農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的多主體行為邏輯

摘要：研究目的：揭示農(nóng)村閑置宅基地盤活利用中相關(guān)利益主體的行為邏輯及利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，探尋提高盤活利用效果的有效路徑。研究方法：基于中層理論的邏輯分析和過(guò)程追蹤法的案例研究。研究結(jié)果：（1）宅基地盤活涉及的利益主體可以分為政府、企業(yè)和鄉(xiāng)村三類，政府、企業(yè)和鄉(xiāng)村的行為邏輯分別是政績(jī)、利潤(rùn)和關(guān)系導(dǎo)向，三者的關(guān)系需要利益聯(lián)結(jié)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)整合。（2）臨安案例的宅基地盤活可分為村莊整治和村莊經(jīng)營(yíng)兩個(gè)階段，分別為農(nóng)村閑置宅基地盤活利用提供物質(zhì)條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商在村莊內(nèi)外生產(chǎn)要素結(jié)合的過(guò)程中，發(fā)揮著利益聯(lián)結(jié)的樞紐性作用。研究結(jié)論：（1）宅基地盤活利用中，政府和企業(yè)的行為邏輯分別是以政績(jī)和利潤(rùn)為導(dǎo)向的工具理性行為，鄉(xiāng)村的行為邏輯是以關(guān)系為導(dǎo)向、以差序格局為特征的價(jià)值理性行為。（2）盡管政府、企業(yè)和鄉(xiāng)村有著差異化且潛在沖突的行為邏輯，但建立均衡共贏的利益聯(lián)結(jié)有助于控制行為異化和利益沖突。

關(guān)鍵詞：土地制度；土地整治；宅基地；盤活利用；村莊經(jīng)營(yíng)

中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）01-0105-09

基金項(xiàng)目：浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃年度課題（22NDJC070YB）；浙江省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目（2023C35063）；浙江省自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（LQ22G030001）；國(guó)家自然科學(xué)基金面上一般項(xiàng)目（42171254）；浙江省省屬高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（SJWY2022004）。

農(nóng)村宅基地（“宅地”）及其附屬農(nóng)村住房（“農(nóng)房”）是農(nóng)戶最重要的實(shí)物財(cái)產(chǎn)，對(duì)于保障農(nóng)戶安居樂(lè)業(yè)具有舉足輕重的作用[1]。我國(guó)實(shí)施房地一體交易原則，因此本文討論的農(nóng)村閑置宅基地盤活利用（“宅地盤活”）實(shí)際上同時(shí)包含了農(nóng)村閑置住房的盤活利用。在國(guó)家推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕的背景下，將農(nóng)戶最主要的實(shí)物資產(chǎn)（宅地和農(nóng)房），從閑置資源活化為經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有機(jī)結(jié)合和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵性的作用[2]。2015年以來(lái)國(guó)家開(kāi)展了兩輪宅地改革試點(diǎn)，通過(guò)觀察試點(diǎn)地區(qū)宅地盤活情況可以發(fā)現(xiàn)：排除地理區(qū)位和資源條件等因素的差異，各地宅地盤活的政策績(jī)效存在較大差異。總體而言，較多試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)宅地盤活較為困難，取得的成效有限[2]。試點(diǎn)地區(qū)投入了大量的財(cái)政資金開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)，但存在著鄉(xiāng)村建設(shè)容易產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)困難的問(wèn)題，宅地盤活要從“輸血”轉(zhuǎn)換為“造血”存在較多障礙[3]。值得關(guān)注的是仍然有一小部分試點(diǎn)地區(qū)成功地推動(dòng)了宅地盤活。比如，浙江先后開(kāi)展的村莊整治與村莊經(jīng)營(yíng)有力地推動(dòng)了宅地盤活，本文重點(diǎn)研究的臨安就是其中的典型代表。以上現(xiàn)象觀察不免引起理論困惑：為什么在大多數(shù)地區(qū)宅地盤活陷入困難的情況下，卻有小部分地區(qū)能夠成功？或者說(shuō)，有什么深層次的原因在影響宅地盤活？基于“何以可能”的公共政策研究進(jìn)路，本文試圖解開(kāi)宅地盤活何以成功實(shí)施的謎題。

現(xiàn)有宅地盤活研究聚焦于三個(gè)方向：（1）盤活模式研究。現(xiàn)有研究總結(jié)了各地不同的盤活模式，比如：按村莊類型分為城鄉(xiāng)一體型、中心社區(qū)型和就地改良型等模式[4]；按主體類型分為村集體、地方政府、企業(yè)和外籍人員等主體主導(dǎo)的盤活模式[5]。（2）盤活路徑研究。現(xiàn)有研究探討了多樣化的宅地盤活路徑，包括整理、復(fù)墾、收回、置換、收儲(chǔ)、合作、入股、聯(lián)營(yíng)等方式[6]。（3）盤活影響因素研究。宅地盤活是多元因素作用的結(jié)果，多數(shù)研究一般將地理區(qū)位和農(nóng)戶個(gè)體等因素作為控制變量，重點(diǎn)關(guān)注宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)等產(chǎn)權(quán)殘缺[8]和小農(nóng)宅地祖產(chǎn)社會(huì)觀念和文化習(xí)俗等核心變量的影響[9]，三權(quán)分置的實(shí)施有助于克服這種制度和認(rèn)知上的束縛[10]。村莊經(jīng)營(yíng)的研究可分為兩類：（1）村企合一經(jīng)營(yíng)，指村莊通過(guò)自身舉辦下屬企業(yè)來(lái)開(kāi)展村莊經(jīng)營(yíng)。早期研究主要從村辦企業(yè)與村莊集體的嵌入關(guān)系入手[11]，論證村辦企業(yè)與村莊集體在服務(wù)與庇護(hù)上的利益聯(lián)結(jié)[12-13]，發(fā)展出關(guān)系合同和關(guān)系產(chǎn)權(quán)等重要理論概念[14-15]。后續(xù)研究發(fā)現(xiàn)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步成熟，企業(yè)與村莊的主導(dǎo)關(guān)系隨各自掌握要素的替代程度不同而發(fā)生變化，從村莊型公司發(fā)展為公司型村莊[16]。（2）村企合作經(jīng)營(yíng)，指村莊與村外企業(yè)開(kāi)展要素交換而進(jìn)行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。有研究發(fā)現(xiàn)政績(jī)導(dǎo)向的財(cái)政項(xiàng)目進(jìn)村[17-18]及利潤(rùn)導(dǎo)向的工商資本下鄉(xiāng)[19]，容易形成鎖定效應(yīng)，導(dǎo)致弱勢(shì)的村莊和農(nóng)民的利益被剝奪，村莊和農(nóng)民淪為鄉(xiāng)村振興的旁觀者[20-21]。但也有研究認(rèn)為村莊可以更加積極有為，成為利益聯(lián)結(jié)中的核心樞紐，在村莊經(jīng)營(yíng)中找回位置[22]，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（“村集體”）的產(chǎn)權(quán)改革有助于實(shí)現(xiàn)集體在村莊經(jīng)營(yíng)中的統(tǒng)合作用[23]。

