊起來，最終導(dǎo)致社區(qū)治理難題懸置難解和治理績效大打折扣的現(xiàn)象。治理折疊化在本質(zhì)上是城市社區(qū)多元治理主體的協(xié)同失靈，是簡約治理模式在當(dāng)前治理重心下沉與社區(qū)治理碎片化背景下的異化表現(xiàn)。治理折疊化反映出當(dāng)前一些地方社區(qū)治理實(shí)踐難以對不同主體間矛盾進(jìn)行有效疏導(dǎo)，結(jié)果導(dǎo)致多元主體間出現(xiàn)理性避責(zé)的狀態(tài)。

（二）治理折疊化的表現(xiàn)與危害

根據(jù)P小區(qū)所表現(xiàn)出來的情況，將治理折疊化的基本表現(xiàn)歸集為能力折疊和價(jià)值折疊兩個維度。首先是能力折疊，即小區(qū)治理主體收縮了自身的能力和職責(zé)范圍，并由此出現(xiàn)面對治理難題時主體離場缺位的情況。在P小區(qū)案例中，居委會和物業(yè)公司在面對治理小吃街難題時都選擇了消極避責(zé)。居委會不愿介入物業(yè)與居民的矛盾，“我們要落實(shí)國家有關(guān)規(guī)定，小區(qū)的事小區(qū)管;而且確實(shí)也沒有那么多精力（協(xié)調(diào)矛盾）。”（2022-10-14，對P小區(qū)所屬居委會主任的訪談。）物業(yè)公司也不愿耗時費(fèi)力地對小吃街進(jìn)行規(guī)范管理，“這個活兒是典型的吃力不討好，我們?nèi)窳撕枚啻危宦犇俏乙矝]法了。”（2022-11-10，對P小區(qū)物業(yè)經(jīng)理的訪談。）但是居委會和物業(yè)公司在上訪事件發(fā)生后卻表現(xiàn)出極強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力。居委會迅速組織起各方代表開會協(xié)商，物業(yè)公司也快速地落實(shí)了有關(guān)部門和協(xié)商會議做出的決定。在居委會和物業(yè)公司的“一致行動”之下，小吃街亂象開始得到整頓。可以看出，二者并非沒有能力，只是因各種原因不愿意處理，即主動折疊自己的能力。后來的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)物業(yè)公司長期收取小吃街?jǐn)傊鞯奈飿I(yè)費(fèi)，雙方具有了緊密的利益聯(lián)系，因此謀取這一筆物業(yè)費(fèi)也成為物業(yè)公司不愿徹底管理小吃街的重要原因。其次是價(jià)值折疊。現(xiàn)代社區(qū)治理的價(jià)值追求應(yīng)包括公共價(jià)值和個人價(jià)值兩個方面。作為社會多元主體的共同義務(wù)和應(yīng)遵守的社會原則，公共價(jià)值對城市社區(qū)的多元共治、公共服務(wù)的有效供給具有舉足輕重的作用，但在調(diào)研過程中我們卻發(fā)現(xiàn)部分治理主體將自身利益置于公共利益之前，甚至認(rèn)為公共利益是可以被犧牲掉的，造成了社區(qū)價(jià)值的折疊。例如，有受訪者表示：“當(dāng)時業(yè)委會讓大家去鬧，我們還不情愿，怕出事。但業(yè)委會的人就說‘你鬧了，上面就要追責(zé)，現(xiàn)在搞亂是為自己好’，我們就都去了。”（2023-01-07，對P小區(qū)居民代表的訪談。）

作為一種城市社區(qū)治理主體協(xié)同失靈的重要表征，治理折疊化會對城市社區(qū)治理產(chǎn)生多層次的消極影響。第一，影響社區(qū)價(jià)值整合，消解社區(qū)認(rèn)同。治理折疊化的存在會放大彼此間的矛盾，并以此干擾社區(qū)價(jià)值的整合、破壞社區(qū)認(rèn)同的基礎(chǔ)，集中表現(xiàn)為治理主體之間的高度不信任與治理主體之間的分歧不斷擴(kuò)大。第二，扭曲主體行為邏輯、干擾社區(qū)正常運(yùn)作。如上文所述，治理折疊化將造成治理主體在能力和價(jià)值層面的分化，致使他們被自身利益所綁架而漠視社區(qū)公共利益，最終導(dǎo)致其行為邏輯被嚴(yán)重扭曲。第三，破壞治理網(wǎng)絡(luò)體系，降低社區(qū)治理績效。治理折疊化的出現(xiàn)往往伴隨著各治理主體自身利益需求的擴(kuò)張和能力范圍的收縮，并在社區(qū)場域中產(chǎn)生大量真空區(qū)域，如P小區(qū)案例中的小吃街，社區(qū)公共問題便在其中不斷積攢，最終導(dǎo)致矛盾發(fā)生并破壞了原本和諧的社區(qū)環(huán)境。

