國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性理論問題

摘要：研究目的：從規(guī)劃理論構(gòu)成入手，討論國土空間的系統(tǒng)科學(xué)理論、動(dòng)態(tài)平衡原理、演化組織機(jī)制等基礎(chǔ)性理論問題，為規(guī)劃實(shí)踐提供指導(dǎo)。研究方法：文獻(xiàn)研究法。研究結(jié)果：（1）國土空間規(guī)劃的理論構(gòu)成遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的建筑學(xué)范疇，大量融入地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、海洋學(xué)、信息學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、民法學(xué)、景觀學(xué)等學(xué)科知識(shí)。（2）國土空間規(guī)劃的對(duì)象是“地理綜合體”，規(guī)劃理論主要來源于不同尺度“地理綜合體”的系統(tǒng)科學(xué)原理，包括地球表層系統(tǒng)科學(xué)理論、人地關(guān)系地域系統(tǒng)理論、土地系統(tǒng)科學(xué)理論、景觀生態(tài)學(xué)理論、人居環(huán)境科學(xué)理論等。（3）國土空間規(guī)劃本質(zhì)上是通過對(duì)國土空間系統(tǒng)要素的調(diào)控，保證系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)換的暢通即動(dòng)態(tài)平衡，包括自然系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡、社會(huì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡和國土空間系統(tǒng)的綜合動(dòng)態(tài)平衡。（4）國土空間系統(tǒng)的演化發(fā)展是自組織機(jī)制與他組織機(jī)制共同作用的結(jié)果，自組織機(jī)制包括規(guī)模演化機(jī)制、結(jié)構(gòu)演化機(jī)制和格局演化機(jī)制，他組織機(jī)制主要包括空間規(guī)劃、用途管制、民主監(jiān)督和信息監(jiān)管等。研究結(jié)論：國土空間規(guī)劃作為生態(tài)文明體制改革的產(chǎn)物和新時(shí)代國家空間治理的重要工具，是一個(gè)涉及多學(xué)科的龐大知識(shí)體系，亟待推進(jìn)理論創(chuàng)新及其基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；規(guī)劃理論；地球表層系統(tǒng)科學(xué)；動(dòng)態(tài)平衡；自組織機(jī)制

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）01-0027-09

整合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃并建立全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，是推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的重大部署。自2018年開始的“多規(guī)合一”改革已取得重要進(jìn)展，國土空間規(guī)劃體系基本建立，規(guī)劃的權(quán)威性初步樹立。但改革也非一帆風(fēng)順，不僅各級(jí)國土空間規(guī)劃編制有所延后，規(guī)劃學(xué)科建設(shè)也紛爭(zhēng)不斷。究其原因，與規(guī)劃理論準(zhǔn)備不足、規(guī)劃制度建設(shè)滯后有關(guān)。國土空間規(guī)劃作為“重構(gòu)性規(guī)劃”，必須堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，全面審視生態(tài)文明時(shí)代國土空間治理對(duì)規(guī)劃體系、管理制度、學(xué)科建設(shè)的需求，科學(xué)建構(gòu)符合中國國情的國土空間規(guī)劃理論體系。

現(xiàn)代空間規(guī)劃發(fā)端于城市化起步較早的歐美國家。以英國人EBENEZER HOWARD于1898年提出“田園城市”構(gòu)想為起點(diǎn)[1]，歷經(jīng)120多年的發(fā)展，規(guī)劃范圍從城市逐步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)、區(qū)域乃至國家層面，規(guī)劃視角從專注物質(zhì)環(huán)境逐步轉(zhuǎn)向關(guān)注社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境、人文等多因素，規(guī)劃主題從城市建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、包容性發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多領(lǐng)域[2]。ANDREAS FALUDI將“規(guī)劃中的理論”與“規(guī)劃的理論”相區(qū)分，認(rèn)為規(guī)劃研究處理實(shí)體問題必須運(yùn)用地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、景觀學(xué)、建筑學(xué)等學(xué)科中的許多理論，但這些都只能算“規(guī)劃中的理論”，或稱“實(shí)質(zhì)性規(guī)劃理論”，而規(guī)劃本身則是一個(gè)關(guān)于產(chǎn)生最好結(jié)果的方法或者程式，后者才是“規(guī)劃的理論”，也稱“程序性規(guī)劃理論”[3]。JOHN M. LEVY將規(guī)劃理論區(qū)分為“實(shí)質(zhì)理論”和“程序理論”，實(shí)質(zhì)理論是指關(guān)于規(guī)劃工作內(nèi)在的（即對(duì)事物本質(zhì)的認(rèn)識(shí)）理論，程序理論是指關(guān)于規(guī)劃如何運(yùn)作的理論[3]。KEVIN LYNCH認(rèn)為規(guī)劃理論系統(tǒng)由功能理論、范式理論和決策理論三個(gè)部分組成，其中功能理論側(cè)重于解釋規(guī)劃對(duì)象的物質(zhì)形態(tài)、空間結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，范式理論側(cè)重于研究人們的價(jià)值目標(biāo)與規(guī)劃對(duì)象的空間形態(tài)的關(guān)系，決策理論重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃如何制定和執(zhí)行[3]。

隨著改革開放的深入推進(jìn)，我國學(xué)者對(duì)空間規(guī)劃理論的研究不斷深化。吳志強(qiáng)認(rèn)為規(guī)劃理論的核心包括本位理論（能做什么）和過程理論（怎樣做），前者是指規(guī)劃在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下在區(qū)域和城市發(fā)展中能發(fā)揮什么作用，后者是指在特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃必須擁有什么手段和機(jī)制才能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)[3]。孫施文認(rèn)為規(guī)劃理論在性質(zhì)上分為實(shí)證理論和規(guī)范理論，前者是依據(jù)對(duì)現(xiàn)實(shí)的觀察和提煉，忠實(shí)地反映和解釋經(jīng)驗(yàn)世界的現(xiàn)實(shí)活動(dòng)；后者是根據(jù)不同的價(jià)值觀，提出并解釋經(jīng)驗(yàn)世界里什么是應(yīng)該的、什么是不應(yīng)該的，并將自己的主觀愿望融會(huì)在理論的要素和結(jié)構(gòu)之中[3]。董祚繼等認(rèn)為空間規(guī)劃是橫跨自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、人文科學(xué)和工程技術(shù)的綜合性學(xué)科，可分為空間發(fā)展演化理論、空間規(guī)劃價(jià)值理論和空間規(guī)劃運(yùn)行理論[3]。但總體而言，我國國土空間規(guī)劃的理論研究仍然明顯落后于實(shí)踐發(fā)展，特別是作為生態(tài)文明體制改革的產(chǎn)物和新時(shí)代國家空間治理的重要工具，國土空間規(guī)劃理論體系尚未明晰，如何整合既有空間規(guī)劃的相關(guān)理論，又結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行理論創(chuàng)新和系統(tǒng)建構(gòu)，是擺在學(xué)術(shù)界面前的時(shí)代命題。基于此，本文從規(guī)劃理論構(gòu)成入手，著重討論了國土空間的系統(tǒng)科學(xué)理論、動(dòng)態(tài)平衡原理、演化組織機(jī)制等基礎(chǔ)性理論問題，以期引起學(xué)術(shù)界重視并推動(dòng)相關(guān)研究的深化。

