法國區域與地方城市規劃中的鄉村景觀風貌規劃管控

摘 要 鄉村景觀風貌是法國區域與地方城市規劃的共同線索，在政策方向上具有保護自然生態與保護歷史文化兩個顯著特點。法國央地分權的政府組織架構發揮了“國家體制的頂層引導”和“地方自治的橫向協作”雙重優勢，中央通過景觀立法和派駐、審查制度在嚴守生態和歷史文化底線方面有力地傳導了國家意志，發展出一系列成熟的規劃管理工具；地方通過加盟、協議關系在規劃的目標認同、資源整合、行動協同上形成合力。景觀風貌類專項規劃與主干規劃呈現多種靈活的關系，對其形成有效的補充，最終落實到清晰具體的實施行動與管控要求中。法國鄉村景觀風貌保護的目標理念、發展路徑和規劃管控做法可為我國相關工作提供借鑒。

關 鍵 詞 鄉村規劃；景觀風貌規劃；城市規劃；法國

文章編號 1673-8985（2024）01-0140-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240120

鄉村景觀風貌既包括體現鄉村歷史遺產、社會人文特征的“風”，也包括體現自然生態格局、農業生產、城鎮建設等物質空間的“貌”，是人文景觀與自然景觀的統一體，高品質的景觀風貌是鄉村振興的必然要求。當前，我國鄉村景觀風貌保護工作存在價值目標不清、事權劃分不明、傳導路徑不暢、管控方法不多等問題，在國土空間規劃改革背景下，亟需通過頂層設計為鄉村景觀風貌保護建立基本框架，準確識別鄉村景觀風貌內涵、確立鄉村風貌保護和引導原則、發展行之有效的規劃管理工具[1-3]。

法國在國家體制上有著與我國相似的架構，中央政府與地方集體在合理劃分事權的基礎上分工合作，將鄉村景觀風貌作為區域與地方城鄉規劃的共同線索，建立起“自然生態連續—歷史文化保護”雙目標導向的保護理念，通過橫向協同和縱向連貫的傳導機制與一系列靈活的政策工具，最終落實到清晰具體的實施行動與管控要求中，可為當前我國鄉村景觀風貌高質量發展提供重要借鑒。

1 法國鄉村景觀風貌的概念、目標及發展歷程

1.1 法國行政區劃及“鄉村”概念

法國現行行政區劃分為國家（Pays）、大區（Région）、省（Département）、市鎮（Commune）4級，國家鼓勵市鎮之間自愿聯合建立跨區域公共機構——“市鎮聯合體”（Intercommunalité），共同履行國土開發、環境保護、風貌協調等職能。法國的“鄉村”不作為一個行政建制存在，而是根據建筑密度、人口規模和聚集程度、產業形態、交通出行情況等綜合因素進行區分的結果①，即法國的鄉村是以市鎮及市鎮聯合體為依托的低密度地區。

1.2 法國景觀風貌的含義

法語中的“景觀”一詞“Paysage”來源于拉丁語系中的“Pagus”（領土、土地）和“Paese”（地域的繪畫表現）。因此，“景觀風貌”在法國城鄉規劃領域中兼具空間的物質屬性和人文感知的內涵。基于深厚的文化傳統，法國一直以來十分重視景觀風貌的地域性特征和歷史性維度。

20世紀下半葉以來，自然環境問題愈發突出，城鄉規劃開始給予生態保護更多的關注，法國的景觀風貌保護也隨之呈現出將生態與歷史進行融合的趨勢。2004年法國加入《歐洲景觀公約》，國家政策逐步與歐盟的一系列法律、法規和指令接軌，景觀風貌相應地被定義為“人所感知的領土的一部分，其特征是自然和/或人為因素的作用及其相互關系的結果”，具有3個基本含義：（1）景觀風貌的物質特征；（2）景觀風貌的感知；（3）景觀風貌的文化表征[4]。

1.3 法國景觀風貌保護發展歷程

20世紀60年代開始，景觀作為綠色空間政策開始被整合到法國的空間規劃中。1960年和1967年分別建立了國家公園（Parcs Nationaux，PN）與區域自然公園（Parcs Naturels Régionaux，PNR）制度，旨在平衡生態系統較敏感且密度較高的鄉村地區的保護和發展。