（三）治理折疊化形成的原因

P小區(qū)和Z小區(qū)在面對社區(qū)公共事務(wù)治理難題時，各主體呈現(xiàn)出迥異的狀態(tài)。其中P小區(qū)各主體圍繞小吃街治理亂象陷入長時間的推諉、避責(zé)和指責(zé)的矛盾漩渦，形成了治理折疊化現(xiàn)象，事件最終在發(fā)生數(shù)次群體性事件后才得到一定平息，但是矛盾至今沒有得到根本解決。而Z小區(qū)雖曾在停車場收費(fèi)問題上發(fā)生過短暫沖突，最終卻由亂而治，各主體不僅實(shí)現(xiàn)了有機(jī)協(xié)同，解決了社區(qū)公共治理難題，還積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和提升社區(qū)治理效能提供了有益借鑒。通過運(yùn)用前文的分析框架對兩個案例進(jìn)行對比分析，我們發(fā)現(xiàn)P小區(qū)產(chǎn)生治理折疊化現(xiàn)象的主要原因在于以下幾個方面：

1.公共領(lǐng)域逼仄，共識形成困難。公共領(lǐng)域的概念最早由尤爾根·哈貝馬斯提出，他認(rèn)為公共領(lǐng)域是一個存在于公眾的社會生活，是一個公共意見能夠由此產(chǎn)生和交換的領(lǐng)域[19]。公眾、公共輿論、公共媒介（場所）是它的組成要素，開放性與多元性則是它最基本的特征[20-21]。而對于以協(xié)同為核心的簡約治理來說，治理主體對特定公共事務(wù)的共識是促進(jìn)各方協(xié)同配合的必要條件。同時，這種共識應(yīng)包括目的、方法、價(jià)值觀等多個維度。作為有別于國家、也不同于純粹社會的特定公共領(lǐng)域，正常而開放的社區(qū)公共領(lǐng)域能為公眾對公共事務(wù)治理展開自由討論提供空間。一方面，這有助于推動不同意見在該場域內(nèi)充分溝通與不斷調(diào)整，從而形成公共意見和達(dá)成公域共識，進(jìn)而為科學(xué)合理的決策提供充足的合法性資源。另一方面，它亦將通過不斷地交流與互動對所在場域社會資本的積累與各主體公共參與能力的提升產(chǎn)生積極影響。但需要注意的是，作為一個抽象的概念，公共領(lǐng)域需要特定現(xiàn)實(shí)場所作為載體呈現(xiàn)。區(qū)別于尤爾根·哈貝馬斯的咖啡館與博物館等，在信息社會背景下互聯(lián)網(wǎng)早已成為推動人們展開充分交流的重要工具。大量的社交平臺憑借超越時空的優(yōu)勢使人們隨時隨地都能就特定公共問題展開討論。而各類協(xié)商議事會亦作為一種經(jīng)典的公共討論形式延續(xù)下來，成為當(dāng)代公共領(lǐng)域中協(xié)商民主精神最直接的表達(dá)。

通過P小區(qū)和Z小區(qū)的案例對比可以發(fā)現(xiàn)，P小區(qū)的公共領(lǐng)域太過狹窄，而Z小區(qū)則擁有豐富的公共領(lǐng)域空間。P小區(qū)在交房之初雖創(chuàng)建了業(yè)主微信群，但居委會代表與物業(yè)僅在里面轉(zhuǎn)發(fā)通知和催繳物業(yè)費(fèi)，并不利用這一平臺與小區(qū)居民互動，更極少在群內(nèi)主動回答居民提問。有受訪者表示：“他們（小區(qū)物業(yè)）在群里面就是通知收物業(yè)費(fèi)動作最快，我們的問題基本不回（復(fù)）;而且語氣經(jīng)常冷冰冰的，好像誰欠他的一樣。”（2023-01-07，對P小區(qū)居民代表的訪談。）再加之P小區(qū)居民來自不同地區(qū)，居民之間私人往來較少，是典型的陌生人小區(qū)，于是小區(qū)居民也極少在微信群或線下交流。這導(dǎo)致原本用于公共交流的平臺形同虛設(shè)，大量的意見與建議不能得到表達(dá)與交換，各主體對小區(qū)內(nèi)許多公共問題亦難以形成共識。同時，物業(yè)回應(yīng)的積極性不高更造成不同主體間的信息不對稱并誘使他們產(chǎn)生嫌隙，最終導(dǎo)致多元主體走向?qū)αⅲ黧w協(xié)同解決問題成為空談，治理折疊化開始形成。與之相反，Z小區(qū)在此方面做得更好。他們充分運(yùn)用微信群、業(yè)主懇談會等不同類型的交流平臺，加上物業(yè)與居委會對居民所提出的問題都有回應(yīng)，居民之間也常常交流并在此過程中形成了密集的社交網(wǎng)絡(luò)，公共領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，圍繞小區(qū)公共問題的共識也隨之形成，為后來矛盾的處理提供了大量緩沖空間。