1 面向新時(shí)代國土空間治理的國土空間規(guī)劃理論構(gòu)成

中外學(xué)者盡管對(duì)于空間規(guī)劃的理論構(gòu)成觀點(diǎn)不一，但對(duì)于規(guī)劃實(shí)踐的知識(shí)來源看法則基本一致，即既包括自然科學(xué)知識(shí)也包括社會(huì)科學(xué)知識(shí)，既包括事實(shí)判斷也包括價(jià)值判斷，既包括實(shí)體理論也包括過程理論。不僅如此，空間規(guī)劃活動(dòng)還被普遍視為一種“準(zhǔn)立法”行為。據(jù)此，可以借鑒法律的“實(shí)體法”和“程序法”之分，將空間規(guī)劃理論區(qū)分為“實(shí)體理論”和“程序理論”，前者涉及空間開發(fā)保護(hù)的內(nèi)容、規(guī)則和條件，目的是提高國土空間治理科學(xué)水平，保障國土空間合理開發(fā)和有效保護(hù)；后者涉及空間開發(fā)保護(hù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督，目的是保證相關(guān)權(quán)利和義務(wù)正當(dāng)有效履行，確保規(guī)劃有效實(shí)施。“實(shí)體理論”和“程序理論”共同構(gòu)成國土空間規(guī)劃的理論大廈。

空間規(guī)劃“實(shí)體理論”的早期代表是“物質(zhì)空間決定論”。在戰(zhàn)后城市規(guī)劃的全盛時(shí)期，以建筑空間設(shè)計(jì)見長(zhǎng)的實(shí)體規(guī)劃（Physical planning）一直占據(jù)規(guī)劃的主流地位，其思想基礎(chǔ)就是“物質(zhì)空間決定論”，認(rèn)為通過物質(zhì)空間或建筑設(shè)施的控制形成良好的城市形態(tài)和物質(zhì)環(huán)境，可促使城市中社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治問題的有效解決。在“物質(zhì)空間決定論”的支配下，規(guī)劃理論知識(shí)主要來源于傳統(tǒng)的建筑學(xué)、園林學(xué)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期和社會(huì)公平、可持續(xù)發(fā)展主題不斷凸顯，實(shí)體規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、城市更新、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、生態(tài)重建、文化復(fù)興等日益交融，空間規(guī)劃理論開始大量融入地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、景觀學(xué)、信息學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、民法學(xué)等學(xué)科知識(shí)，形成龐大的知識(shí)體系。盡管如此，空間規(guī)劃作為物質(zhì)實(shí)體規(guī)劃在知識(shí)體系上還是明顯有別于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，后者更多關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)治理、民生改善、法制健全、文化繁榮和國家安全。

20世紀(jì)60年代中后期，在科學(xué)理性的現(xiàn)代主義思潮影響下，系統(tǒng)規(guī)劃理論和過程規(guī)劃理論應(yīng)運(yùn)而生，前者是“實(shí)體理論”的高峰，后者是“程序理論”的代表。系統(tǒng)規(guī)劃理論將城市和區(qū)域看作一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，需要展開全面調(diào)查和系統(tǒng)評(píng)價(jià)，提出發(fā)展愿景、目標(biāo)和若干路徑，并進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)視、評(píng)估和干預(yù)。與系統(tǒng)規(guī)劃理論專注于空間實(shí)體不同，過程規(guī)劃理論專注于決策程序，并將規(guī)劃視為一個(gè)連續(xù)不斷的過程，注重規(guī)劃政策效應(yīng)，尋求解決規(guī)劃實(shí)施中出現(xiàn)的各種問題。后續(xù)興起的公眾參與規(guī)劃和溝通式規(guī)劃，都可以看作過程規(guī)劃理論的發(fā)展。與“實(shí)體理論”的知識(shí)體系來源廣泛、綜合性強(qiáng)明顯不同，“程序理論”的知識(shí)體系主要來源于社會(huì)科學(xué)，特別是管理學(xué)、民法學(xué)、心理學(xué)等。

新時(shí)代國土空間治理以高質(zhì)量發(fā)展為根本任務(wù)，以國土安全、和諧、高效、可持續(xù)發(fā)展為主要目標(biāo)，以綜合治理、系統(tǒng)治理、協(xié)同治理為基本原則，涉及到多領(lǐng)域、多學(xué)科理論方法，國土空間規(guī)劃是其主要手段之一。面向新時(shí)代國土空間治理的國土空間規(guī)劃理論，無論是“實(shí)體理論”還是“程序理論”，都包含了多學(xué)科的知識(shí)體系。本文重點(diǎn)討論國土空間的系統(tǒng)科學(xué)理論、國土空間系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡理論和國土空間的演化組織理論，其中，國土空間的系統(tǒng)科學(xué)理論和國土空間系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡理論是國土空間規(guī)劃“實(shí)體理論”的重要構(gòu)成，國土空間的演化組織機(jī)制則是國土空間規(guī)劃“程序理論”的重要構(gòu)成。

