引國際貨幣基金組織改革進入更廣闊與更深入層面

張銳

在職責履行與任務定位上，IMF主要負責糾正國際收支失衡以及在此基礎上衍生出的貨幣貶值、流動性不足等問題，以促進全球經濟的可持續增長。

中國人民銀行行長潘功勝日前在博鰲亞洲論壇2024年年會論壇上致辭時表示，目前國際貨幣基金組織（IMF）份額占比難以反映成員國在全球經濟中的相對地位，特別是新興市場和發展中國家的話語權和代表性，因此，亞洲國家應盡快在份額調整上達成共識，為實現份額占比的調整奠定基礎。應當說，潘行長的表態點到了IMF改革的要害部位，且以份額制調整為基礎，有必要將IMF的改革引向更寬闊與更深入的層面。

“布雷頓森林體系”的重要遺產

國際金融機構分為區域性與全球性兩類，前者如歐洲復興開發銀行、美洲開發銀行、非洲開發銀行、亞洲開發銀行以及金磚國家新開發銀行，后者除了國際貨幣基金組織外，還有世界銀行。從性質上講，幾乎所有的國際金融機構都是多邊組織，根本不同的是全球性國際金融機構的成員國要比區域性國際金融機構不僅在數量上多出很多，而且成員結構更復雜，服務供給要求也更高，也正是如此，IMF在全球經濟治理中發揮著極其重要的作用。

“二戰”后由美國主導創建的“布雷頓森林體系”包括三大支柱性內容：一是確立了“金本位”制，即美元與黃金掛鉤，各國匯率與美元掛鉤；二是取消經常賬戶交易的外匯管制，實行各國貨幣的自由兌換；三是創建國際貨幣基金組織與世界銀行。然而，20世紀70年代的第一次石油危機沉重打擊了包括美國在內的西方國家經濟，對外巨額貿易逆差與國內嚴重通貨膨脹的雙重壓力之下，美聯儲若一如既往地向全球提供美元流動性，等于就是自掘墳墓，惶恐之下美國政府宣布美元與黃金脫鉤，“布雷頓森林體系”走向解體。不過，美元的霸主地位并沒有就此消失，相反不久著床于“石油”這一新載體之上，并最終完成了“美元本位”對“金本位”的替代。由于國際貨幣基金組織本就是為了協調與平衡各國貨幣與美元的匯率關系而建立，因此，既然美元的中心地位仍在，IMF就順理成章地被保存了下來。

按照《國際貨幣基金組織協定》，IMF的職責是監察貨幣匯率和各國貿易情況，當成員國陷入國際收支不平衡時，便通過提供中短期貸款滿足成員國的融資需求，解決國際收支失衡問題，同時IMF可以向成員國提供技術援助，幫助各國加強政策設計和提高政策運籌能力。看得出，在職責履行與任務定位上，IMF主要負責糾正國際收支失衡以及在此基礎上衍生出的貨幣貶值、流動性不足等問題，以促進全球經濟的可持續增長，為此，IMF創建了特別提款權（SDR）制度，成員國在遭遇貿易赤字時，可以將自己賬戶中的SDR部分或全部兌換成可自由使用的外匯，也可以將賬戶下的SDR轉入一般資源賬戶，以用來償債或支付貿易付款與特定貸款等。

核心是份額制為基礎的

治理結構變革

作為全球性國際金融組織，IMF的治理結構主要涉及三個層面：一是最高決策機構理事會之下的執行董事會人員配備以及董事會總裁的人選，目前IMF理事會由各成員國派正、副理事各一名組成，一般由各國的財政部長或中央銀行行長擔任，同時IMF設置執行董事24名，配備一名總裁主持日常事務；二是票權份額的分配，由“基本票+份額票”組成，其中每個成員國可獲250張基本票，份額票由一國GDP?（50%）、經濟開放度（30%）、國際儲備（5%）和波動性（15%）四個變量加權所定，其中GDP權重的60%按市場匯率計算，40%按購買力平價計算，成員國根據IMF算出的最終得分繳納基金費用而獲得份額票權；三是投票機制，采取“基本票+份額票”的表決權機制，其中最重大事務須85％有效多數通過，重大事務要求70%有效多數通過。顯然，以上三大內容中，票權份額的分配處于最基礎與最重要的地位，它反映出成員國話語權的大小，也決定著成員國從基金組織獲取融資規模的多寡。