綜觀現(xiàn)有研究，宅地盤活研究主要集中在對(duì)宅地產(chǎn)權(quán)制度的研究，宅地經(jīng)營(yíng)制度的研究較為薄弱。宅地產(chǎn)權(quán)的確是宅地經(jīng)營(yíng)的前提條件，但在產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上還需要有切實(shí)的經(jīng)營(yíng)才能有效地將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為收益。村莊經(jīng)營(yíng)研究主要集中在對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中多元主體中的單一主體行為方式展開(kāi)理論解釋，但是村莊經(jīng)營(yíng)是多元主體行為并存而且相互作用的結(jié)果，研究單一主體行為邏輯容易對(duì)因果作用機(jī)制形成片面認(rèn)知，不利于從整體上謀劃和推進(jìn)改革工作。因此，針對(duì)宅地盤活的經(jīng)營(yíng)制度和村莊經(jīng)營(yíng)的多主體行為研究中的不足，本文通過(guò)構(gòu)建宅地盤活多元主體行為邏輯分析框架和采用過(guò)程追蹤法開(kāi)展案例研究，試圖回答以下問(wèn)題：宅地盤活經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，多元主體存在著什么行為邏輯和相互作用機(jī)制？這種因果作用機(jī)制有著什么樣的政策含義？

1 多主體行為邏輯：一個(gè)分析框架

在中層理論視角下，某一社會(huì)場(chǎng)域中往往存在多種主體的行為邏輯和相互作用[24]。但目前社會(huì)科學(xué)研究具有追求簡(jiǎn)約模型的傾向，導(dǎo)致理論模型片面概括社會(huì)過(guò)程，缺乏整體解釋力[25]。例如，對(duì)村莊經(jīng)營(yíng)的理論解釋，部分研究聚焦于財(cái)政項(xiàng)目下鄉(xiāng)，強(qiáng)調(diào)政績(jī)導(dǎo)向下財(cái)政資源的錯(cuò)配[17，19]；部分研究聚焦于工商資本下鄉(xiāng)，強(qiáng)調(diào)利潤(rùn)導(dǎo)向下企業(yè)掠奪農(nóng)民農(nóng)村利益[20-21]；部分研究聚焦于農(nóng)村差序格局，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體對(duì)村莊經(jīng)營(yíng)的統(tǒng)合作用[22-23]。鑒于已有研究在理論認(rèn)知上的片面性，本文構(gòu)建了多主體行為邏輯的制度分析框架（圖1），以兼顧整體性認(rèn)知和宏觀微觀銜接的需要。按照社科研究的一般要求，包括理論建構(gòu)與實(shí)證檢驗(yàn)兩部分。理論建構(gòu)方面，為了將宏觀制度與微觀行為連接起來(lái)，本文采用中層理論構(gòu)建行為邏輯，關(guān)注實(shí)體和活動(dòng)兩個(gè)維度，按“名詞—?jiǎng)釉~”組合的方式，在主體分類的基礎(chǔ)上構(gòu)建相應(yīng)的行為邏輯。實(shí)證檢驗(yàn)方面，本文的邏輯主線在于分析“何以可能”的因果發(fā)生機(jī)制，所以選擇適用于單案例并通過(guò)事件追蹤因果發(fā)生機(jī)制的過(guò)程追蹤法，在個(gè)案內(nèi)深度剖析歷史發(fā)展過(guò)程。過(guò)程追蹤法有理論檢驗(yàn)型、理論建構(gòu)型和結(jié)果解釋型三種變種，根據(jù)研究的需要本文采用理論檢驗(yàn)型過(guò)程追蹤法[26]。

2 理論構(gòu)建：宅地盤活的行為邏輯

本文借鑒周雪光和潘澤泉等學(xué)者的研究[24-25]，基于“國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)”的三維框架，選擇政府、企業(yè)和鄉(xiāng)村展開(kāi)主體行為分析，因果作用機(jī)制包括政府行為邏輯、企業(yè)行為邏輯、鄉(xiāng)村行為邏輯和利益聯(lián)結(jié)4個(gè)部件。鄉(xiāng)村是社會(huì)組織，包含較多主體，本文重點(diǎn)將村集體和農(nóng)戶納入鄉(xiāng)村進(jìn)行行為分析。根據(jù)中層理論的功能論觀點(diǎn)，社會(huì)群體受到社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，具有不同的社會(huì)功能[24]，但當(dāng)制度發(fā)生缺失或沖突時(shí)，群體或個(gè)人將表現(xiàn)出異化或越軌的行為[27]，本文將對(duì)宅地盤活制度的正負(fù)功能進(jìn)行分析。

2.1 政府的行為邏輯：政績(jī)導(dǎo)向

我國(guó)地方政府的行為方式受縱向上下級(jí)關(guān)系及橫向同級(jí)關(guān)系的深刻影響[28]。從上下級(jí)政府關(guān)系來(lái)看，上級(jí)對(duì)下級(jí)掌握人事任免權(quán)、財(cái)政分配權(quán)和政績(jī)考核權(quán)等最終控制權(quán)[28-30]。下級(jí)的行為受到上級(jí)的有效控制，圍繞著上級(jí)關(guān)切的核心政治任務(wù)展開(kāi)行政行為[28]。2004年中央推行財(cái)政兩稅制改革以來(lái)，財(cái)政權(quán)實(shí)現(xiàn)了向上的相對(duì)集中。集中的財(cái)政資源，除了采取常規(guī)的科層制進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付以外，還采取圍繞上級(jí)核心政治任務(wù)的項(xiàng)目制進(jìn)行專項(xiàng)配置[18]。項(xiàng)目制實(shí)施特點(diǎn)被概括為“中央發(fā)包，縣級(jí)打包，鎮(zhèn)村抓包”，地方政府積極爭(zhēng)取和實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)[17，28]。從同級(jí)政府關(guān)系來(lái)看，地方政府在政績(jī)考核下展開(kāi)晉升錦標(biāo)賽式激烈競(jìng)爭(zhēng)[29]，表現(xiàn)為“層層加碼”或“壓力體制”[30]。