2.公共權(quán)威缺位，價(jià)值整合失效。權(quán)威作為與權(quán)力相對應(yīng)的概念，反映了客體對主體的主動性服從，具有協(xié)調(diào)各方矛盾、整合社區(qū)資源的功能。隨著單位制的逐步撤銷，國家力量從基層社會不斷退場，傳統(tǒng)基層社會的行政權(quán)威長期以來面臨著轉(zhuǎn)型的艱難挑戰(zhàn)。雖然國家推行城市居民自治，試圖重新生產(chǎn)城市社區(qū)公共權(quán)威，但礙于行政體制傳統(tǒng)的慣性[22]、國家力量的滲透等[23]，居委會飽受行政色彩濃厚、居民代表性不足的困擾，并不能完全實(shí)現(xiàn)國家對它重構(gòu)社區(qū)公共權(quán)威的期望。加之城市社區(qū)與基層街道缺乏以賦稅為核心的紐帶，彼此關(guān)系相對疏遠(yuǎn)，這種基層政府的“懸浮”導(dǎo)致社區(qū)公共權(quán)威始終難以得到有效補(bǔ)充，轉(zhuǎn)型道路舉步維艱。而在社區(qū)治理多元化、沖突頻發(fā)的今天，缺乏有效的公共權(quán)威協(xié)調(diào)矛盾、凝聚各方合力將導(dǎo)致社區(qū)治理主體的角色迷失、社區(qū)公共利益受損，國家難以與社區(qū)治理主體緊密合作并建構(gòu)城市社區(qū)新秩序。

從P小區(qū)與Z小區(qū)的案例對比可以發(fā)現(xiàn)，P小區(qū)公共權(quán)威的長期喪失是誘使其出現(xiàn)治理折疊化的重要原因。如前文所述，原本具有調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安的社區(qū)居委會選擇了避責(zé)。在矛盾誘發(fā)居民群體性事件前幾乎全程缺位，放任居民、業(yè)委會和物業(yè)的沖突升級。這直接導(dǎo)致社區(qū)公共權(quán)威的喪失，各方缺乏協(xié)調(diào)的標(biāo)尺與有效的約束，面對公共危機(jī)時各行其是，罔顧社區(qū)公共利益。在激烈的沖突與斗爭過程中，通過主體間的協(xié)同來應(yīng)對危機(jī)自然缺乏可能性，治理折疊化也在此過程中不斷蔓延。反觀Z小區(qū)，自矛盾發(fā)生伊始，社區(qū)黨委便認(rèn)識到自己應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，牽頭組織了多次溝通協(xié)調(diào)會并為各方提供了大量支持。有受訪者表示：“我們情況特殊，很多事情不說物業(yè)、居委會，就算是街道派人來也不見得搞得定。一定要黨委出面，大家還是相信黨的，愿意聽黨說話的。”（2023-01-12，對Z社區(qū)黨委負(fù)責(zé)人的訪談。）Z社區(qū)黨委通過行動填補(bǔ)了所在社區(qū)公共權(quán)威的“真空”，充分發(fā)揮自身在社區(qū)秩序建構(gòu)上的作用，矛盾各方始終能夠在合法合規(guī)的軌道上展開協(xié)商談判，發(fā)揮各自的優(yōu)勢以解決社區(qū)公共危機(jī)。