2 國土空間的系統(tǒng)科學(xué)理論

國土空間是指由土地、水、空氣、生物等自然要素以及建筑物、工程設(shè)施、經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)等人文要素構(gòu)成的地域空間，可分為物質(zhì)空間、社會(huì)空間和網(wǎng)絡(luò)空間[4]。撇開國家主權(quán)因素，國土空間與地理學(xué)所稱的“地理綜合體”無異。“地理綜合體”針對(duì)不同尺度的地理空間，有“地球表層系統(tǒng)”“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”“自然—經(jīng)濟(jì)—技術(shù)綜合體”“土地系統(tǒng)”“景觀”“聚落”“人居環(huán)境”等多種表述，其共同特征是把地球表層一定范圍內(nèi)的各種自然、經(jīng)濟(jì)和人文因素作為一個(gè)相互聯(lián)系、協(xié)同作用的有機(jī)整體，按照系統(tǒng)整體觀研究系統(tǒng)與環(huán)境之間關(guān)系、系統(tǒng)內(nèi)外物質(zhì)遷移和能量轉(zhuǎn)換，以及系統(tǒng)的演變過程、發(fā)展規(guī)律、空間差異和區(qū)域特征。不同視角、不同尺度“地理綜合體”的系統(tǒng)科學(xué)理論為國土空間規(guī)劃奠定了重要理論基礎(chǔ)。

2.1 地球表層系統(tǒng)科學(xué)理論

地球表層系統(tǒng)上至大氣對(duì)流層頂，下至巖石圈表層，是地球系統(tǒng)的重要子系統(tǒng)。國際上，地球表層系統(tǒng)科學(xué)在20世紀(jì)80年代初提出[5]，其研究目標(biāo)是“加深整個(gè)地球系統(tǒng)在全球尺度上的理解，闡明地球系統(tǒng)各個(gè)組成部分及其相互作用是如何演化的，地球系統(tǒng)各個(gè)組成部分是如何起作用的，以及地球系統(tǒng)各個(gè)組成部分在所有時(shí)間尺度會(huì)如何繼續(xù)演化的”[6]。在中國，1994年黃秉維提出建立“陸地表層系統(tǒng)科學(xué)”，指出“人與自然的相互作用以及所應(yīng)采取的對(duì)策是全部工作的重心”[6]。30多年來，國際科學(xué)界從建立全球數(shù)據(jù)庫、分析地球系統(tǒng)各組成部分，到集成研究地球系統(tǒng)各組成部分之間的相互作用，再到注重可持續(xù)性發(fā)展研究，研究日漸深入并在全球環(huán)境治理決策中作出了重要貢獻(xiàn)[5]。地球表層系統(tǒng)科學(xué)從整體性出發(fā)來認(rèn)識(shí)地球系統(tǒng)，著力揭示地球表層各子系統(tǒng)之間相互聯(lián)系、相互作用的機(jī)理，深入探索系統(tǒng)變化的規(guī)律和調(diào)控機(jī)制，為宏觀層面的國土空間規(guī)劃建立了科學(xué)基礎(chǔ)。

2.2 人地關(guān)系地域系統(tǒng)理論

人地關(guān)系理論經(jīng)歷了長(zhǎng)期的演化發(fā)展過程。1991年吳傳鈞提出人地關(guān)系地域系統(tǒng)理論，將人地關(guān)系研究提升到新的境界[6]。人地關(guān)系地域系統(tǒng)研究聚焦地球表層最重要的組成部分——人地圈。人地圈是指地球表層以人類發(fā)展為紐帶的生物圈、大氣圈、水圈、巖土圈通過自然過程、經(jīng)濟(jì)過程、技術(shù)過程交互作用形成的自然—經(jīng)濟(jì)—技術(shù)綜合體，是地球有機(jī)生命賴以生存的“關(guān)鍵地帶”[7]。通過深入探究不同層次人地系統(tǒng)的類型、時(shí)空分異及其變化規(guī)律，探明人地系統(tǒng)各要素相互影響、系統(tǒng)協(xié)調(diào)模式及其調(diào)控途徑，可以直接服務(wù)于人地系統(tǒng)協(xié)調(diào)戰(zhàn)略與可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐。當(dāng)代人地關(guān)系地域系統(tǒng)研究一端向國家乃至全球范圍延伸，關(guān)注區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、資源可持續(xù)利用和全球環(huán)境變化；另一端向地方乃至地段尺度延伸，關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等，成為以協(xié)調(diào)人地關(guān)系為本質(zhì)要求的國土空間規(guī)劃的重要理論來源。

2.3 土地系統(tǒng)科學(xué)理論

氣候變化異常、土地荒漠化、生物多樣性喪失、城市環(huán)境惡化等，都直接或間接與土地變化有關(guān)，因而對(duì)土地系統(tǒng)即土地利用和土地覆被的研究就成為地球表層系統(tǒng)研究的重點(diǎn)。1995年，國際地圈—生物圈計(jì)劃與國際全球環(huán)境變化人文因素計(jì)劃聯(lián)合發(fā)起“土地利用/覆被變化”（LUCC）研究[7]。LUCC研究對(duì)象既包括土地覆被變化對(duì)環(huán)境變化的影響，也關(guān)注環(huán)境變化對(duì)土地覆被變化的反作用；研究?jī)?nèi)容覆蓋從宏觀層面的大氣組成、氣候波動(dòng)、水循環(huán)、碳循環(huán)、土地覆被格局，到微觀層面的土地養(yǎng)分、地表徑流和水質(zhì)、生物多樣性、河流泥沙變化、生物量、棲息地變化等不同尺度；研究方法強(qiáng)調(diào)綜合性，著力探究不同社會(huì)與自然過程中土地系統(tǒng)的格局、過程、驅(qū)動(dòng)力、發(fā)展趨勢(shì)及其影響[7-8]。近年來，對(duì)土地系統(tǒng)科學(xué)的認(rèn)知進(jìn)一步深化，我國一些學(xué)者提出建立土地系統(tǒng)科學(xué)理論[9]，土地系統(tǒng)科學(xué)是“面向人類利用，研究土地要素結(jié)構(gòu)功能、空間關(guān)系、演變機(jī)理，揭示土地系統(tǒng)變化及其規(guī)律，研究土地資源管控與運(yùn)營(yíng)理論與方法，探求土地系統(tǒng)健康運(yùn)行途徑與工程技術(shù)的綜合性、交叉性學(xué)科”[10]。幾十年來有關(guān)土地利用和土地覆被變化的監(jiān)測(cè)—解釋—效應(yīng)研究、土地系統(tǒng)與可持續(xù)發(fā)展關(guān)系研究、人類—環(huán)境耦合系統(tǒng)研究、土地資源系統(tǒng)調(diào)控研究等豐富成果，進(jìn)一步夯實(shí)了國土空間規(guī)劃的理論和方法基礎(chǔ)。