2005年中央決定結(jié)束長(zhǎng)期以來(lái)重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向?qū)嵤肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的城鄉(xiāng)新政。此后，中央陸續(xù)實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興等重大政策。中央及省通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金的方式，將財(cái)政項(xiàng)目源源不斷地輸送到鄉(xiāng)村，即“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”[19-20]。新農(nóng)村建設(shè)、扶貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興等是中央的核心政治目標(biāo)，地方政府為了政績(jī)考核，高度重視“下鄉(xiāng)項(xiàng)目”，積極爭(zhēng)取上級(jí)項(xiàng)目支持。大量項(xiàng)目資金下鄉(xiāng)后，對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)生了積極影響：（1）農(nóng)村道路、水利、電力等項(xiàng)目的支持改善了村莊基礎(chǔ)設(shè)施；（2）新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目的支持改善了農(nóng)村人居環(huán)境；（3）郵政、銀行、物流網(wǎng)點(diǎn)的加密改善了村莊物流條件。因此，項(xiàng)目下鄉(xiāng)改善了宅地盤活的外部物質(zhì)環(huán)境，為基于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的宅地盤活提供了物質(zhì)條件，節(jié)約了經(jīng)營(yíng)者投資鄉(xiāng)村環(huán)境所需資金，間接助力了宅地上的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)[2]。但這些政府項(xiàng)目都帶有迎合對(duì)上政績(jī)考核的導(dǎo)向，有脫離后續(xù)宅地經(jīng)營(yíng)實(shí)際需要的行為異化的傾向[17，20-21]。此外，地方政府為完成鄉(xiāng)村振興考核任務(wù)，積極出臺(tái)宅地等改革制度以吸引資本、人才等城市要素下鄉(xiāng)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，但在引進(jìn)城市要素的過(guò)程中容易出現(xiàn)重城輕鄉(xiāng)的行為異化傾向。

2.2 企業(yè)的行為邏輯：利潤(rùn)導(dǎo)向

企業(yè)是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者。企業(yè)家識(shí)別市場(chǎng)機(jī)會(huì)、承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)辦工商企業(yè)、組合生產(chǎn)要素、形成生產(chǎn)函數(shù)和市場(chǎng)產(chǎn)品，通過(guò)滿足市場(chǎng)需求而獲得超額利潤(rùn)[31]。企業(yè)家精神的內(nèi)涵包括：市場(chǎng)機(jī)遇的發(fā)現(xiàn)者、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者、生產(chǎn)方式的創(chuàng)新者和市場(chǎng)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)者等[32]。在高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要企業(yè)家的創(chuàng)新精神，不斷推動(dòng)科技創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新。社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)步，最重要的源泉是來(lái)自企業(yè)家推動(dòng)的一波又一波的生產(chǎn)方式的變革[31]。工商資本下鄉(xiāng)的領(lǐng)域從剛開(kāi)始的農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)，特別是利用宅地開(kāi)展農(nóng)文旅相融合三產(chǎn)融合經(jīng)營(yíng)[23]。

城市企業(yè)進(jìn)入鄉(xiāng)村利用宅地開(kāi)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，需要開(kāi)展村內(nèi)村外的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將城市居民導(dǎo)入鄉(xiāng)村駐留和消費(fèi)[22]。企業(yè)在村外的市場(chǎng)活動(dòng)主要采取現(xiàn)代化的契約方式，在村內(nèi)的生產(chǎn)活動(dòng)主要采取傳統(tǒng)式的身份方式[23]。企業(yè)在村外開(kāi)展市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)，需要精準(zhǔn)識(shí)別城市居民下鄉(xiāng)的市場(chǎng)需求，有針對(duì)性地策劃和開(kāi)發(fā)宅地上的鄉(xiāng)村特色市場(chǎng)產(chǎn)品。有力的銷售網(wǎng)絡(luò)是市場(chǎng)營(yíng)銷的保障，展貿(mào)會(huì)、抖音等線上線下相結(jié)合的方式進(jìn)行市場(chǎng)營(yíng)銷和人氣引流有利于精準(zhǔn)地將村內(nèi)宅地上生產(chǎn)的各種商品銷售給城市居民。企業(yè)在村內(nèi)開(kāi)展商品生產(chǎn)活動(dòng)，租借鄉(xiāng)村的宅地和農(nóng)房，雇傭鄉(xiāng)村的富余勞力，投入資本、管理、技術(shù)等生產(chǎn)要素，將鄉(xiāng)村資源轉(zhuǎn)化為適合城市居民需要的鄉(xiāng)村商品。宅地和農(nóng)房只是鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)的載體，其盤活利用的水平主要取決于經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)附加值的高低及經(jīng)營(yíng)者村外市場(chǎng)營(yíng)銷和村內(nèi)商品生產(chǎn)的能力。鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商主要是為村內(nèi)宅地的利用策劃和打造總體商業(yè)環(huán)境，項(xiàng)目投資商主要是利用單宗農(nóng)房（宅地）策劃與建造消費(fèi)環(huán)境。這些商業(yè)活動(dòng)可以外溢商業(yè)機(jī)會(huì)給本地村民并帶動(dòng)本地村民致富。但城市工商資本具有追求市場(chǎng)壟斷超額利潤(rùn)的本能，有意或無(wú)意將本地村民排斥在經(jīng)營(yíng)過(guò)程之外。工商企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)經(jīng)營(yíng)地位使得村莊經(jīng)營(yíng)的主要紅利被工商資本捕獲，本地村民可能淪為鄉(xiāng)村振興的旁觀者。

2.3 鄉(xiāng)村的行為邏輯：差序格局

鄉(xiāng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，具有傳統(tǒng)和封閉的特點(diǎn)[14]，內(nèi)部根據(jù)血緣、地緣和業(yè)緣進(jìn)行社會(huì)交往[15]。鄉(xiāng)村內(nèi)部成員根據(jù)社會(huì)關(guān)系的遠(yuǎn)近程度，決定社會(huì)交往的密度和互助的程度[20]，社會(huì)關(guān)系越緊密，交往密度越頻繁，對(duì)內(nèi)部成員幫助請(qǐng)求的響應(yīng)程度就越高[21]，形成了鄉(xiāng)村社會(huì)的差序格局[14，20]。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風(fēng)險(xiǎn)、低價(jià)值的特性，鄉(xiāng)村成員需要內(nèi)部這套社會(huì)互助機(jī)制以應(yīng)對(duì)難以預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)村內(nèi)成員遇到困難時(shí)可以及時(shí)得到內(nèi)部幫助[2]。鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行的邏輯往往是公序良俗，而不是政府的法律或政策[14]，村內(nèi)出現(xiàn)社會(huì)糾紛時(shí)，往往訴諸村內(nèi)權(quán)威的調(diào)解而不是村外法律的審判[15]。鄉(xiāng)村社會(huì)有排斥村外人員的傾向，由于缺少社會(huì)信任，村外與村內(nèi)的產(chǎn)權(quán)交易的制度成本往往比較高，借助村內(nèi)權(quán)威將有效降低交易成本[22]。村外與村內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模產(chǎn)權(quán)交易時(shí)更是如此[23]。