20世紀80年代，《地方分權法》的實施促使城市規劃事權從中央逐漸下放到地方，一系列分權化政策明確了地方集體對于景觀風貌的權利和義務，誕生了建筑和城市遺產保護區（Zone de Protection du Patrimoine Architectural et Urbain，ZPPAU）②制度，地方政府能夠對中央政府權責之外的景觀遺產進行自行管理，因此這一時期景觀項目被視為地方發展的驅動力，而不僅僅是需要保護的對象。

1980年代中后期，大型公共項目推動了法國社會的景觀文化思潮和立法行動。1985年和1986年分別出臺了涉及山區和濱海地區景觀保護的《山岳法》（Loi montagne）與《海濱法》（Loi littoral），銜接與修改了城市規劃法的部分規定，對城市規劃文件具有約束力。1993年的《景觀法》（Loi paysage）及其后的《歐洲景觀公約》進一步強化了國家對景觀風貌進行管理的法理基礎，一方面，保護對象從遺產、自然公園等“非凡的景觀”延伸到與使用者和居民的日常生活息息相關的“普通的景觀”；另一方面，政策工具開始多樣化，并被靈活地整合進文化、環境、農業、社會和經濟等各部門決策體系，逐漸成為區域和地方城市規劃的必要性內容，大大強化了景觀風貌保護的法律地位、政策協同性和技術專業性。

2 法國鄉村景觀風貌的規劃管理架構與傳導機制

2.1 規劃法規體系

法國屬于大陸法系國家，具有悠久的法典制（Code）傳統，《城市規劃法典》（Code de l'Urbanisme）是國土空間規劃法規政策體系的主干，而鄉村景觀風貌管理可歸屬為專項領域，與其密切相關的法規政策主要包括環境與生態部的《環境法典》（Code de l'environnement）、文化部的《遺產法典》（Code du patrimoine）。從法規源頭可以看出，鄉村景觀風貌管理的政策方向具有保護自然生態與保護歷史文化兩個顯著特點，兩部法典集合了一系列協調一致、有機聯系的法律（Loi）、法令（Décret）、指令（Directive）、憲章（Charte）、導則（Guide）及其他政策工具，形成景觀風貌保護的法規體系和政策基礎。

2.2 分權化特征的空間規劃編制體系

20世紀80年代的地方分權改革開啟了國家規劃事權的下放進程[5-6]，中央政府主要通過設立城市規劃相關法律法規來體現國家意志和干預能力，另外針對某些具有戰略意義的或生態環境面臨危機的區域編制框架性的《國土可持續發展整治指令》（Directive Territorial d'Aménagement du Développement Durable，DTADD）。空間類的規劃由區域規劃和城市規劃兩部分組成，區域規劃為大區編制的《區域開發、可持續發展與國土均衡大區計劃》（Schéma Régional d'Aménagement， de Développement Durable et d'Egalité des Territoires，SRADDET），建立起央地及地方之間的區域協作機制和合作伙伴關系。城市規劃根據范圍的大小分為區域性城市規劃和地方性城市規劃。區域性城市規劃是省或市鎮聯合體編制的《區域協調發展綱要》（Schémas de Cohérence Territoriale，SCoT），對所在區域的自然生態、經濟、交通、公共服務等問題做出統籌安排，作為跨地區和跨部門橫向協調的公共政策依據。地方性城市規劃包括市鎮及其聯合體結合自身發展訴求編制的實施性的《地方城市規劃》（Plan Local d'Urbanisme，PLU）、《市鎮地圖》（Carte Communale，CC），以及規模小或財政薄弱的市鎮委托中央政府相關機構編制的《城市規劃國家規定》（Règlement National d’Urbanisme，RNU），由此構成了法國分權化特征下的空間規劃編制體系（見表1）。

2.3 自然生態與歷史文化雙目標導向的政策工具

2.3.1 自然生態保護導向

（1）國家公園與區域自然公園

國家公園由環境部國家公園管理局負責管理，協同國家、大區、市鎮政府及民間團體共同起草《國家公園憲章》，經國家議會審議后設立。憲章以“生態共同體”為核心理念確定自然生態景觀的保護目標與方針、計劃及合約措施。在央地權責劃分上，分為核心區（Coeur du Parc）和加盟區（Aire d'Adhésion），前者側重保護自然資源，由國家公園管理局負責；后者由國家公園管理局提供建議與支持，市鎮自愿加入簽署合作協議，對自然、城鄉的協調發展進行具體決策和實施[7]。

