論權力機關監督監察機關的路徑完善

唐珍名，周朕可

［摘要］ 當前權力機關對監察機關的監督存在國家法律規范的供給不足和遲緩、監督工具不夠豐富具體、監督程序公開不到位且銜接不足等問題。同時，監察機關“位高權重”，使得權力機關監督略顯乏力。因此，應進一步健全《監督法》，擴大監督主體范圍，創新監督舉措，完善特定問題調查制度，增設法律責任章節，完善監督程序的具體法律規定；豐富和具象監督“工具箱”，加強對監察相關法律的執法檢查，對監察機關發布的法規和相關規范性文件進行備案審查，強化監察機關的詢問與質詢；推動監督程序公開，加強各種監督方式間的銜接，完善跟蹤反饋環節，切實增強權力機關監督監察機關的有效性。

［關鍵詞］ 權力機關；監察機關；監察法；監督法

［中圖分類號］? D911［文獻標識碼］ Ａ［文章編號］ 1008-1763（2024）02-0127-09

The Path Improvement of the Power Organs?in Supervising Supervision Organs：Also on the Revision of the Supervision Law

TANG Zhenming ， ZHOU Zhenke

（ School of Law， Hunan University， Changsha410082， China）

Abstract：At present， some problems exist in the supervision of the supervision organs by the power organs， such as the insufficient supply and delay of national legal norms， the lack of rich and specific supervision tools， the lack of openness of supervision procedures and the lack of convergence. At the same time， the “high position and weight” of the supervision? organs makes? the supervision of the power organs slightly weak. Therefore， we should further improve the supervision law， expand the scope of supervision subjects， innovate supervision measures， improve the investigation system for specific problems， add legal liability chapters， and improve the specific legal provisions of supervision procedures; enrich the? concrete supervision “toolbox”， strengthen the law enforcement inspection of supervision related laws， record and review the regulations and relevant normative documents issued by the supervisory organs， and strengthen the inquiry? of the supervisory organs; promote the openness of supervision procedures， strengthen the connection among? various supervision methods， improve the tracking and feedback links， and effectively enhance the effectiveness of the supervision and supervision organs of the power organs.

Key words： power organs;supervision? organs; supervision law; oversight law

習近平總書記在二十大報告中強調構建高效的監督體系。[1]作為“位高”而又“權重”的監察機關，只有積極主動地接受權力機關的“異體監督”，才能為深化監察體制改革保駕護航，推動監察機關外部監督的法治化進程。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（下文簡稱《監督法》）的修正草案已在2023年12月26日召開的十四屆全國人大常委會第七次會議上提交審議。當下，探究權力機關監督監察機關的路徑及完善，為《監督法》的修改提供一些建議和參考，強化權力機關監督監察機關的基本法律架構，具有較強的學理及現實意義。

一權力機關監督監察機關的必要性及特殊性

權力機關與監察機關在國家治理體系中分別扮演著不可或缺的角色。權力機關監督職能行使重點在于確保國家權力的合法運行，監察機關則肩負著對國家公職人員的監督職責。監察機關需要接受權力機關的監督，以確保其權力行使的合法性和正當性。

（一）權力機關監督監察機關的必要性

1.監察權來源于權力機關

一切權力屬于人民，所有公權力都由作為主權者的人民授予。監察權是公權力，也體現著“人民權”的特質，其權由民賦、權由憲定、權能法定、權限適格。[2]監察權來源于權力機關體現在兩個層面：一是權力機關行使的監督權是人民賦予的，體現人民意志。人民代表大會制度是中國特色社會主義民主政治建設的重要保障。國家的一切權力屬于人民，人民通過選舉產生各級人民代表大會，人民代表大會代表人民行使國家權力，這也是監察權來源于權力機關的重要體現。二是監察權的內容、范圍及邊界由權力機關加以確定。全國人大作為最高國家權力機關，有權決定國家權力的分配和運行。監察權具體行使路徑和運行方式，也必須依賴于權力機關的決策和指導。這體現了權力機關對監察權的控制和監督，也是監察權來源于權力機關的另一個重要體現。