村集體組織力較強(qiáng)時(shí)，可以整合村內(nèi)分散的宅地，整體與政府和企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易；村集體組織力較弱時(shí)，農(nóng)戶直接與政府和企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。村集體行使所有權(quán)的處分權(quán)能獲得物業(yè)經(jīng)營(yíng)收益，還可以收回閑置宅地開(kāi)展必要的公益事業(yè)，農(nóng)戶出讓宅地和農(nóng)房使用權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)性收入。產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，容易出現(xiàn)各種產(chǎn)權(quán)沖突和利益矛盾，不論是經(jīng)營(yíng)者或農(nóng)戶出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為都會(huì)對(duì)持續(xù)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生負(fù)面影響。宅地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的各種社會(huì)矛盾主要適用村內(nèi)的公序良俗，城市適用的物權(quán)法和合同法等法律在村內(nèi)的效力顯著降低[14]。為了提高產(chǎn)權(quán)交易的預(yù)期性和安全性，村集體的協(xié)助有助于村外企業(yè)租賃到經(jīng)營(yíng)所需的宅地和農(nóng)房，并有利于調(diào)解經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)糾紛[15]。當(dāng)村外企業(yè)對(duì)村莊的發(fā)展利益回饋過(guò)少時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的聯(lián)合力量將會(huì)使產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)變得困難，鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)秩序具有保護(hù)鄉(xiāng)村集體和農(nóng)戶個(gè)體的利益保護(hù)機(jī)制[22]。

2.4 利益的聯(lián)結(jié)：網(wǎng)絡(luò)治理

通過(guò)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)盤活閑置宅地，需要政府、市場(chǎng)和鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)揮各自的功能。如果政府唱獨(dú)角戲，企業(yè)和農(nóng)民袖手旁觀，鄉(xiāng)村系統(tǒng)功能發(fā)生失調(diào)，將出現(xiàn)治理失效的現(xiàn)象[21]。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府通過(guò)逐步退出市場(chǎng)和社會(huì)的領(lǐng)域來(lái)培育市場(chǎng)和社會(huì)的力量，實(shí)現(xiàn)由“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)、弱社會(huì)”的非均衡治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型到“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場(chǎng)、強(qiáng)社會(huì)”的均衡治理結(jié)構(gòu)[33]。宅地盤活需要有一個(gè)“有為的政府”，既需要有權(quán)力清單約束政府的行政行為，又需要有責(zé)任清單倒逼政府積極施政[34]，為企業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供基礎(chǔ)設(shè)施和制度環(huán)境。宅地盤活需要有一個(gè)“有效的市場(chǎng)”，企業(yè)可以低成本地獲得生產(chǎn)要素，并便利地向社會(huì)提供有特色的產(chǎn)品或服務(wù)。宅地盤活需要一個(gè)“有機(jī)的社會(huì)”，鄉(xiāng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，實(shí)行內(nèi)外有別的社會(huì)規(guī)則，遵循的社會(huì)秩序是村內(nèi)的公序良俗，對(duì)村外的政府和企業(yè)有排斥的傾向。只有集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大才能培育鄉(xiāng)村權(quán)威，而鄉(xiāng)村權(quán)威的有力配合才能使政府和企業(yè)低成本地從鄉(xiāng)村獲得宅地等生產(chǎn)要素。否則，村外的政府或企業(yè)與眾多分散的農(nóng)戶直接交易將會(huì)面臨高昂的交易成本[22]。因此，政府和企業(yè)有機(jī)嵌入鄉(xiāng)村的關(guān)鍵接口是村集體，需要村集體整合村內(nèi)資源與村外政府和企業(yè)進(jìn)行總對(duì)總的利益交易[23]。宅地盤活的協(xié)同治理，需要有一個(gè)均衡共贏的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制[23]，抑制不同主體的行為異化和利益沖突，保障農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)質(zhì)地從宅地的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)中獲益。通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革培育強(qiáng)大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有助于均衡共贏式利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的形成。

3 案例研究：臨安宅地盤活

本文采用過(guò)程追蹤法開(kāi)展個(gè)案研究，通過(guò)半結(jié)構(gòu)化的座談和訪談等方法收集事實(shí)證據(jù)，包括臨安區(qū)整體實(shí)踐和典型項(xiàng)目實(shí)踐兩部分內(nèi)容[26]。臨安是杭州市下轄行政區(qū)域，地處杭州市西部，位于長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)核心圈，與上海和杭州等特大城市有便捷的交通聯(lián)系，屬于浙西北天目山區(qū)，有優(yōu)質(zhì)的山水資源。選擇臨安進(jìn)行案例研究，主要原因是臨安完整地經(jīng)歷了村莊整治（2003—2015年）和村莊經(jīng)營(yíng)（2016年至今）兩個(gè)階段，有利于通過(guò)追蹤事件過(guò)程檢驗(yàn)因果機(jī)制。在村莊整治階段，通過(guò)村莊整治改變宅地臟亂差的人居環(huán)境，建設(shè)全面小康社會(huì)，以九思村作為典型代表；在村莊經(jīng)營(yíng)階段，探索政府投資鄉(xiāng)村公共資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)之路，將宅地資源轉(zhuǎn)化為宅地經(jīng)濟(jì)，走內(nèi)生式可持續(xù)發(fā)展道路，以龍門秘境作為典型代表。