區域自然公園由市鎮及其聯合體根據自身需求向大區或省提交設立申請并聯合各民間團體擬定《區域自然公園憲章》，由國家生態轉型部審議后設立。中央政府對其規劃建設活動不享有管理權限，而是通過引導和審議憲章、監督公園所在區域和市鎮的相關法定規劃來履行監管職能[8]。《景觀法》賦予了區域自然公園對城市規劃的約束力。

國家公園與區域自然公園在行動綱領上，以憲章的形式理順了央地合作關系，明晰了自然、文化和景觀遺產保護的總體目標及措施；在空間管理上，建立地方集體協同共治的關系，最大程度地促進自然生態空間的區域協調和完整保護。截至2021年，法國共建立了11個國家公園、58個區域自然公園，分別占國土面積的9.5%和17.0%，是法國自然生態空間景觀風貌保護的主要載體。

（2）景觀地圖集

1993年的《景觀法》將全域國土所有具有風貌價值的鄉村景觀納入管理，發展出包括景觀標簽、景觀研究報告、景觀協議、景觀地圖集（Atlas des Paysages）在內的一系列規劃管理工具。景觀地圖集是其中運用最廣泛的，由生態、可持續發展和能源部的景觀辦公室主管，除國家層面外，大區、省或市鎮聯合體可根據地方情況獨立開展工作，通過“劃定景觀單元—定義景觀單元特征—社會文化評估”的工作路徑編制景觀風貌專題地理信息圖及分析報告。截至目前，全國共發布66份景觀地圖集，覆蓋96個省中的90個，劃定超過2 800個景觀單元[9]，從而建立起全域國土景觀風貌信息庫，大大強化了景觀風貌管理在各部門政策中的認知度和專業性。

（3）區域生態連貫性計劃

《區域生態連貫性計劃》（Schéma Ré-gional de Cohérence Ecologique，SRCE）始于2007年的環境法案，旨在強化區域藍綠自然生態空間的連續性，防止生態孤島化、破碎化，引入由陸地生態走廊、自然及半自然環境和河湖濕地等水域網絡組成的“藍綠網絡”（Trame Verte et Bleue，TVB）作為城鄉規劃布局的生態基礎設施框架。藍綠網絡設有全國及地方委員會，由環境及城市規劃部門組織，聯合各級政府、流域委員會和水資源委員會、環保協會等地方團體開展工作，識別藍綠空間分布，制定《生態連續性保護和恢復指南》，納入區域與地方城市規劃文件，最終通過相關市鎮自愿加盟簽署環境合作協議（Contrat de Milieu）并落實到實施行動中。

2.3.2 歷史文化增強導向

（1）歷史紀念物和景觀地

歷史紀念物（Monuments Historiques）和景觀地（Sites）制度分別起源于1913年和1930年的法律。歷史紀念物的保護對象包括廣大鄉村地區的建筑類文化遺產及其周邊500 m范圍的建設控制地帶，景觀地的保護對象包括城鎮、鄉村的人文類景觀③。兩者都有登錄（Inscrit）和列級（Classé）之分，由中央政府培訓并派駐國家建筑師（Architecte de Batiment de France，ABF）④審查地方項目的《建設項目聲明》，通過建設許可制度實現對建筑遺產的外觀、周邊歷史性景觀風貌、自然生態環境的控制。

（2）建筑、城市和景觀遺產保護區

建筑、城市和景觀遺產保護區（Zone de Protection du Patrimoine Architectural， Urbain et Paysager，ZPPAUP）由市鎮及其聯合體與國家建筑師共同研究設立，范圍可以是城鎮舊中心、歷史古跡周邊及鄉村地區，需要編制包括說明報告、圖件和管控規定在內的規劃文件，即與城市規劃文件同樣采用用地區劃和管控要求的形式。一般而言，保護區規劃作為限制性文件附在城市規劃文件中，也可直接替代城市規劃文件，其在風貌管理方面往往比城市規劃更全面、細致，提出了重點地區景觀風貌獨特界面、關鍵節點的管控要素，例如區域景觀結構、視錐、視軸、立面群組等。