2.監察權需要監督和制約

權力的可交換性使其存在異化的可能，從而可能造成對社會公共利益的侵害，權力機關對監察權的監督，就是要使得監督權能夠在合理的界限內運行，并阻止其出現異化。[3]權力機關對監察權的監督，其目的是保證《中華人民共和國憲法》（下文簡稱《憲法》）、《中華人民共和國監察法》（下文簡稱《監察法》）和《監督法》等法律的有效實施，使得監察機關能夠依法履職、秉公用權，促使監察機關規范監察行為，提高監察效能。對監察權的監督和制約可有效保障人權和防止權力腐敗。如果監察權得不到有效的監督和制約，有可能導致監察機關濫用職權，侵犯被監督者的合法權益。特別是監察機關與被監察者處于不同的地位，比如在留置過程中，被監察對象處于弱勢地位，加強對監察權的監督和制約，也是保障監察對象合法權益的重要措施。

3.權力機關監督具有正當性和權威性

首先，人民代表大會是國家權力機關，其對監察權的監督代表了人民意志。人大及其常委會依照《憲法》和《監督法》等法律，代表人民的意志行使監督權。這種監督是基于法律規定和程序進行的，具有明確的法律依據和合法性。人大代表產生于人民，權力機關對監察委員會的監督體現出人民監督權的行使。其次，監督體現了國家意志。權力機關具有最高的權威地位，其對監察權的監督是以《憲法》《監察法》和《監督法》為依據的，具有法定性。任何黨政機關都必須接受人民監督，其監督具有廣泛性和普適性。最后，監督具有強制性。權力機關依據《憲法》和其他相關法律對監察機關開展監督，這種監督具有約束力和法律上的強制性，監察機關必須無條件接受。同時，權力機關在行使監督權時也應遵循相應的法律程序。

（二）權力機關監督監察機關的特殊性

1.合署辦公致使紀法貫通

在合署辦公體制下，紀檢監察機關兼有黨紀檢查、職務違法調查、職務犯罪調查三種職能。合署辦公體制雖然使其獨立性有所增強，但監察權難免受到紀律檢查權的影響。[4]黨的監督與權力機關監督具有同一目標性，權力機關代表的是人民監督，是通過國家強制力保證權力得到合理的行使，實現人民和國家的意志，不但體現了黨對權力的統籌和規范，更是對黨和國家監督體系的充實與完善。然而，合署辦公條件下，黨紀與國法監督的一體化，通過權力的分化，在監察機關內部國家權力和黨的權力存在重疊。雖然權力機關可對違法問題開展監督，但是違紀問題屬于黨內監督范疇，有可能影響權力機關監督的正當性。

2.監察機關憲定的獨立性

現行《憲法》第127條特別強調了監察機關的“獨立性”。權力機關在對監察機關監督的過程中，必須保障監察機關獨立辦案，不能干涉、干擾和影響監察機關獨立行使職權，確保監察權對監察對象的威嚴和震懾。這種憲定的獨立性有助于確保監察機關能夠獨立、公正地履行職責，對公職人員進行有效的監督。然而，監察機關的獨立性也可能導致權力機關對其監督乏力，由于監察機關獨立行使職權，權力機關可能難以直接干預其工作，這會導致監督的缺失；再者，信息不對稱等因素的存在，也使得權力機關難以全面掌握監察機關的工作情況，從而無法進行有效的監督。

3.權力機關對“新生機關”的監督尚在探索階段

權力機關對“一府兩院”的監督由來已久，并隨實踐的進展而不斷完善。然而，國家監察體制改革試點工作自2016年底才開始，直到2018年才在全國范圍內成立各級監察委員會。監察委員會可謂最“年輕”的國家機關。與權力機關對“一府兩院”的監督相比，權力機關對監察機關的監督雖然也有立法保障，但監督工作開展的時間較短，仍處于“摸著石頭過河”的探索階段，需要不斷完善監督手段、內容及方式。由于監察機關是“新生機關”，其職責、權限、工作程序等尚需在實踐中不斷摸索，特別是對于如何確保權力機關對其監督的有效性、如何平衡監察機關的獨立性和權力機關監督權的廣泛性等問題需要不斷探索。

二權力機關對監察機關監督的現狀及主要問題

監察機關作為國家的“反腐利劍”，為保障監察權的規范行使，有必要接受權力機關的監督。然而實踐中，兩者間的監督與被監督關系受法律供給、監督工具、監督程序等因素制約，影響了監督效果。