2.4 景觀生態(tài)學(xué)理論

現(xiàn)代地理學(xué)加強(qiáng)自然與人文地理過程、關(guān)聯(lián)、功能為基礎(chǔ)的整體綜合研究，與生態(tài)學(xué)由生態(tài)系統(tǒng)向一定區(qū)域內(nèi)不同組織水平景觀生態(tài)系統(tǒng)的綜合研究合流，產(chǎn)生了景觀生態(tài)學(xué)。景觀是指空間上鑲嵌而成并緊密聯(lián)系的不同生態(tài)系統(tǒng)的組合，亦即生態(tài)系統(tǒng)之上、地理區(qū)域之下具有明顯視覺形態(tài)特征和內(nèi)在功能聯(lián)系的地理實(shí)體。景觀生態(tài)學(xué)運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)原理和系統(tǒng)方法研究景觀結(jié)構(gòu)、景觀功能、景觀動(dòng)態(tài)變化及其相互關(guān)系的機(jī)理，先后提出“斑塊—廊道—基質(zhì)”景觀結(jié)構(gòu)模式和“生產(chǎn)、生態(tài)、倫理和美學(xué)、承載和調(diào)節(jié)”四大景觀功能以及平衡態(tài)、不平衡態(tài)景觀變化形態(tài)，形成景觀尺度、格局與過程、空間異質(zhì)性和斑塊性、等級(jí)層次、邊緣效應(yīng)、斑塊動(dòng)態(tài)、種-面積關(guān)系和島嶼生物地理、聚合種群、景觀連接度、鑲嵌穩(wěn)定性等理論，為景觀格局美化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、合理利用和有效保護(hù)提供了重要工具[7]。景觀生態(tài)學(xué)歷史上源于土地的保護(hù)和管理，其理論和方法也理所當(dāng)然成為當(dāng)今國土空間規(guī)劃的重要依據(jù)。

2.5 人居環(huán)境科學(xué)理論

隨著城市化以空前速度和規(guī)模推進(jìn)，城市中人口、用地、環(huán)境、交通、住房、文化等問題叢生，傳統(tǒng)建筑和城市規(guī)劃學(xué)就建筑論建筑、就城市論城市的思想方法已難以適應(yīng)。吳良鏞1993年提出建立“人居環(huán)境學(xué)”設(shè)想，并于2001年發(fā)表《人居環(huán)境科學(xué)導(dǎo)論》，系統(tǒng)闡明人居環(huán)境科學(xué)理論[11]。人居環(huán)境科學(xué)的核心思想是按照系統(tǒng)觀念，把人類聚居作為一個(gè)整體，整合發(fā)展建筑學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、風(fēng)景園林學(xué)等核心學(xué)科的方法，從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、工程技術(shù)等多個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)綜合研究[12]。人居環(huán)境科學(xué)借重地理、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等外圍學(xué)科，嘗試建立一種以人與環(huán)境協(xié)調(diào)為中心、以居住環(huán)境為研究對(duì)象的新學(xué)科群，來解決城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)踐中的突出問題，這與當(dāng)今國土空間規(guī)劃的發(fā)展方向高度契合，因此也是國土空間規(guī)劃理論的重要來源。

3 國土空間系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡原理

作為“地理綜合體”的國土空間系統(tǒng)是一個(gè)遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開放系統(tǒng)，即耗散結(jié)構(gòu)，它通過與外界不斷交換物質(zhì)和能量形成穩(wěn)定的有序結(jié)構(gòu)，保障國土空間可持續(xù)發(fā)展。但當(dāng)外界條件的變化超過一定閾值時(shí)，國土空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)將無法回復(fù)到有序狀態(tài)甚至崩潰，這種情況下就需要進(jìn)行人工干預(yù)，以恢復(fù)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的有序狀態(tài)并保障系統(tǒng)功能的有效發(fā)揮。在國土空間系統(tǒng)中，能量轉(zhuǎn)換是動(dòng)力基礎(chǔ)，物質(zhì)循環(huán)是空間載體，系統(tǒng)要素是傳輸媒介。國土空間規(guī)劃本質(zhì)上就是一種人工干預(yù)措施，它通過對(duì)國土空間系統(tǒng)要素的調(diào)控，保證系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)換的暢通即動(dòng)態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)國土空間系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能最大化。

國土空間系統(tǒng)作為國土空間規(guī)劃的對(duì)象，以人地圈為系統(tǒng)邊界，以巖石圈、水圈、生物圈為系統(tǒng)環(huán)境；系統(tǒng)內(nèi)部又可進(jìn)一步分為自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間通過客觀存在的正反饋和負(fù)反饋機(jī)制相互聯(lián)系、相互作用，形成一定的時(shí)空結(jié)構(gòu)和整體功能（圖1）。在正常狀態(tài)下，各子系統(tǒng)的物質(zhì)要素變化呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的過程，并推動(dòng)系統(tǒng)整體持續(xù)健康演進(jìn)，但在非常狀態(tài)下，這種動(dòng)態(tài)平衡過程有可能被打斷，系統(tǒng)出現(xiàn)逆向演化甚至崩潰。國土空間規(guī)劃就是要確保系統(tǒng)物質(zhì)要素變化的動(dòng)態(tài)平衡，防止系統(tǒng)逆向演化。

3.1 自然系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡

自然地理系統(tǒng)的四大物質(zhì)循環(huán)（大氣循環(huán)、水分循環(huán)、地質(zhì)循環(huán)和生物循環(huán)）共同決定了國土空間開發(fā)的廣度、深度、強(qiáng)度和速度，但在國土空間規(guī)劃的時(shí)間尺度（一般為15～20年，展望至30～50年）下，影響最大、最直接的是水分循環(huán)和化學(xué)元素循環(huán)，與之相對(duì)應(yīng)的是水平衡、碳平衡、養(yǎng)分平衡以及國土健康。