3.社會資本不足，主體缺乏互信。社區(qū)社會資本作為一種維護(hù)和增加社區(qū)公共利益的資源要素，是在特定社區(qū)生活中形成的。社區(qū)社會資本的來源具有多元化的特點(diǎn)，社區(qū)社團(tuán)成員的互動、非正式鄰里互動以及各種社區(qū)集體行動都可以為社區(qū)社會資本積累帶來積極影響。對于社區(qū)協(xié)同來說，社區(qū)資本在推動形成美好、安全的鄰里社區(qū)，促進(jìn)社區(qū)參與和有效治理方面具有積極作用[24]。更重要的是，作為一種黏合性、橋梁性、連接性的資源，社會資本內(nèi)含“信任”的重要特質(zhì)。在社區(qū)治理日益復(fù)雜化的今天，大量信息從社區(qū)場域的各處涌現(xiàn)，不同主體間的信息不對稱幾乎成為常態(tài)，而由此出現(xiàn)的主體間的相互猜忌則成為阻礙社區(qū)有效協(xié)同的重要問題。通過社會資本所帶來的彼此間高度信任能夠有效推動異質(zhì)化信息在社區(qū)場域中的快速流動，從而應(yīng)對由信息不對稱所帶來的主體間的惡性博弈。而社會資本所蘊(yùn)含的信任資源也能夠更好地調(diào)動不同治理主體的積極性，推動他們在短期內(nèi)做出妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同，推動合作型集體行動的形成。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與Z小區(qū)相比P小區(qū)的社區(qū)社會資本積累幾近于零，各治理主體間嚴(yán)重缺乏互信與合作的微觀基礎(chǔ)。P小區(qū)作為典型的陌生人社區(qū)，居民間、居民與物業(yè)公司間、甚至居民與業(yè)委會間幾乎沒有私人往來，社會關(guān)系處于高度個體化的狀態(tài)，彼此僅僅依靠物業(yè)合同連接。而更重要的是，P小區(qū)也幾乎未采取任何措施轉(zhuǎn)變這一情況。有受訪者表示：“我們覺得自己把自己管好了，少去關(guān)心別人的事（就是最好的）。以前物業(yè)有說逢年過節(jié)辦個活動增進(jìn)下感情，但最后都不了了之。”（2023-01-11，對P小區(qū)居民代表的訪談。）這導(dǎo)致當(dāng)社區(qū)出現(xiàn)公共危機(jī)時，彼此可以依賴的信任資源相當(dāng)有限，并且在信息高度不對稱的情況下，各治理主體往往陷入嚴(yán)重的內(nèi)耗與猜忌中，主體間的協(xié)同關(guān)系變得脆弱不堪。反觀Z小區(qū)，由于該小區(qū)有很大一部分居民是拆遷安置戶，他們原本就彼此熟悉，這賦予了該小區(qū)熟人社區(qū)的屬性。例如，有受訪者表示：“這個小區(qū)十戶人有六戶我和他們關(guān)系都很好，出了這個事自然也第一時間就想到和他們商量。”（2022-11-13，對Z小區(qū)居民代表的訪談。）雖然Z小區(qū)并未公開組織各種集體活動，但小區(qū)居民曾自發(fā)組織旅游、聯(lián)歡會等，加之生活中高頻率的日常交流，這些都為該小區(qū)社會資本的積累創(chuàng)造了有利條件，也為社區(qū)治理主體的協(xié)同合作奠定了信任基礎(chǔ)。

4.治理能力孱弱，履職效率低下。主體間的協(xié)同與分工蘊(yùn)含了一個基本前提——治理主體有足夠的能力應(yīng)對其即將承擔(dān)的任務(wù)，特別是應(yīng)該存在獨(dú)特的能力優(yōu)勢以實(shí)現(xiàn)不同主體的取長補(bǔ)短。如在簡約治理邏輯中，政府將社會基層管理事務(wù)下放給半正式化官僚或鄉(xiāng)紳就有關(guān)于后者在動員百姓、協(xié)調(diào)矛盾等方面能力卓越的現(xiàn)實(shí)考量，這一點(diǎn)是代表國家的政府所不具備的;而政府則擁有這些鄉(xiāng)紳所不具備的權(quán)威資源，二者相得益彰，共同構(gòu)成了傳統(tǒng)中國簡約而不簡單的治理結(jié)構(gòu)[25]。治理能力是指主體通過各種方式和途徑實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的一種能力，不同場域應(yīng)該存在不同的能力維度。在城市社區(qū)場域中，治理能力包括局面判斷能力、協(xié)商談判能力與行為控制能力。強(qiáng)大的治理能力一方面有助于推動主體更好地承擔(dān)社區(qū)治理工作，為社區(qū)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的形成奠定能力基礎(chǔ);另一方面也有助于主體克服各種困難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)。