（3）卓越遺產地

卓越遺產地（Site Patrimonial Remarqu-able）制度規定由市鎮及其聯合體、國家建筑師和行業協會組成卓越遺產地委員會，編制《卓越遺產地保護和增強規劃》（Plan de Sauvegarde et de Mise en Valeur，PSMV），形成遺產和景觀元素清單。此外還規定由地方政府申報歷史村落，編制《建筑與遺產價值規劃》（Plan de Valorisation de l'Architecture et du Patrimoine，PVAP），通過遺產和建筑國家委員會等國家機構審核后，將卓越遺產地邊界、歷史村落景觀保護條款整合成城市規劃文件的法定管控內容。

2.4 多元協作、有機整合的規劃傳導機制

2.4.1 制度設計：中央與地方的分工協作

源于央地分權的政府組織架構，法國鄉村景觀風貌管理發揮了“國家體制的頂層引導”和“地方自治的橫向協作”雙重優勢。對于前者而言，國家積極推動立法，各中央部門對涉及鄉村景觀風貌的法規政策進行細化，并發展出一系列政策工具。同時也建立了具有法國特色的中央派駐制度，依托派駐機構和以國家建筑師為代表的技術專員的審查監督，在嚴守生態和歷史文化底線方面有力地傳導了國家意志。對后者而言，賦予了以市鎮及其聯合體為主的地方集體在本地區規劃事務上較大的主動權，跨區域之間積極建立靈活的加盟、協議關系⑤，在規劃的目標認同、資源整合、行動協同上形成合力。

2.4.2 技術路徑：主干規劃和專項規劃的有機整合

法國形成“戰略規劃—區域規劃—城市規劃”3級主干規劃傳導層次，同時十分重視景觀風貌類專項規劃的補充、支撐作用，在特定風貌資源領域實行的“專地專規”與主干規劃呈現多種靈活的關系：（1）自然生態專項規劃往往作為城市規劃的上位或前位要求，如《區域生態連貫性計劃》是區域性城市規劃的剛性約束內容；或將自然生態作為前置條件和研究方法，如景觀地圖集作為參考性內容。（2）歷史文化專項規劃包含用地區劃和分區管控要求，融入或直接平替城市規劃文件發揮效用，如《建筑、城市和景觀遺產保護區規劃》。（3）專項規劃可以增強城市規劃對景觀風貌關鍵內容的引導和管控。

總而言之，法國區域與地方城市規劃中的鄉村景觀風貌保護傳導，是在中央與地方合理分工、權責明晰的前提下，多種規劃工具綜合疊加、有機整合和有序傳導的過程（見圖1）。

3 鄉村景觀風貌在區域與地方城市規劃中的目標分解與實施保障

3.1 區域性城市規劃：目標具體化與空間轉譯

3.1.1 識別風貌要素、從總體目標到子目標

《區域協調發展綱要》在協調各類相關規劃的前提下綜合研判區域景觀風貌的價值、挑戰和發展方向，并將其轉化為清晰的發展目標。需編制的3份核心文件包括《地域研判與環境報告》（Rapport de présentation）、《可持續發展計劃》（Projet d'Aménagement et de Développement Durable，PADD）、《方向和目標文件》（Document d'Orientation et d'Objectifs，DOO），其作用分別為：識別區域景觀風貌特征、設定景觀風貌發展的總體目標和思路、明確具體目標及地方城市規劃需要遵循的原則（見表2）。

以阿爾薩斯省孚日山麓地區（Piémont des Vosges）為例，《地域研判與環境報告》基于省級景觀單元研究成果和區域生態連貫性計劃，提出由孚日山脈（Massif Vosgien）、山麓葡萄園（Piémont Viticole）、萊茵河平原（Plaine Rhénane）3個自西向東的景觀子單元構成的“三聯畫式景觀”（Triptyque de Paysages）風貌格局（見圖2），并進一步建立風貌特征要素體系。圍繞上述內容，作為框架性指導文件的《可持續發展計劃》提出區域景觀風貌發展的兩個總體目標：改善和保護孚日山麓地區的景觀；保護自然區域，強化藍綠網絡。《方向和目標文件》將其分解和延伸為10個更具體的子目標，并闡述了下層級城市規劃文件須落實的一般性原則和建設控制要求。