（1）水分循環(huán)與水平衡。水分循環(huán)是指水在熱力、重力等多種外力作用下，以固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)三種形態(tài)和降水、蒸發(fā)、徑流等方式，在地表、地下淺層和對(duì)流層之間周而復(fù)始地遷移和交換的過程。水分循環(huán)主要受氣象條件和地理?xiàng)l件影響，人類活動(dòng)通過改變自然環(huán)境也越來越強(qiáng)烈地改變水分循環(huán)的過程，影響水資源分布和水質(zhì)[7]。中國水資源總量不足、時(shí)空分布不均，國土空間開發(fā)的水資源約束十分強(qiáng)烈，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”是國土空間規(guī)劃的一條基本準(zhǔn)則。

（2）碳循環(huán)與碳平衡。碳循環(huán)是指大氣中的二氧化碳被陸地和海洋中的植物吸收，其后又通過生物過程、地質(zhì)過程以及人類活動(dòng)，以二氧化碳的形式返回大氣中的循環(huán)往復(fù)的過程。工業(yè)革命以來，隨著人類活動(dòng)不斷加劇，全球碳排放遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于碳吸收，引發(fā)一系列全球性生態(tài)環(huán)境問題，由此碳中和呼聲日漸高漲并最終成為全球共識(shí)[7]。碳中和即碳平衡，就是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生排放的二氧化碳數(shù)量與吸收固定轉(zhuǎn)化的二氧化碳數(shù)量相同。土地覆被變化、國土開發(fā)強(qiáng)度、國土空間格局等對(duì)碳排放、碳吸收影響極大。如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，既是編制國土空間規(guī)劃的基本約束條件，也是國土空間規(guī)劃的重要目標(biāo)和關(guān)鍵指標(biāo)。

（3）氮、磷、硫循環(huán)與養(yǎng)分平衡。氮、磷、硫循環(huán)是自然生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)循環(huán)。氮、磷、硫都是植物生長(zhǎng)所需的主要營(yíng)養(yǎng)元素，是構(gòu)成生物有機(jī)體的主要成分。在自然經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)吸收土壤中的氮、磷、硫，又把廢物和排泄物送回土壤，維持著氮、磷、硫的平衡。但這種平衡在商品經(jīng)濟(jì)條件下被打破，大量使用氮肥、磷肥、農(nóng)藥和洗滌劑，隨意傾倒城市生活污水和工業(yè)廢水，向大氣中排放了過多的氮氧化物、二氧化硫，加劇水體富營(yíng)養(yǎng)化、溫室效應(yīng)和酸雨，成為全球性重大環(huán)境問題[7]。加強(qiáng)國土空間源頭管控，保障自然界中氮、磷、硫良性循環(huán)和養(yǎng)分平衡，是可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（4）微量元素遷移與國土健康。地表元素按照在生物體內(nèi)的含量大小劃分為大量元素和微量元素，微量元素含量雖少，但參與呼吸、光合、造血、蛋白質(zhì)合成、激素合成等許多重要的生理生化過程，作用不容忽視。地表微量元素的分布特征和遷移能力呈現(xiàn)出很強(qiáng)的地帶性，在一些地方分散、流失，在另一些地方集中、積累[7]。地表微量元素的遷移和集散，對(duì)維護(hù)國土健康、保障可持續(xù)利用意義重大，要因地制宜利用土地，防止微量元素缺乏或過剩威脅食物安全，避免地表環(huán)境化學(xué)異常引發(fā)地方病。

3.2 經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡

人類活動(dòng)是地球系統(tǒng)變化與響應(yīng)的主要驅(qū)動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)則是人類最基本的活動(dòng)，是人類一切活動(dòng)的基礎(chǔ)。與自然系統(tǒng)一樣，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)各要素的變化也遵循一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。

（1）供求均衡。供求定理認(rèn)為，在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，任何一種物品的價(jià)格都會(huì)自發(fā)調(diào)整，使該物品的供給與需求達(dá)到平衡而不至發(fā)生過剩或短缺[13]。國土空間規(guī)劃的基本任務(wù)是空間要素的配置，基于供求均衡理論需要考慮：①作為商品的空間要素與一般商品一樣，要遵循市場(chǎng)價(jià)格決定機(jī)制，盡量減少直接計(jì)劃配置。②一些重要的空間要素供給缺乏彈性（如自然生態(tài)空間）或需求缺乏彈性（如食物需要量），是計(jì)劃配置和用途管制的主要對(duì)象。③在對(duì)一些重要的空間要素進(jìn)行直接計(jì)劃配置（如劃定三區(qū)三線）時(shí)，需要根據(jù)供求均衡原理確定產(chǎn)業(yè)和空間的適當(dāng)比例結(jié)構(gòu)，盡量避免供求失衡。

（2）邊際均衡。邊際均衡是企業(yè)決策的重要依據(jù)，企業(yè)遵循邊際成本等于邊際收益的原則確定最優(yōu)生產(chǎn)規(guī)模[13]。基于邊際均衡原理，國土空間規(guī)劃決策應(yīng)當(dāng)考慮：①空間要素的合理投入水平一般取決于要素邊際成本和邊界收益的均衡狀態(tài)。②空間要素投入的邊際成本和邊際收益都存在規(guī)模遞增、規(guī)模不變、規(guī)模遞減幾個(gè)階段，這是分析判斷空間要素投入規(guī)模經(jīng)濟(jì)還是規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。③在存在外部性的情況下，應(yīng)以社會(huì)邊際收益與社會(huì)邊際成本均衡作為國土空間規(guī)劃決策的依據(jù)（如建設(shè)空間擴(kuò)大、邊際土地開墾）。

（3）要素均衡。生產(chǎn)要素一般是以某種方式組合在一起使用的，每一種要素的生產(chǎn)率都取決于生產(chǎn)過程中使用的其他要素的可獲得量，任何一種生產(chǎn)要素的供給發(fā)生變化，不僅影響該種要素的收益，而且影響所有要素的收益[13]。對(duì)于國土空間規(guī)劃決策而言，不僅要考慮土地的供需均衡，還要考慮勞動(dòng)力、資本等其他生產(chǎn)要素的供需均衡。