從P小區(qū)與Z小區(qū)的案例中可以發(fā)現(xiàn)，P小區(qū)各主體治理能力過于低下是造成協(xié)同失靈、治理折疊化的重要原因。從業(yè)主和業(yè)委會來看，他們嚴(yán)重缺乏局面判斷能力和行為控制能力。一方面，大部分業(yè)主對待矛盾的態(tài)度受業(yè)委會的主導(dǎo)，沒有對矛盾的自我認(rèn)知，分不清自身核心利益和次要利益;另一方面，業(yè)委會缺乏行為控制能力，在與物業(yè)公司多次交涉無果后，組織業(yè)主沖擊物業(yè)辦公室、上訪，缺乏對自身行為的有效控制。從物業(yè)公司來看，缺乏協(xié)商談判的能力。在矛盾發(fā)生初期，P小區(qū)物業(yè)曾與業(yè)主展開數(shù)次交涉，最終都不歡而散。因此，物業(yè)公司雖然有心組織協(xié)商，卻不能很好把握協(xié)商的發(fā)展，也不能有效平衡和維護(hù)雙方的共同利益，談判能力較差。有受訪者表示：“我去了兩次，他們（物業(yè)公司）說業(yè)主派代表過來開會討論怎么搞。但全程不說正事，東扯一句西扯一句，最后我干脆就不去了，反正也沒什么用。”（2023-01-11，對P小區(qū)居民代表的訪談。）相比P小區(qū)，Z小區(qū)各主體的能力則相對更強(qiáng)。小區(qū)居民在停車場收益糾紛出現(xiàn)的伊始便能認(rèn)識到這一問題的解決需要社區(qū)的介入;物業(yè)能夠真正與小區(qū)居民進(jìn)行協(xié)商來劃分停車場商業(yè)運(yùn)作的收益;社區(qū)居委會與黨委也能夠在矛盾發(fā)生伊始準(zhǔn)確判斷局勢、迅速介入糾紛調(diào)解工作中。這反映出Z小區(qū)治理主體的公共參與能力較強(qiáng)，在社區(qū)公共危機(jī)出現(xiàn)時能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同治理，有效應(yīng)對社區(qū)問題。

四、治理折疊化的應(yīng)對之策

基于上述對城市社區(qū)治理折疊化產(chǎn)生及其弊端的分析，本文在考慮對策現(xiàn)實(shí)性與可行性的基礎(chǔ)上提出如下針對性建議，以期減少治理折疊化對社區(qū)治理場域造成的破壞。

（一）加強(qiáng)公共領(lǐng)域建設(shè)，重塑共識營造機(jī)制

社區(qū)共識是社區(qū)多元主體緊密協(xié)同進(jìn)而形成完整治理網(wǎng)絡(luò)的基本動力。各主體圍繞特定社區(qū)公共問題達(dá)成一致意見，將有助于統(tǒng)一治理目標(biāo)、協(xié)調(diào)集體行動的步伐。因此，需要建立共識營造機(jī)制。一方面，通過搭建社區(qū)協(xié)商議事平臺，如社區(qū)議事會，將社區(qū)各治理主體納入?yún)f(xié)商對象中，推動各方的多元化意見能夠充分碰撞，使各方都能清晰表達(dá)并傳遞自身利益訴求;另一方面，要引導(dǎo)各治理主體尊重彼此核心訴求，推動妥協(xié)與交易的實(shí)現(xiàn)。具體而言，可以借助社區(qū)黨組織的法理權(quán)威和社區(qū)居委會的行政優(yōu)勢調(diào)節(jié)各方利益，尋找分歧中的重疊部分，即社區(qū)公共利益，以促使各方達(dá)成共識，為社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的形成奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）塑造社區(qū)公共權(quán)威，修復(fù)主體互嵌機(jī)制

社區(qū)公共權(quán)威的存續(xù)與否關(guān)系到社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)。通過不斷強(qiáng)化社區(qū)黨組織的引領(lǐng)作用將有助于社區(qū)各治理主體凝聚合力，共同應(yīng)對社區(qū)公共問題，而要達(dá)成這一目的，需要建立和完善主體互嵌機(jī)制。一方面，需要加強(qiáng)社區(qū)黨組織對其他治理主體的嵌入。通過社區(qū)黨組織成員進(jìn)入業(yè)委會、物業(yè)公司等主體的黨支部和黨小組，彌補(bǔ)它們在樹立治理權(quán)威與維護(hù)公共利益方面的缺陷，提高各主體的治理效率并培育它們的公共精神;另一方面，需要豐富其他組織間相互嵌入的形式。由于不同主體的優(yōu)劣勢各不相同，不同主體通過多樣化形式參與其他主體運(yùn)作，如社區(qū)居民進(jìn)入物業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督，將有助于各主體取長補(bǔ)短，也有助于促進(jìn)不同主體相互理解，推動社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的完善。