3.1.2 確定景觀空間結構與功能分區

《方向和目標文件》的另一項工作是對景觀風貌發展目標進行空間轉譯，將孚日山麓地區的藍綠網絡定位為1條南北貫通的國家生態走廊、13條區域生態走廊、10個生物多樣性區，劃定了城鎮邊界、葡萄酒原產地禁建區、生物多樣性保護區3大分區，形成景觀結構空間布局圖（見圖3），具有一定的空間精確度，使其內容和深度能更好地傳導到下層級的規劃文件中。

3.2 地方性城市規劃：實施指引與規劃管控

3.2.1 聚焦風貌關鍵點，以重要公共項目引導實施

地方性城市規劃結合市鎮實際情況和具體發展訴求將《區域協調發展綱要》的目標與空間布局指引落實為實施計劃與規劃管控，其核心文件同樣包括《地域研判與環境報告》和《可持續發展計劃》，與區域層面相比僅有對象范圍的不同，在內容及深度上基本一致。除此之外，《地方城市規劃》還需編制《開發項目指南》（Orientations d'Aménagement et de Programmation，OAP）和《管控規定》（Règlement），識別改善景觀風貌所需開展的重要公共項目（通常側重于加強生態連續性、優化提升城鎮入口區、保護遺產等），進行用地區劃，并據此對各類用地的景觀風貌提出條文式管控要求。

巴爾地區市鎮聯合體（Communauté de Communes du Pays de Barr）是孚日山麓地區的3個市鎮聯合體之一，《開發項目指南》在跨市鎮尺度進行統籌，區分住宅地區、混合功能地區、經濟活動地區、公共服務地區等一般地區和“葡萄酒之路”（Route des Vins）、“羅馬之路”（Route Romaine）、交通場站、孚日山谷—大平原（Vallée Vosges-Plaine）4個特色主題地區，制定景觀風貌提升項目清單，實施內容包括環境與景觀營造、道路交通優化、空間形態控制及分期計劃安排（見圖4）。其中，在空間形態方面重點關注視線控制、天際線與地標控制、地形與水系處理、建筑組群控制、空間邊界過渡、道路景觀營造、植物多樣性營造、景觀小品設置等內容。

3.2.2 分類制定區劃規定，剛彈結合實現靈活管控

《管控規定》包括區劃圖（Zonage）和書面規定（Ecrit）。巴爾地區區劃圖的要素信息包括區劃基本信息預留白空間（公益性地役權）、保護要素和其他規定（見圖5）。在城鎮化地區（U）、待城鎮化地區（AU）、農業區（A）、自然和森林區（N）4個基本大類的基礎上，結合實際功能指向將用地細分為46小類，每一種用地小類的書面規定最多包含24項條文，大致可分為土地利用和開發建設，建筑的形體和位置，城鎮、建筑、環境和景觀質量，建筑周邊的環境和景觀處理4個方面。其中，土地利用和開發建設采用“正面清單+負面清單”的規定方式，明確普遍禁止和默認授權的情形；其余3個方面采用普適性規則和適用于不同的用地小類的特定規則相結合的方式，以突出各類型空間景觀風貌管控的優先事項（見表3）。規則有強制性內容、禁止性內容和引導性內容之分，在兼顧剛性與彈性的管控保證景觀風貌整體協調的情況下，又在一定程度上給予了新建或改擴建項目更多的可能性。

4 對我國鄉村景觀風貌保護和規劃編制等工作的啟示

4.1 探索鄉村景觀風貌立法

法國鄉村景觀風貌立法已經從單一部門管理的單向法規擴展到綜合性法規，景觀風貌的保護對象也從“非凡的景觀”延伸到“普通的景觀”，并且由于沒有城市與鄉村的行政建制區別，中央與地方依據相關法律的約束和授權，因地制宜地通過區域與地方城市規劃對鄉村景觀風貌開展有效管理。