（一）權力機關對監察機關監督的規范分析

1.《憲法》對監督關系的原則性規定

隨著我國監察體制改革不斷深化，權力機關對監察機關的監督已上升到根本法層面?！稇椃ā返?條強調“產生”的合法性，并對監督關系進行了闡述，要求監察機關在行使監察權時向人民代表大會“負責”和“接受監督”。同時，《憲法》對監察機關負責人及其他相關人員任命的方式進行了規定。從憲法的規定可以看出幾個關鍵詞，即“選舉、罷免、負責、監督”。憲法主要在三個方面對權力機關監督監察委員會進行了規定：第一，第1章總綱第3條對監察機關由人民代表大會產生，對其負責，受其監督進行了原則性的規定。第二，第3章第1節在規定全國人大職權時，對國家監察委員會主任的選舉、罷免，國家監察委員會副主任、委員的任免進行了明確；第5節對地方監察機關負責人的選舉和罷免及權力機關監督監察工作進行了明確。第三，第3章第7節對監察委員會的義務進行了規定，明確國家和地方監察委員會對國家權力機關負責。

2.《監察法》對監督方式的原則性展開

《監察法》第53條明確了權力機關監督的層級、方式、內容，主要包括監察機關對權力機關進行工作報告，接受執法檢查、詢問或質詢。監察機關除專項報告外，還要對人大常委會提出的審議意見進行研究，細化落實審議意見，形成具體的措施，并將辦理結果向人大常委會報告?！侗O督法》是對《憲法》相關權力機關監督規定的展開與細化，是監督行為的重要法律淵源，強調了7種監督方式。而根據《監察法》的規定，其中僅有3種監督方式可用于監察機關。

（二）權力機關對監察機關監督的現有實踐

目前，權力機關對監察機關的監督包括以下幾方面。

1.聽取和審議專項工作報告

聽取和審議專項工作報告體現了權力機關行使人民監督權的權威性，也是最容易實現的監督方式。由于監察機關辦案的保密性，向人大報告時不宜采取年度報告的方式，而應采取專項報告的方式。監察委員會進行報告的方向和議題，主要從群眾和人大代表反映強烈、社會現象突出、引發社會廣泛關注的議題等方面選取。在議題選取后，人大代表可進行調查研究，也可由監察機關通過自查尋找相關的問題。權力機關聽取監察委員會相關的報告，由人大常委會組成人員對其進行審議，并在審議后進行意見的反饋，形成相關決議，由監察委員會及時報告相應的整改情況。[5]

從全國層面看，2020年8月10日，國家監察委員會首次向全國人大常委會進行了反腐和追逃相關的專項工作報告。[6]截至目前，除香港、澳門特別行政區和臺灣地區之外，所有省（自治區、直轄市）監察委員會均向同級人大常委會進行了專項工作報告，報告主要圍繞國際追逃、掃黑除惡、打傘破網、群眾身邊的腐敗問題、民生和群眾幸福感提升改善等方面的內容。[7]

與此同時，市、縣等各級監察機關也積極向人大常委會進行專項工作報告。如：常州市監察委員會向人大常委會進行群眾反映強烈突出問題的專項報告，主要內容包括脫貧攻堅、義務教育學校違規辦學、高值醫用耗材采購等。[8]衡陽市監察委員會向人大常委會進行整治“小鬼難纏”問題的專項報告，主要內容包括營商環境改善、企業辦事難、個別職能部門工作人員吃拿卡要、陽光用權等問題。[9]但目前存在的問題依然不少，如：審議議題選取不合理，常規性議題較多、有針對性的議題較少，議題確定過程缺少民主參與，專項工作報告公開性和透明度尚有待提高等。同時，在監察機關向權力機關所作的專項工作報告中，報告成績的內容較多，反映問題的內容較少。一些地區將監察機關報告專項工作當作程序性審議任務，肯定成績的較多，提出批評的較少，權力機關對監察機關專項報告的審議往往也流于形式、浮于表面，對審議的意見缺少相應的跟進。