3.1 臨安宅地盤活1.0：村莊整治

（1）政府行為。2003—2015年是開(kāi)展村莊整治的階段，基本特點(diǎn)是政府主導(dǎo)的環(huán)境改善。在此背景下，臨安啟動(dòng)和實(shí)施了目標(biāo)為“綠色家園、富麗山村”的村莊整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，將村莊分為精品村、特色村和整治村進(jìn)行分類改造。工作主要特點(diǎn)是政府以財(cái)政項(xiàng)目資金的形式補(bǔ)助村莊開(kāi)展“拆房運(yùn)動(dòng)、圍墻革命、綠色行動(dòng)”三項(xiàng)活動(dòng)。“拆房運(yùn)動(dòng)”是按照“應(yīng)拆必拆”的原則，對(duì)危房、舊房、附房進(jìn)行拆除并實(shí)施環(huán)境整治；“圍墻革命”是對(duì)主干道兩側(cè)的庭院、舊圍墻和菜（竹）園進(jìn)行重點(diǎn)改造，形成道路兩側(cè)的庭院景觀帶，達(dá)到“透起來(lái)、統(tǒng)起來(lái)、美起來(lái)”的效果；“綠色行動(dòng)”是以戶為單位實(shí)施庭院整治，全面提升村莊環(huán)境質(zhì)量。從政府的行為特征來(lái)看，就是政績(jī)考核機(jī)制下的項(xiàng)目下鄉(xiāng)。村莊整治工程由黨委農(nóng)辦牽頭，其他政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合，用工程項(xiàng)目的形式進(jìn)行管理。政府負(fù)責(zé)行政決策和程序?qū)嵤髽I(yè)負(fù)責(zé)工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程實(shí)施等。新農(nóng)村建設(shè)是核心政治任務(wù)，農(nóng)辦組織大量項(xiàng)目資金下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村和企業(yè)積極配合實(shí)施，農(nóng)村人居環(huán)境由臟亂差轉(zhuǎn)變?yōu)榫G富美。政府的項(xiàng)目投資行為改善了村內(nèi)宅地的基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境，為村內(nèi)閑置的宅地和農(nóng)房盤活利用創(chuàng)造外部條件。以九思村為例，臨安區(qū)農(nóng)辦、西天目鄉(xiāng)政府、九思村委和施工企業(yè)聯(lián)合開(kāi)展村莊整治，改善了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境。

（2）企業(yè)行為。下鄉(xiāng)企業(yè)配合政府開(kāi)展村莊整治的設(shè)計(jì)與施工，但也有一部分企業(yè)開(kāi)展宅地盤活工作。比如，聯(lián)眾公司在九思村首創(chuàng)的“聯(lián)眾模式”，充分利用了上海龐大的鄉(xiāng)村度假消費(fèi)需求和臨安良好的鄉(xiāng)村資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)。其基本做法是：在供給側(cè)將鄉(xiāng)村閑置的宅地和農(nóng)房創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為城市急需的養(yǎng)老度假產(chǎn)品；在需求側(cè)通過(guò)市場(chǎng)營(yíng)銷將產(chǎn)品精準(zhǔn)投向城市老年市民，有效連接起鄉(xiāng)村供給和城市需求。首先，聯(lián)眾與農(nóng)戶形成生產(chǎn)要素交易關(guān)系。聯(lián)眾作為發(fā)起方與農(nóng)戶簽訂經(jīng)營(yíng)合約，農(nóng)戶提供土地要素并申請(qǐng)住房拆建許可，聯(lián)眾提供資金要素并組織設(shè)計(jì)施工。農(nóng)房重新建好后，農(nóng)戶免費(fèi)獲得與原建筑面積相等的新住房，負(fù)責(zé)租賃住房的物業(yè)管理從而每月獲得聯(lián)眾支付的約500元左右勞務(wù)費(fèi)，聯(lián)眾獲得新增加住房的使用權(quán)（合同約定經(jīng)營(yíng)年限三十年，到期農(nóng)戶免費(fèi)收回）。然后，聯(lián)眾與城市居民形成商品交易關(guān)系。聯(lián)眾作為供應(yīng)方與上海等城市居民簽訂農(nóng)房租賃合約，將房屋使用權(quán)銷售給市民，市民實(shí)現(xiàn)下鄉(xiāng)養(yǎng)老（一套30年期養(yǎng)老住房使用權(quán)的價(jià)格約6萬(wàn)元）。聯(lián)眾模式在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)的前提下實(shí)現(xiàn)了三方受益，農(nóng)戶獲得財(cái)產(chǎn)收益和勞動(dòng)收益，企業(yè)獲得經(jīng)營(yíng)收益，市民獲得實(shí)惠的鄉(xiāng)村生活。法律風(fēng)險(xiǎn)在于將較長(zhǎng)時(shí)期（30年）的農(nóng)房使用權(quán)出售給城市居民，相應(yīng)法律處理方法是根據(jù)合同法將租賃合同分為兩期（每期15年），兩期之間設(shè)置自動(dòng)續(xù)期，為保障續(xù)期合同設(shè)置了較嚴(yán)的罰則，約束雙方的機(jī)會(huì)主義行為。聯(lián)眾模式在臨安天目山區(qū)吸引了眾多的模仿者，初期地方政府默許發(fā)展，后期部分模仿者的違規(guī)用地建房和侵害農(nóng)民利益的行為引起了一些法律糾紛，地方政府開(kāi)始加強(qiáng)管制和約束。

（3）鄉(xiāng)村行為。村集體主要是配合政府開(kāi)展村莊整治，沒(méi)有直接參與到宅地盤活活動(dòng)中。當(dāng)農(nóng)戶的利益被企業(yè)侵害時(shí)，鄉(xiāng)村作為社會(huì)整體的功能被激活，對(duì)外來(lái)企業(yè)進(jìn)行整體社會(huì)排斥，使外來(lái)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)變得困難。當(dāng)農(nóng)戶缺乏市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)能力時(shí)，選擇與村外企業(yè)進(jìn)行合作可以增加收入；當(dāng)農(nóng)戶具有市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)能力時(shí)，在宅地上選擇合適的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。比如，九思村在村莊整治過(guò)程中，村集體組織配合政府開(kāi)展人居環(huán)境整治，但農(nóng)房盤活是農(nóng)戶直接與企業(yè)合作。有3家農(nóng)戶嘗試與聯(lián)眾開(kāi)展宅地盤活合作，除免費(fèi)獲得同等面積新建農(nóng)房外，農(nóng)戶為聯(lián)眾提供物業(yè)服務(wù)每月得到500元?jiǎng)趧?wù)費(fèi)。其中一戶的兩個(gè)兒子因進(jìn)城打工熟悉餐飲經(jīng)營(yíng)，在與聯(lián)眾合作后發(fā)現(xiàn)新的商機(jī)，利用新建農(nóng)宅返鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)，每年增加收益近十余萬(wàn)元。據(jù)調(diào)查，朱陀嶺小組共有40戶人家，有23戶與聯(lián)眾簽約合作開(kāi)展宅地經(jīng)營(yíng)，有7戶選擇自己到上海找公司合作經(jīng)營(yíng)。