我國過去的鄉村景觀風貌保護法定依據分散在城鄉規劃、文保、環保等多個領域，以法律、行政法規、條例、規章等多種形式體現，時常出現管理權責不清、效力不足的問題，且對廣大普通鄉村地區“日常的景觀”關注遠遠不足。在國土空間規劃體系改革、強化村莊規劃法定地位的同時，有必要探索適應我國國情的鄉村景觀風貌立法，明確鄉村景觀風貌保護的法律地位、權責分配和使用對象，從國家層面建立起以鄉村景觀風貌為核心的管理體系，通過頂層設計完善中央與地方之間的指導與合作機制。

4.2 完善景觀風貌規劃編制體系

過去，我國景觀風貌規劃編制大體上分屬于城市規劃和土地利用規劃兩套體系，鄉村景觀風貌一般作為非法定的專項規劃或專題研究，景觀風貌特征調查研究、規劃編制的薄弱使得風貌管理難以真正深入用途管制、建設規劃許可等環節。對此，近年來已有一些積極的嘗試。例如生態環境部出臺的全國生態狀況調查評估技術規范為全域景觀特征評估指明了內容、方法、技術手段；成都市構建全域大地景觀空間體系、全要素景觀資源評價體系，劃定大地景觀基本單元，并編制大地景觀再造實施導則；上海市郊野單元規劃通過“多規合一”（整合各專項規劃）、“全地類規劃”（鎮域一張圖管理）、“村莊圖則管理”（規劃管控、項目設計、行政審批深度融合）來加強“農林水一體化設計”；浙江省推行“村莊設計”“村居設計”，將鄉村景觀風貌提升目標落實到工程建設。

基于上述先行先試的經驗，未來可進一步建立景觀風貌規劃的制度、層級、管控標準、技術指引，完善景觀風貌規劃的分級分類編制體系，將其作為鄉村地區乃至全域國土空間綜合開發與管理的重要制度工具。結合當前國土空間規劃體系的總體架構，相關工作可從3個層面展開：（1）在總體規劃層面，將傳統環境規劃或生態規劃整合為融合環境學、生態學、地理學、社會學及美學等多種學科的綜合性景觀規劃，依托國土空間規劃五級體系建立從國家（景觀風貌規劃綱要）、區域或省域（景觀風貌規劃框架）、市縣（景觀風貌總體規劃）到鄉鎮（景觀風貌規劃設計）的編制層次，作為相應的國土空間總體規劃層級的必要補充。（2）在詳細規劃層面，強化與城市設計的互補關系。立足于景觀風貌規劃跨區域、大尺度的特性，統籌三生空間劃定景觀風貌分區，使其成為全要素城鄉規劃設計的“底圖”。在此基礎上，充分借鑒城市設計的思維理念與技術手段，對“山水林田湖路房”實行規劃技術控制和景觀風貌控制的“雙控”管理，達到更全面的規劃引導與開發利用管制。（3）在專項規劃層面，豐富景觀風貌規劃的類型和形式，結合實際需求編制區域生態保護規劃、歷史環境保護規劃、景觀風貌視覺規劃以及面向國家公園、各類保護地、流域、碧道等特定空間類型的專類規劃，將其目標和要求靈活嵌入現行空間規劃體系中，提高景觀風貌管理的兼容性和適應性。

4.3 建立景觀風貌管理信息平臺

法國基于全域景觀特征評估建立的景觀地圖集作為跨地區和跨部門共享景觀知識的信息平臺，大大強化了景觀風貌價值在城鄉規劃中的地位，豐富了規劃文件的前位指導。

我國在近年國土空間規劃實踐中日漸成熟的資源信息化技術為開發全域景觀風貌“一張圖”提供了可能性，當前的應用方向主要為自然資源核查監督及國土空間規劃數據統合，未來可進一步完善對全域文化遺產類資源的梳理、集成，避免跨區域、具有潛在價值的景觀風貌資源因行政單元分割、事權分割或相關管理部門認知的局限性而被忽視，并充分結合社會文化調查，建立從國家到區縣、鄉鎮等各層次、全方位的景觀風貌管理信息平臺，運用于景觀風貌現狀研判、景觀風貌發展動態預測、景觀風貌發展目標確立、多規協調與空間管控，將景觀風貌管理理念從全域資源監察轉變為全要素資產管理，為景觀風貌的綜合價值轉化提供支撐。

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