截至目前，IMF先后在2006年與2010年進行了兩輪治理結構的變革，前一次改革中IMF為非洲國家增加了兩個執行董事席位，并在增資擴股的同時擴張了基本投票權，且發達國家向新興市場國家轉移4.9%的投票權，使得后者投票權比重升至39.5%；第二次改革中IMF再為新興市場國家增配了2名執行董事，并取消了8名董事由基金份額最大的幾個國家直接任命轉為全部董事由成員國選舉產生的機制，與此同時份額結構也出現了調整，即發達國家向新興市場與發展中國家轉移了2.8%的投票權，從而令前者票權比重降至57.7%，其中中國份額占比從3.996%升至6.394%，排名從第六位躍居第三位，僅次于美國（占比為17.4%）和日本（占比為6.5%）。另外，今年年初IMF依照慣例完成第十六次份額總檢查后，理事會又批準了成員國將以50%等比例提高各自繳納份額的決議，生效之后的新份額將IMF永久性資金額度提高至7157億SDR。

復盤發現，幾輪改革后雖然新興市場與發展中國家在IMF的執董數量有所增加，但美歐依然占據著超三分之一的席位，而且IMF總裁由美歐公民輪流擔任的數十年慣例至今沒有改寫；另外，雖然發展中國家的基本票權總體上得到擴張，但隨著增資擴股的實施，基本票權的占比卻從最初的11.3%降至目前的5.5%，如此低微之比使表面上代表公平分配的基本票權在決策時幾乎毫無意義；而最為重要的是，論整體票權，發達國家在IMF中占比依然要比新興市場國家高出15.4個百分點，其中美國所擁有的投票權比重依然確保了它對最重大事務的“一票否決”權，同時美歐加起來的投票權比重超過了30%，同樣對重大事務可行使“一票否決”權。

客觀上判斷，在少數發達國家擁有“一票否決”權的前提下，徹底顛覆美歐公民把持IMF頭把交椅的傳統制度幾乎沒有任何可能，同時試圖讓發達國家放棄投票權的優勢地位更是知易行難，由此就決定了IMF治理結構的變革不可能快速到位，而只能采取結構化的漸進方式。首先，作為影響份額票權的重要變量，GDP的測量可以由混合計算改為單獨由購買力平價計算，發展中國家因此可以增加票權比重的5%左右，在此基礎上可以對其他變量得分進行增減調整，如降低開放度、國際儲備的得分，新增成員國的收支失衡程度和人口因素，進一步適度增大新興市場國家的份額比例，且上述結構性變化也并沒有破壞發達國家的底線從而具有可行性。

同樣的溫和改革方式也可運用在對IMF投票表決機制的簡化層面，基本思路是，除了最重要事務需要全體一致通過外，其他重要事項統一采用70%多數，取消85%多數的表決方式，這看起來取消了“一票否決”權，但美國若持異議照樣可以聯合G7成員行使30%以上的否決權；此外，所有要求70%多數票的決議都應采取雙重投票制，即既需要投票權超過總投票權的70%，同時投贊成票的國家數量要超過全體與會成員數量的60%，以真正實現成員國的主權平等。如此推動方式不僅讓不同國家均有條件地獲得否決權，更容易讓不同的利益集團在變革面前達成妥協并相向而行。

關鍵是職能糾偏與校準

作為承擔目前全球經濟治理的國際金融機構，IMF在過往近79年時間中將成員國從最初的40余個壯大到了目前的190個，而更為重要的是，從歷次區域性與全球性金融危機，到新冠公共衛生危機，人們都能看到IMF緊急救場的忙碌身影；同樣，從參與全球性的扶貧與脫貧，到支持低收入國家產業的培育，再到面向發展中國家提供資金援助，人們也看到了IMF來往穿梭的匆匆腳步；不僅如此，IMF還彰顯出了智慧重鎮的作用，別的不說，每年IMF都會在固定的時段拿出具有權威性的《世界經濟展望報告》，不僅對全球經濟走向提出及時預測，而且對不同經濟體的發展趨勢做出差異性預判，同時有針對性地對世界經濟存在的風險以及各國經濟發展所面臨的問題與不足展開警示，并提出相應對策，此舉有效地糾正了經濟發展過程中可能出現的偏軌與脫靶，并最大程度地提升了經濟增長的穩定性。然而，受到自身角色的束縛以及復雜外部環境因素的擾動，IMF在履行職能過程中也出現了不少令人詬病的偏差與不足。