（4）利益聯(lián)結(jié)。政府、企業(yè)和鄉(xiāng)村的利益聯(lián)結(jié)沒(méi)有形成整體合作網(wǎng)絡(luò)，而是分離式團(tuán)狀合作網(wǎng)絡(luò)。首先，政府與企業(yè)、鄉(xiāng)村形成項(xiàng)目投資建設(shè)的利益聯(lián)結(jié)，企業(yè)和村集體配合政府開(kāi)展項(xiàng)目投資建設(shè)并從中獲利。政府的財(cái)政項(xiàng)目為宅地盤活提供良好的人居環(huán)境，但其運(yùn)行的主導(dǎo)邏輯是行政管理下的考核機(jī)制，項(xiàng)目的選擇和實(shí)施沒(méi)有考慮后期產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要，較多的政府投資資產(chǎn)變?yōu)殚e置資產(chǎn)。其次，企業(yè)用房租與農(nóng)戶的農(nóng)房直接進(jìn)行交易形成單體農(nóng)房經(jīng)營(yíng)的利益聯(lián)結(jié)，村集體沒(méi)有作為中介發(fā)揮作用。當(dāng)企業(yè)、市民與農(nóng)戶發(fā)生經(jīng)營(yíng)糾紛時(shí)，主要以企業(yè)為主調(diào)解糾紛，村集體承擔(dān)被動(dòng)角色，配合政府和企業(yè)的活動(dòng)。企業(yè)具有利用政府投資公共資產(chǎn)的主動(dòng)意識(shí)，但經(jīng)營(yíng)過(guò)程中也具有違反管理規(guī)定、侵害農(nóng)民利益的傾向，村莊整治的合作網(wǎng)絡(luò)與農(nóng)房經(jīng)營(yíng)的合作網(wǎng)絡(luò)處于隔離狀態(tài)。以九思村為例，政府主導(dǎo)形成村莊建設(shè)合作網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)眾公司和朱陀嶺村民聯(lián)合形成農(nóng)房經(jīng)營(yíng)合作網(wǎng)絡(luò)，但兩個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)彼此隔離。

3.2 臨安宅地盤活2.0：村莊經(jīng)營(yíng)

（1）政府行為。2016年臨安開(kāi)始了村莊經(jīng)營(yíng)的政策探索，政府行為包括硬件設(shè)施建設(shè)和軟件制度建設(shè)兩個(gè)部分，農(nóng)辦牽頭硬件設(shè)施建設(shè)，向鄉(xiāng)村投資建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，旅游局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主導(dǎo)軟件制度建設(shè)。旅游部門主導(dǎo)對(duì)外開(kāi)放的村莊經(jīng)營(yíng)，面向全社會(huì)招引鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商和聘請(qǐng)鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)師，推動(dòng)鄉(xiāng)村與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，探索強(qiáng)村富民的可行路徑。鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商通過(guò)經(jīng)營(yíng)策劃、業(yè)態(tài)導(dǎo)入、招商引資和市場(chǎng)營(yíng)銷將村內(nèi)的資源轉(zhuǎn)化為符合社會(huì)需求的產(chǎn)品和服務(wù)。旅游部門對(duì)鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商的管理包括：第一，招引具備策劃文創(chuàng)、資源集聚、運(yùn)作經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)營(yíng)銷的能力，兼具鄉(xiāng)村情懷和工匠精神的鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商；第二，制定包括定位與策劃、機(jī)構(gòu)與機(jī)制、業(yè)態(tài)與產(chǎn)品、特色與融合、管理與培訓(xùn)、營(yíng)銷與績(jī)效和服務(wù)與評(píng)價(jià)等內(nèi)容的考核辦法，對(duì)招引進(jìn)村的鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行考核管理，根據(jù)考核結(jié)果分別給予鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商10萬(wàn)元～70萬(wàn)元不同等級(jí)的獎(jiǎng)補(bǔ)，并且要求不合格的運(yùn)營(yíng)商退出市場(chǎng)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主導(dǎo)對(duì)內(nèi)改革的村莊經(jīng)營(yíng)，開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)和宅基地三權(quán)分置改革制度改革，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)和集體經(jīng)濟(jì)的三資管理，建立村股份合作經(jīng)濟(jì)公司（“強(qiáng)村公司”）為鄉(xiāng)村承接政府下鄉(xiāng)項(xiàng)目和對(duì)外合作經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。以龍門秘境為例，農(nóng)辦負(fù)責(zé)通村公路大魚(yú)線和石門、龍上、大山等村莊整治的工程實(shí)施，旅游局招引鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢開(kāi)展龍門秘境項(xiàng)目的片區(qū)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局推動(dòng)三個(gè)村進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，多部門協(xié)同行動(dòng)為村莊經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。

（2）企業(yè)行為。鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)村莊的整體運(yùn)營(yíng)，進(jìn)駐村莊后根據(jù)村莊特色開(kāi)展整體運(yùn)營(yíng)工作，通過(guò)打造商業(yè)環(huán)境來(lái)促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。項(xiàng)目投資商負(fù)責(zé)農(nóng)房的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，租用農(nóng)房開(kāi)展單體性商業(yè)運(yùn)營(yíng)，配合運(yùn)營(yíng)商打造商業(yè)環(huán)境。鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商重要的工作包括：第一，調(diào)查資源。運(yùn)營(yíng)商根據(jù)調(diào)查清單摸清村莊的家底和特色，明確村莊的產(chǎn)業(yè)主題和市場(chǎng)定位。第二，組建團(tuán)隊(duì)。運(yùn)營(yíng)商招聘規(guī)劃、建設(shè)、策劃、文案、營(yíng)銷、財(cái)務(wù)和綜合管理等人才。第三，策劃主題。按照“一村一品”的要求策劃具有鮮明個(gè)性的產(chǎn)業(yè)主題。第四，以商招商。鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)是輕資產(chǎn)商業(yè)模式，根據(jù)資源特色精準(zhǔn)招引各類項(xiàng)目投資商集聚村莊，投資經(jīng)營(yíng)小而美的業(yè)態(tài)項(xiàng)目。臨安落地運(yùn)營(yíng)了民宿、采摘園、木藝坊、釀酒坊、美術(shù)館、鄉(xiāng)村酒吧、草鞋館、年糕坊等多樣化業(yè)態(tài)。第五，市場(chǎng)營(yíng)銷。運(yùn)營(yíng)商通過(guò)策劃農(nóng)文旅活動(dòng)、整合新媒體宣傳、運(yùn)營(yíng)微信公眾號(hào)等市場(chǎng)化、互聯(lián)網(wǎng)式的線上線下綜合營(yíng)銷手段將村莊產(chǎn)品精準(zhǔn)投向潛在顧客。第六，社會(huì)合作。運(yùn)營(yíng)商借助外力與網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷組織、抖音團(tuán)隊(duì)、大學(xué)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)協(xié)會(huì)等加強(qiáng)合作。以龍門秘境為例，2017年本地鄉(xiāng)賢婁敏成為龍門秘境運(yùn)營(yíng)商，經(jīng)其本人投資或招商引資，利用閑置宅地建設(shè)了壟上行精品民宿等6處中高端民宿酒店和600個(gè)床位、攀巖博物館等6大場(chǎng)館、精釀啤酒吧等6大旅游配套設(shè)施。項(xiàng)目累計(jì)引入社會(huì)資本1.5億元，吸引青年、鄉(xiāng)賢40余人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，新增就業(yè)崗位200余個(gè)，村集體增收427萬(wàn)元、村民人均增收2400元。