（4）空間均衡。在市場(chǎng)機(jī)制下，生產(chǎn)要素從成本高的區(qū)域向成本低的區(qū)域流動(dòng)，推動(dòng)各區(qū)域要素收益平均化，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)走向均衡。但在技術(shù)進(jìn)步、節(jié)約經(jīng)濟(jì)、規(guī)模效應(yīng)、正外部性等因素影響下，要素資源由于追求最大利潤(rùn)會(huì)向空間的某些點(diǎn)和線集聚，從而產(chǎn)生極化效應(yīng)，形成“中心—外圍”的不均衡空間格局[14]。國土空間規(guī)劃要把空間均衡作為戰(zhàn)略目標(biāo)，但在不同地區(qū)、不同發(fā)展階段要結(jié)合實(shí)際確定合理的階段目標(biāo)和空間策略。

3.3 社會(huì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡

從物質(zhì)中心轉(zhuǎn)向以人為本是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的根本方向，在此背景下，國土空間規(guī)劃對(duì)人類行為和社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)注日漸加深。我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，國土空間規(guī)劃要著眼社會(huì)系統(tǒng)均衡發(fā)展，把推動(dòng)解決好發(fā)展不平衡不充分問題作為重要使命。

（1）區(qū)域均衡。區(qū)域均衡是空間均衡在區(qū)域發(fā)展中的具體體現(xiàn)，是區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明發(fā)展程度和發(fā)展水平達(dá)到均衡的理想狀態(tài)。區(qū)域發(fā)展一般經(jīng)歷優(yōu)先發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、一體發(fā)展、均衡發(fā)展的過程。推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展，既是國土空間規(guī)劃的職責(zé)所在，也是國土空間規(guī)劃的基本根據(jù)。

（2） 城鄉(xiāng)均衡。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，推動(dòng)城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕是由社會(huì)主義的國家性質(zhì)和根本任務(wù)決定的。國土空間規(guī)劃要把全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為現(xiàn)階段重大任務(wù)，全力做好要素保障。

（3） 職住平衡。職住平衡不僅關(guān)系到城市效率和環(huán)境質(zhì)量，也關(guān)系到居住權(quán)利和居民福利，歷來是城市規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)[1，3]。我國城市化發(fā)展中職住失衡現(xiàn)象，既有西方國家共性因素，也有土地財(cái)政、房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱等特殊原因。實(shí)現(xiàn)職住平衡，需要完善城市空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)緊湊布局、混合使用；豐富住房供給體系，提供多種選擇；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高綜合配套完善程度。

（4） 社區(qū)均衡。城市和鄉(xiāng)村社區(qū)的微觀空間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、環(huán)境等不同領(lǐng)域存在廣泛的發(fā)展不平衡現(xiàn)象，造成不同階層、職業(yè)、性別、年齡的居民之間在就業(yè)機(jī)會(huì)、居住環(huán)境、文教衛(wèi)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)條件等方面的差異；來自不同聚落的亞文化，在空間上也產(chǎn)生分離現(xiàn)象，從而導(dǎo)致社會(huì)空間事實(shí)上的不平等[14]。空間規(guī)劃應(yīng)通過物質(zhì)空間的設(shè)計(jì)和營(yíng)造，推動(dòng)空間區(qū)位平等，促進(jìn)人居環(huán)境改善。

3.4 國土空間系統(tǒng)的綜合動(dòng)態(tài)平衡

國土空間系統(tǒng)作為自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)具有各子系統(tǒng)、各組成部分所不具有的新的性質(zhì)和功能，這種整體性也反映在系統(tǒng)要素和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)演化的綜合動(dòng)態(tài)平衡上。

（1）生態(tài)平衡。生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性取決于系統(tǒng)內(nèi)的多樣性和復(fù)雜性[15]。生態(tài)系統(tǒng)具有一定的自我調(diào)節(jié)能力，但當(dāng)外來干擾超越系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)能力時(shí)也會(huì)導(dǎo)致生態(tài)平衡破壞。人為因素已經(jīng)超越自然因素成為引發(fā)生態(tài)失調(diào)的主要原因。以生態(tài)閾值、生態(tài)足跡、資源環(huán)境承載力、景觀生態(tài)格局評(píng)價(jià)分析為基礎(chǔ)，加強(qiáng)重要自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、生物多樣性維護(hù)、生態(tài)安全屏障建設(shè)、生態(tài)要素一體化保護(hù)修復(fù)等，成為國土空間規(guī)劃的核心任務(wù)。

（2）人地協(xié)調(diào)。20世紀(jì)60年代以來，隨著地理系統(tǒng)論的發(fā)展，人地協(xié)調(diào)論逐步成為人地關(guān)系的主流理論[6]。人地協(xié)調(diào)論謀求人口、資源、環(huán)境、發(fā)展相協(xié)調(diào)，以人地關(guān)系系統(tǒng)總體優(yōu)化和總量動(dòng)態(tài)平衡為目標(biāo)，一方面強(qiáng)調(diào)人類活動(dòng)必須遵循自然環(huán)境發(fā)展規(guī)律、合理利用自然環(huán)境，另一方面要求對(duì)已破壞的自然環(huán)境進(jìn)行修復(fù)、主動(dòng)調(diào)整人地關(guān)系；前者為國土空間規(guī)劃的規(guī)模確定、結(jié)構(gòu)調(diào)整和格局優(yōu)化提供了總依據(jù)，后者為國土空間生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃奠定了理論基礎(chǔ)。

（3）產(chǎn)城融合。產(chǎn)城融合是指通過空間整合和功能融合，使城市人口、產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施之間相互協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、互利共生、集約高效的城市發(fā)展模式。產(chǎn)城融合既指產(chǎn)業(yè)規(guī)模與城市規(guī)模均衡增長(zhǎng)、相互促進(jìn)，避免城市空心化或產(chǎn)業(yè)超前化，也指城市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、互利共享，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、過度金融化、過度房地產(chǎn)化等。產(chǎn)城融合既是城市產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃的直接依據(jù)，也為城市空間多功能混合、多用途復(fù)合提供了理論基礎(chǔ)。