首先是資源錯配導致整體效果大打折扣。IMF貸款援助的對象既有發達國家也有發展中國家，每個成員國可獲得的貸款額度取決于其在SDR中的份額，結果是份額較低的發展中國家和低收入國家可以獲得的貸款額度相對較低，而份額占優的發達國家獲得的貸款資金相對較多，但事實又是，前者自我融資與市場體系更脆弱，發生危機的可能性更大，更多的貸款援助意味著就是雪中送炭，而后者不僅內部融資功能較為強大，財政狀況也好得多，外援資金對他們而言可能只是錦上添花。這樣，基于份額多寡的IMF貸款援助機制必然發生供求錯位。以新冠疫情為例，按照聯合國發布的報告，其間擁有7.72億人口的G7國家從IMF獲得了總計2800億美元的資金，而擁有11億人口的最不發達國家只獲得了約80億美元，這種做法雖符合規則但缺乏道義。

其次是附帶條件導致次生災害頻發。除了傳統的可供融資工具外，近年來IMF又增加了一些新的貸款工具，如預防性融資工具、靈活信貸等，但在面向援助申請國尤其是發展中國家提供貸款支持時，往往會附加一些限制條件，如要求受援國提供國際收支調整計劃以及國內財政金融穩定計劃以及有關數據，甚至強制受援對象收緊貨幣與財政政策；不僅如此，IMF的援助行為還表現出了不同程度的“站隊”痕跡，即追隨美國的國家往往較容易獲得符合預期的資金援助，反之則申請過程艱難或者希望落空。受此影響，不少接受IMF援助的國家不僅經濟未見明顯增長，反而既存的債務危機趨于嚴重化，甚至引發出社會和政局動蕩；同時，IMF的“站隊”性思維無疑也加強了自身的道德風險以及相應國家的逆向選擇，實踐中也難免不讓IMF的公信力受到損害。

再次是資金缺口導致功能抑制。除了成員國的份額繳納與股東出資外，IMF的資金池還有一部分來自市場發債融資，盡管如此，也遠遠不能滿足市場需求。針對這一問題，IMF曾不得不三次增資擴股，但實際情況是，隨著發達國家出資量的增加，國際貨幣基金組織被綁架的道德風險也在提升；不僅如此，由于一些主要工業國基本不再需要IMF的資金融通，相應地貸款額度高低也不再是它們關注的權利，而且由于多年來的權利滲透，已讓發達國家牢牢掌握了IMF的控制權，即使不增資也不會削弱它們的投票權，也正是如此，IMF的每一次增資過程都是一波三折，其所能外溢出的援助有效性與及時性也無奈被動性削弱。

最后是封閉運作導致協同效應匱乏。一方面，IMF按照既有規定在自己的職能軌道上有序運行，但另一方面缺乏與世界銀行以及區域性國際金融機構在業務上的頻繁溝通與合作，更沒有形成常態化的互通協調機制，導致在應對危機上只能采取一些臨時性措施，實際過程中也往往會出現資源的重復性覆蓋，協同化效率極低；不僅如此，IMF同世界貿易組織、多邊銀行和私人投資機構以及非政府組織也缺乏必要的聯系與業務來往，彼此基本上處于碎片化狀態，這也使得IMF可以使用與整合的資源相對有限，其功能性作用與治理能力遭遇進一步抑制。

鑒于以上問題，對IMF展開職能糾偏與校準的呼聲越來越強烈。一方面，國際社會建議在提供信貸支持與投資扶持時，IMF所施加的限制條件既要考慮受援國的國內經濟與政治環境，更要充分關注外部影響因素，以此為基礎，對低收入國家與發展中國家盡可能放寬貸款限額，保持貸款管理政策的靈活性，創造出外部援助與內部可持續發展的平衡機制，同時在提供貸款的決策過程中力戒政治化，提高IMF經濟行為的合法性與可信性。另一方面，國際貨幣基金組織應強化與重大國際金融組織的溝通合作，同時決策機制向加強與外圍國際性與區域性經濟組織協調的方向轉變，共同探索發展融資新模式，并在融資渠道、融資工具方面進行創新研究，最大限度地調動私人部門的資源力量，提高IMF融資與支出管理的有效性。

（作者系中國市場學會理事、經濟學教授）