（3）鄉(xiāng)村行為。按農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革的要求，成立集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)村公司，通過(guò)完善集體組織的治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，改進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)能力。強(qiáng)村公司的經(jīng)營(yíng)分為兩個(gè)方面：第一，開(kāi)展對(duì)外經(jīng)營(yíng)，調(diào)查和集聚村莊閑置宅地和農(nóng)房等各類閑置資產(chǎn)，與鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商成立合資公司合作開(kāi)展村莊經(jīng)營(yíng)，避免鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商與農(nóng)戶分散交易以降低交易的制度成本。當(dāng)外來(lái)運(yùn)營(yíng)商與本地農(nóng)戶發(fā)生利益糾紛時(shí)，強(qiáng)村公司作為中介協(xié)調(diào)矛盾。第二，開(kāi)展對(duì)內(nèi)經(jīng)營(yíng)，集聚村內(nèi)的閑置勞動(dòng)力成為市場(chǎng)民事主體來(lái)承接和實(shí)施政府的村莊整治投資項(xiàng)目，提高鄉(xiāng)村集體和農(nóng)戶個(gè)體的經(jīng)濟(jì)收入。由于農(nóng)戶是村莊整治的直接受益人，強(qiáng)村公司實(shí)施本地項(xiàng)目可以節(jié)約政府監(jiān)督成本。在強(qiáng)村公司的內(nèi)外利益聯(lián)結(jié)下，村莊經(jīng)營(yíng)得以有效運(yùn)作起來(lái)。以龍門秘境為例，石門、龍上和大山三個(gè)村聯(lián)合成立強(qiáng)村公司，對(duì)景區(qū)整體收儲(chǔ)閑置宅地和農(nóng)房，為運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)提供便利，獲得宅地（農(nóng)房）租金100多萬(wàn)元。

（4）利益聯(lián)結(jié)。在鄉(xiāng)村的場(chǎng)域內(nèi)廣泛形成緊密的利益聯(lián)結(jié)網(wǎng)絡(luò)，政府主導(dǎo)的村莊建設(shè)合作網(wǎng)絡(luò)與運(yùn)營(yíng)商主導(dǎo)的村莊經(jīng)營(yíng)合作網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了緊密的連結(jié)，村莊經(jīng)營(yíng)形成了“企業(yè)出資金、村莊出資源、農(nóng)戶出勞力、政府出獎(jiǎng)補(bǔ)”的整體性利益聯(lián)結(jié)合作機(jī)制。第一，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推動(dòng)鄉(xiāng)村成立和運(yùn)營(yíng)強(qiáng)村公司，通過(guò)墊資支付房租廣泛收購(gòu)村內(nèi)農(nóng)戶閑置宅地和農(nóng)房，為后續(xù)村莊產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造條件，為村莊閑置勞動(dòng)力尋找到了承接政府項(xiàng)目的商機(jī)，村民可以借助強(qiáng)村公司從政府的鄉(xiāng)村投資項(xiàng)目中獲得就業(yè)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)收入。第二，旅游部門招引鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商，推動(dòng)鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商與村集體成立合資公司，進(jìn)行鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)合作運(yùn)營(yíng)。鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商和村集體需滿足開(kāi)展村莊經(jīng)營(yíng)的條件，雙方達(dá)成合作意愿后，在政府監(jiān)督下開(kāi)展簽約組建合資公司、在村莊注冊(cè)合作運(yùn)營(yíng)、雙方協(xié)商退出經(jīng)營(yíng)方式、政府事后評(píng)估獎(jiǎng)補(bǔ)運(yùn)營(yíng)商等事務(wù)。鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商作為總代表負(fù)責(zé)村莊整體商業(yè)環(huán)境的建設(shè)，與強(qiáng)村公司進(jìn)行總對(duì)總的資源對(duì)接，直接從強(qiáng)村公司接管全村的閑置宅地和農(nóng)房進(jìn)行總體開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，然后將農(nóng)房作為單體經(jīng)營(yíng)單元出租給項(xiàng)目投資商開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。以龍門秘境為例，高虹鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商和強(qiáng)村公司形成緊密的利益共同體，運(yùn)營(yíng)商和強(qiáng)村公司的項(xiàng)目股份構(gòu)成為90%∶10%。