（4）“三生”平衡。“三生”平衡即城市或區(qū)域生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間處于占比合理、分布諧調(diào)、功能互補(bǔ)的整體平衡狀態(tài)，是在城鄉(xiāng)平衡、職住平衡、生態(tài)平衡等基礎(chǔ)上的空間綜合平衡。“三生”平衡理論把城市或區(qū)域看作一個(gè)自然（生態(tài)）空間、經(jīng)濟(jì)（生產(chǎn)）空間、社會(huì)（生活）空間有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的復(fù)合系統(tǒng)，系統(tǒng)的核心是人，除了人與自然和諧外，人與人的和諧更為重要。“城市最好的模式是關(guān)心人和陶冶人”[16]。堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”，是新時(shí)代國土空間規(guī)劃的根本追求，也是“雙評(píng)價(jià)”“三線劃定”“三區(qū)劃分”的理論源泉。

式（1）中：opti為目標(biāo)函數(shù)Z取最大值（如GEP）或最小值（如資源消耗）；s.t.為約束方程；g（x）為約束函數(shù)，即自然系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和綜合系統(tǒng)的平衡條件；B為具體約束條件，當(dāng)規(guī)劃期內(nèi)要素供需完全平衡（如水資源供給與需求）時(shí)取值0，當(dāng)規(guī)劃期內(nèi)要素供需不能平衡但需要控制在一定范圍內(nèi)（如碳排放與碳吸納）時(shí)取值大于0；x為決策變量，即參與平衡的國土空間要素，一般大于4。

4 國土空間的演化組織機(jī)制

國土空間系統(tǒng)的演化發(fā)展是自組織機(jī)制與他組織機(jī)制共同作用的結(jié)果，其中自組織機(jī)制是內(nèi)因和根據(jù)，他組織機(jī)制是外因和條件，他組織機(jī)制通過自組織機(jī)制發(fā)揮作用[3]。國土空間規(guī)劃作為國土空間系統(tǒng)他組織機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本工具，首先要遵守和適應(yīng)國土空間系統(tǒng)的自組織規(guī)律，其次要合理建立國土空間系統(tǒng)的他組織機(jī)制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)狀態(tài)有序可控、結(jié)構(gòu)功能優(yōu)化最佳。

4.1 國土空間系統(tǒng)的自組織機(jī)制

國土空間系統(tǒng)作為一個(gè)開放、復(fù)雜的巨系統(tǒng)，自組織機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)和則是自組織機(jī)制的兩種基本形式[3]，它們既體現(xiàn)在國土空間系統(tǒng)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)全過程中，也反映在國土空間系統(tǒng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、格局多模態(tài)上。

（1）規(guī)模演化機(jī)制。主要包括指數(shù)增長(zhǎng)律、容納量限制律、李比希規(guī)則、耐性定律、最優(yōu)法則等，其共同作用的結(jié)果，使國土空間要素規(guī)模呈現(xiàn)自組織的規(guī)律性變化，如資源環(huán)境承載力約束、報(bào)酬遞減、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)模門檻等。

（2）結(jié)構(gòu)演化機(jī)制。主要包括生產(chǎn)要素比例原理、竟租理論、生物多樣性原理等，它們共同決定國土空間要素的數(shù)量比例與空間分布。

（3）格局演化機(jī)制。主要包括生態(tài)位理論、邊緣效應(yīng)、地域分異規(guī)律、區(qū)位論、均衡與非均衡發(fā)展理論等。在均衡和非均衡發(fā)展理論基礎(chǔ)上形成的“梯度轉(zhuǎn)移理論”“累積因果理論”“增長(zhǎng)極理論”“中心—外圍理論”以及據(jù)點(diǎn)開發(fā)、點(diǎn)軸開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)開發(fā)等，為人類自覺利用空間地理規(guī)律提供了重要工具。

4.2 國土空間系統(tǒng)的他組織機(jī)制

國土空間系統(tǒng)的他組織機(jī)制可以歸納為政府干預(yù)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與三個(gè)方面，由于國土空間保護(hù)開發(fā)的外部性和公益性，政府干預(yù)相對(duì)而言更具廣泛性、基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性；隨著國家治理方式的改革創(chuàng)新，社會(huì)協(xié)同和公眾參與的作用日益強(qiáng)化。從他組織路徑看，除法律節(jié)制、投資引導(dǎo)、財(cái)稅調(diào)節(jié)、績(jī)效考核外，主要包括空間規(guī)劃、用途管制、民主監(jiān)督和信息監(jiān)管[17]。

（1）建立國土空間規(guī)劃體系。借鑒世界空間規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國國土空間規(guī)劃體系將呈現(xiàn)以下發(fā)展態(tài)勢(shì)：在功能定位上，發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用和空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用將雙向強(qiáng)化，即強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策指導(dǎo)功能，避免發(fā)展規(guī)劃空間化；強(qiáng)化空間規(guī)劃的開發(fā)控制和空間組織功能，避免空間規(guī)劃產(chǎn)業(yè)化。在規(guī)劃范圍上，在全覆蓋基礎(chǔ)上體現(xiàn)有所為、有所不為，把握好規(guī)劃管控和市場(chǎng)配置的邊界，處理好“把每一寸國土規(guī)劃得清清楚楚”與“規(guī)劃留白”的關(guān)系，前者是指規(guī)劃范圍須涵蓋全部國土，后者是指給市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用留下必要空間。在層級(jí)關(guān)系上，由土地規(guī)劃的自上而下、城市規(guī)劃的自下而上轉(zhuǎn)向上下結(jié)合，一方面將國家統(tǒng)一意志、戰(zhàn)略要求貫徹到底，強(qiáng)化總量和關(guān)鍵變量控制，優(yōu)化國土空間格局，守住生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；另一方面堅(jiān)持因地制宜，注重地域性、多樣性，發(fā)揮地方能動(dòng)作用，保障規(guī)劃管用、好用。在規(guī)劃內(nèi)容上，由開發(fā)優(yōu)先轉(zhuǎn)向保護(hù)優(yōu)先、由增量空間為主轉(zhuǎn)向存量空間為主[18]、由建設(shè)行為控制轉(zhuǎn)向控制整治結(jié)合、由地表一維空間轉(zhuǎn)向地表海洋地上地下四維空間，促進(jìn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