（三）重視社會資本積累，補(bǔ)充社區(qū)信任資源

如前文所述，社區(qū)社會資本是社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中維護(hù)和增加社區(qū)公共利益的資源要素，它一方面關(guān)系到社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對危機(jī)沖擊時的抵抗能力;另一方面也關(guān)系到社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)在遭受損害時的修復(fù)能力。因此，需要不斷加強(qiáng)社區(qū)社會資本的積累。首先，要不斷增加各主體日常接觸與互動的頻率。可以通過組織社區(qū)公共活動——如社區(qū)節(jié)日晚會——的方式促使居民、物業(yè)公司、居委會和社區(qū)黨組織相互合作，在這一過程中增進(jìn)對彼此的了解并積累社會資本。其次，也要重視對社區(qū)精英的培養(yǎng)。社區(qū)精英往往與其他主體有著深厚且復(fù)雜的非正式關(guān)系，同時在自身所在領(lǐng)域具有較高的權(quán)威，如物業(yè)公司的項(xiàng)目經(jīng)理通常與居委會、街道、居民等都有著密切的往來。因此在社區(qū)公共危機(jī)發(fā)生時，社區(qū)精英的人際關(guān)系往往成為矛盾調(diào)解的重要渠道。

（四）推動技術(shù)手段運(yùn)用，提高主體治理能力

充分運(yùn)用新興技術(shù)是提高社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作效率的關(guān)鍵。借助現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段能夠打破各主體間的信息壁壘，推動信息的有效傳遞，同時也能拓展社區(qū)公共空間，為各治理主體的互動創(chuàng)造有利條件，促使社區(qū)公共精神的形成。因此，需要推動技術(shù)手段的運(yùn)用。首先，充分運(yùn)用當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)降低社區(qū)運(yùn)作成本。通過建立網(wǎng)絡(luò)社群，如利用微信群聊傳遞通知消息和解答業(yè)主疑惑，為社區(qū)各主體的有效溝通搭建平臺。其次，還需促進(jìn)各主體積極互動，保證平臺有效運(yùn)轉(zhuǎn)。最后，要適當(dāng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)揭示社區(qū)運(yùn)作問題，如通過問卷調(diào)查收集居民意見和評價(jià)數(shù)據(jù)，分析社區(qū)的特定信息，找到目前社區(qū)存在的問題，為各治理主體提升工作效能提供方向指引。

五、余論

當(dāng)代中國社會正經(jīng)歷一場深刻轉(zhuǎn)型，大量新興治理主體的出現(xiàn)使基層治理體系的動員協(xié)同能力面臨巨大挑戰(zhàn)，而多元治理主體協(xié)同失靈則成為提升城市社區(qū)治理績效的重要障礙。治理折疊化作為一種根植于中國社區(qū)治理實(shí)踐的特定概念，它的設(shè)計(jì)有助于對當(dāng)代城市社區(qū)協(xié)同失靈的豐富表現(xiàn)形式進(jìn)行學(xué)理刻畫，推動社區(qū)協(xié)同理論的本土化。同時，對治理折疊化的形成過程進(jìn)行分析，有助于從動態(tài)視角闡釋城市社區(qū)多元治理主體協(xié)同失靈的原因，拓寬學(xué)界相關(guān)研究的理論視角。當(dāng)然，作為一個分析城市社區(qū)治理中多元主體協(xié)同失靈的工具性概念，治理折疊化的適用性和解釋力還需要進(jìn)一步審視與檢驗(yàn)。由于本文僅是以城市社區(qū)中的商品房小區(qū)為研究對象來展開分析的，而當(dāng)代中國還存在傳統(tǒng)單位社區(qū)、混合社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)等多種類型社區(qū)，這些社區(qū)雖然也存在多元治理主體，但在公共領(lǐng)域建設(shè)、社區(qū)社會資本等方面都與本案例存在明顯差異。因此，這類社區(qū)是否也存在多元治理主體協(xié)同失靈的現(xiàn)象，治理折疊化又是否具有同等適用性和解釋力還有必要進(jìn)一步探索。

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