3.3 個(gè)案過(guò)程追蹤分析

從實(shí)施過(guò)程來(lái)看：前期（2003—2015年）開(kāi)展的村莊整治以政府力量為主，有效改善了人居環(huán)境；后期（2016年以來(lái)）開(kāi)展的村莊經(jīng)營(yíng)注重發(fā)揮城市企業(yè)和農(nóng)村集體的作用，有效推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)振興。因果作用機(jī)制檢驗(yàn)情況如表1：（1）政府行為。政府項(xiàng)目下鄉(xiāng)顯著改善了人居環(huán)境，為宅地盤活提供了有利的外部條件，但政府擅長(zhǎng)于工程項(xiàng)目的村莊整治，不擅長(zhǎng)市場(chǎng)運(yùn)作的村莊經(jīng)營(yíng)，政績(jī)導(dǎo)向下的項(xiàng)目下鄉(xiāng)有脫離宅地盤活的實(shí)際需要成為閑置資產(chǎn)的傾向。（2）企業(yè)行為。與村莊整治階段相比，村莊經(jīng)營(yíng)階段資本下鄉(xiāng)明顯增多，說(shuō)明村莊經(jīng)營(yíng)階段的軟硬件建設(shè)政策有效，鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商有助于改善村莊的整體商業(yè)環(huán)境，工商資本下鄉(xiāng)有助于增加農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入，有一小部分跟風(fēng)企業(yè)存在侵害本地農(nóng)民利益的行為。（3）鄉(xiāng)村行為。村莊整治階段，缺少?gòu)?qiáng)村公司作為中介調(diào)解，城市企業(yè)分散與農(nóng)戶打交道；村莊經(jīng)營(yíng)階段，強(qiáng)村公司整合農(nóng)戶與城市企業(yè)合作，作為中介協(xié)調(diào)經(jīng)營(yíng)矛盾。（4）利益聯(lián)結(jié)。村莊整治階段，項(xiàng)目建設(shè)方面政府與村集體、企業(yè)形成了利益聯(lián)結(jié)，產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)方面企業(yè)與村民形成了利益聯(lián)結(jié)，兩個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)處于隔離狀態(tài)。村莊經(jīng)營(yíng)階段，強(qiáng)村公司和鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商開(kāi)展對(duì)內(nèi)對(duì)外的村莊經(jīng)營(yíng)，成為村莊建設(shè)網(wǎng)絡(luò)和村莊經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)連結(jié)的中樞。綜上比較可見(jiàn)，宅地盤活從初級(jí)階段的村莊整治到高級(jí)階段的村莊經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)宅地盤活從分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)換為規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

4 研究結(jié)論與政策啟示

在宅基地盤活利用的場(chǎng)域中，政府和企業(yè)的行為邏輯分別是以政績(jī)和利潤(rùn)為導(dǎo)向的工具理性行為，鄉(xiāng)村的行為邏輯是以關(guān)系為導(dǎo)向、以差序格局為特征的價(jià)值理性行為。政府、企業(yè)和鄉(xiāng)村有著差異化且潛在沖突的行為邏輯，建立均衡共贏的利益聯(lián)結(jié)有助于控制行為異化和利益沖突，分散網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)換到整體網(wǎng)絡(luò)有助于宅地盤活從零散運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)向規(guī)模運(yùn)營(yíng)。通過(guò)案例研究可以發(fā)現(xiàn)，杭州臨安通過(guò)實(shí)施千萬(wàn)工程盤活宅基地顯著改善了鄉(xiāng)村的景觀和經(jīng)濟(jì)，其宅基地盤活可分為村莊整治和村莊經(jīng)營(yíng)兩個(gè)階段，村莊整治和村莊經(jīng)營(yíng)分別為農(nóng)村閑置宅基地盤活利用提供物質(zhì)條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商在村莊內(nèi)外生產(chǎn)要素結(jié)合的過(guò)程中發(fā)揮著利益聯(lián)結(jié)的樞紐性作用。本文揭示的學(xué)理邏輯的適用時(shí)空范圍是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興階段東部沿海人口較為密集的鄉(xiāng)村或者中西部城市和景區(qū)周邊的鄉(xiāng)村。

全國(guó)各地學(xué)習(xí)浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)宅基地盤活，目前主要還是著重于村莊整治，對(duì)村莊經(jīng)營(yíng)重視不足。據(jù)此，提出以下政策啟示：第一，在宅地盤活的村莊整治階段，需要政府大量的前期基礎(chǔ)投入，這些前期政府投資要注意針對(duì)宅地盤活的有效需求和銜接后期的村莊經(jīng)營(yíng)，防止為迎合政績(jī)考核將政府活資產(chǎn)投入鄉(xiāng)村變成新的死資產(chǎn)。第二，在宅地盤活的村莊經(jīng)營(yíng)階段，在繼續(xù)保持政府投資的前提下，需要注意調(diào)動(dòng)城市企業(yè)和農(nóng)村集體開(kāi)展片區(qū)整體運(yùn)營(yíng)。地方政府制訂招商和考核政策招引城市的鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商，并根據(jù)實(shí)際的運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)給予差別化的獎(jiǎng)補(bǔ)，業(yè)績(jī)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)有渠道退出，通出“對(duì)賭”甄別真正有運(yùn)營(yíng)實(shí)力的企業(yè)。制訂和實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和宅基地三權(quán)分置的改革政策，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)塑造為市場(chǎng)民事主體，能儲(chǔ)備閑置宅基地與鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行“總對(duì)總”交易，也能承接政府的下鄉(xiāng)項(xiàng)目獲取利潤(rùn)。第三，建立網(wǎng)絡(luò)化的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以鄉(xiāng)村的集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商來(lái)聯(lián)結(jié)村外的企業(yè)和政府的項(xiàng)目，降低宅地盤活的制度成本，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與共同富裕。村莊整治轉(zhuǎn)向村莊經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵條件是政府培育鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)和招引鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)商，通過(guò)整合村內(nèi)村外生產(chǎn)要素和實(shí)施利益聯(lián)結(jié)形成合作網(wǎng)絡(luò)，宅地盤活才能從外生輸血式推動(dòng)轉(zhuǎn)換為內(nèi)生造血式生長(zhǎng)。

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Multiple Behavioral Logics in the Redevelopment of Idle Rural Residential Land： A Case Study of Lin’an， Hangzhou

XU Zhongguo， ZHUO Yuefei， CHEN Yang， LI Guan， WANG Xueqi

（Department of Public Administration，Ningbo University， Ningbo 315211， China）

Abstract： The purposes of this study are to discover the behavioral logics and interest linkage mechanisms among governments， enterprises and villages in the redevelopment of idle rural residential land， and to explore an effective approach for enhancing the effectiveness of such redevelopment. The research methods are as follows. The logic analysis and a case study are conducted based on the middle-range theory and process tracing method. The research results show that：1） the stakeholders involved in the redevelopment of rural residential land are divided into governments， enterprises and villages. The behavior logic of government， enterprise and village is political performance， profit and relationship oriented respectively， and the relationship among the three requires the network integration of interest linkage. 2） Village renewal and management provide physical and economic foundations for the redevelopment. The collective economy and rural operator play a crucial role in integrating production factors both within and outside the village for interest linkage. In conclusion， governments and enterprises exhibit instrumental rational behaviors driven by political performance and profit motives respectively in the redevelopment. Villages demonstrate value rational behaviors focused on social relationships， characterized by a circular sequence pattern in the redevelopment. Despite the behavioral logics of differentiation and potential conflicts among governments， enterprises， and villages， a win-win linkage of interests contributes to controlling these alienation and conflicts.

Key words： land institution； land consolidation； rural residential land； redevelopment； village management

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）