（2）完善國土空間用途管制制度。現(xiàn)代規(guī)劃工作不再是一個(gè)靜態(tài)的制定和實(shí)施藍(lán)圖的行為，而是一個(gè)包括規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃執(zhí)行、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、修訂完善在內(nèi)，前后相繼、循環(huán)往復(fù)的動(dòng)態(tài)過程，用途管制貫穿其中每一個(gè)環(huán)節(jié)[2]。用途管制包括分區(qū)管制、分類管制、清單管制和開發(fā)管制。國土空間用途管制主要解決土地利用外部性、公共資源保護(hù)乏力、私人產(chǎn)權(quán)壟斷等市場(chǎng)“失靈”問題，但過度管制也可能導(dǎo)致“政府失靈”，在此背景下浮動(dòng)分區(qū)、有條件建設(shè)、單元開發(fā)、點(diǎn)狀供地、混合使用、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等管制模式相繼出現(xiàn)[19]，推動(dòng)用途管制與市場(chǎng)配置的有機(jī)統(tǒng)一。

（3）有序擴(kuò)大國土空間保護(hù)開發(fā)的民主監(jiān)督。國土空間保護(hù)開發(fā)中克服市場(chǎng)“失靈”和政府“失靈”的另一個(gè)路徑，是引入民主監(jiān)督機(jī)制。可供選擇的做法包括：在地方各級(jí)政府建立具有廣泛代表性的規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和重大決策，組成人員中規(guī)劃領(lǐng)域?qū)＜艺?/3以上，實(shí)行集體決策制度；建立責(zé)任規(guī)劃師制度，實(shí)行規(guī)劃編審分離、權(quán)責(zé)相稱，規(guī)劃師對(duì)其主導(dǎo)的規(guī)劃方案終身負(fù)責(zé)；建立協(xié)商合作機(jī)制，倡導(dǎo)“溝通行動(dòng)規(guī)劃”，在各級(jí)政府、規(guī)劃專家、開發(fā)商、公眾等相關(guān)利益方進(jìn)行充分協(xié)調(diào)，在重大公共利益決策上盡量達(dá)成一致；完善公眾參與制度，根據(jù)規(guī)劃決策對(duì)公共利益和私人產(chǎn)權(quán)影響程度的差異確定公眾參與的方式和“階梯”，逐步提升公眾參與的廣度和深度。

（4）推進(jìn)國土空間規(guī)劃的全程信息化監(jiān)管。國土空間規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督，本質(zhì)上是綜合利用國土空間系統(tǒng)自組織和他組織機(jī)制對(duì)系統(tǒng)狀態(tài)進(jìn)行控制、確保系統(tǒng)向著既定目標(biāo)運(yùn)行的過程，運(yùn)用現(xiàn)代手段獲取、處理、反饋系統(tǒng)運(yùn)行信息對(duì)于提高監(jiān)管的及時(shí)性、全面性、準(zhǔn)確性極為重要。以國土調(diào)查為基礎(chǔ)，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、自動(dòng)三維建模等新一代信息科技與測(cè)繪地理信息技術(shù)，建立國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，可以實(shí)現(xiàn)國土空間系統(tǒng)監(jiān)測(cè)、體檢、評(píng)估、預(yù)警、調(diào)整全程化高精度快速處理，提高規(guī)劃管理的現(xiàn)代化水平。

5 結(jié)語

理論是一個(gè)學(xué)科成熟與否的標(biāo)志，更是社會(huì)變革的先導(dǎo)。國土空間規(guī)劃作為生態(tài)文明體制改革的產(chǎn)物和新時(shí)代國家空間治理的重要工具，亟待推進(jìn)理論創(chuàng)新及其基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。本文探討了國土空間規(guī)劃的理論構(gòu)成，重點(diǎn)對(duì)國土空間的系統(tǒng)科學(xué)理論、動(dòng)態(tài)平衡原理和演化組織機(jī)制等幾個(gè)核心問題進(jìn)行了凝練和分析，嘗試建構(gòu)了國土空間規(guī)劃的理論框架。但國土空間規(guī)劃理論是一個(gè)龐大的知識(shí)體系，上述分析僅僅提出了理論建設(shè)的大致方向和初步設(shè)想。期待地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、建筑學(xué)、園林學(xué)、農(nóng)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、民法學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者們加入規(guī)劃理論的研究中來，共同推動(dòng)我國國土空間規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展[2，20]。

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Theoretical Foundations on Territorial Space Planning

DONG Zuoji1，2， CHENG Yaqi1，3， MENG Haiyan1， WANG Saihong1，2

（1. School of Economics and Management， University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190， China； 2. National Land Science Research Center， University of Chinese Academy of Sciences， Beijing 100190， China； 3. Natural Resources Bureau of Xinjiang Production and Construction Corps， Urumqi 830000， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the basic theoretical problems of systematic science， dynamic equilibrium theory and evolving organization mechanism concerning territorial space from the perspective of theoretical composition of planning， to provide the guidance for planning practice. The research method is literature review. The research results show that： 1） the theoretical composition of territorial space planning goes far beyond the scope of traditional architecture deeply into knowledges of geography， ecology， oceanography， informatics， economics， management， civil law， landscape and other disciplines. 2） The object of territorial space planning is “geographic complex”. The planning theory mainly comes from the systematic scientific principles of “geographic complexes” at different scales， including the scientific theory of earth’s surface system， the theory of zoning system in human-land relations， the scientific theory of land administration， the theory of landscape ecology， the scientific theory of human settlements environment， etc. 3） Territorial space planning in essence ensures the smooth flow， that is， dynamic balance， of the material cycle and energy conversion of the system through regulating all aspects of the territorial space system， including the dynamic balance of natural systems， the dynamic balance of economic systems， the dynamic balance of social systems and the comprehensive dynamic balance of territorial space system. 4） The territorial space system is evolved and developed from the combined functioning of its self-mechanism and other related mechanisms. Its selfmechanism includes scale evolution mechanism， structural evolution mechanism and pattern evolution mechanism. Other mechanisms mainly include territorial space planning， use control， public supervision and information monitor， etc. In conclusion， as an achievement of ecological civilization system reform and a critical tool for national space governance in the new era， the national space planning involves various knowledge systems of multiple disciplines and calls for theoretical innovation and related institutional restructuring.

Key words： territorial space planning； planning theory； earth surface system science； dynamic balance； self-organization mechanism

（本文責(zé)編：陳美景）