2.特定問題調查委員會調查

根據《監督法》的規定，開展特定問題調查是權力機關監督的重要工具。比如鄂爾多斯市人大常委會2021年10月13日就市監察委員會整治群眾反映強烈問題工作情況開展了特定問題調查，使群眾反映強烈的飲水和如廁問題得到有效解決，并建立了人民代表大會與監察委員會工作會商協調機制。[10]再如，2021年11月11日，南通市人大常委會就市監察委員會整治群眾反映強烈突出問題開展特定問題調查，通過多種方式了解整治群眾反映強烈突出問題工作的開展成果，聽取廣大群眾的意見和建議。[11]

《監督法》第39條雖然規定了對“重大事實不清”的事項開展特定問題調查，但是對于何種事項屬于“重大事實不清”并沒有具體明確。第43條規定，產生調查委員會的常委會“可以”根據特定問題調查報告作出決議或決定。但是“可以”此類用詞較為含糊，“可以”表示“可做可不做”，影響了常委會對特定問題調查報告審查的有效性。特定問題調查的立法本意是作為權力機關監督方式的彌補，從監察機關自身的角度，對于憲定的獨立行使監察權的監察委員會來說，權力機關對其開展特定問題調查，是否影響其獨立性仍值得商榷。特別是監察機關在監察權行使過程中，需要保密的事項較多，這些保密事項能否作為“重大事實不清”的事項納入特定問題調查范疇尚無定論。

3.組織執法檢查

為確?！侗O察法》等法律法規得到貫徹落實，權力機關可對監察權的行使情況開展執法檢查。2018年5月，時任全國人大常委會委員長的栗戰書強調人大執法檢查與“法律巡視”相等同。執法檢查通?？煞譃椤皽蕚潆A段－實施階段－報告階段－反饋階段”[12]。在執法檢查方面，《監督法》第25條僅規定地市級人大常委會可作為上一級機關進行執法檢查的“被委托人”，而沒有將縣級人大常委會納入執法檢查的主體。而縣級人大是與基層人民群眾聯系得最為密切的機關，該規定在范圍上和深度上存在局限性，使得執法檢查的委托主體較窄。當前權力機關對監察機關的執法檢查主要集中在對《監察法》的實施方面。例如，全國人大常委會對有關省份實施《監察法》的情況開展了執法檢查；[13]山西省、云南省、江蘇省等省級人大常委會也對所轄地市實施《監察法》的情況開展了執法檢查。[14]云南省地市級對《監察法》貫徹實施情況執法檢查開展得較多，云南省文山市、臨滄市等人大常委會還對縣級開展了《監察法》實施情況的執法檢查。[15]

在各級人大常委會的執法檢查過程中，普遍存在著不重方法、不求時效等問題，執法檢查“動而不聯、查而不實、報而不精、督而不力”的問題較為突出。[16]機構設置和職能交叉重疊嚴重，體制沒有理順，風險規制活動的復雜性影響執法檢查效果。[17]

4.詢問和質詢

詢問主要在聽取監察機關的報告過程中，權力機關針對其提出的問題或現狀進行查問咨詢；質詢主要是針對監察機關的履行職責情況進行質問，旨在督促監察機關更好地履行職責。詢問主體可以是人大代表，也可以是人大常委會組成人員；詢問可以口頭或書面形式進行；詢問時間主要是在人大會議期間；詢問內容主要與人大會議期間的報告相關。質詢是詢問的“升級版”，具有答復的強制性，并對提出質詢人員的數量有嚴格要求；質詢內容可以圍繞著監察委員會的主要工作內容和履職情況，質詢時間與詢問時間相似，也須在人大或常委會會議期間提出。目前尚未發現各地人大及其常委會對監察委員會開展詢問和質詢的情況。

5.規范性文件的備案和審查

隨著監察體制日益完善，權力機關對監察機關的規范性文件進行備案審查已逐步常態化。2019年10月26日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》。根據該決定，國家監察委員會獲得了監察法規制定權，同時監察法規應報全國人大常委會備案并接受審查。2023年12月29日，《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》通過，進一步為監察委員會的規范性文件備案審查提供了依據，有助于強化憲法監督，促進監察工作規范化。此前，黑龍江省人大常委會2018年出臺的《規范性文件備案審查條例》，把監察規范性文件納入備案審查范圍，乃是全國范圍內的首創。在此之后，北京、安徽等地也將監察委員會的規范性文件納入人大及其常委會備案審查范圍。監察機關實行合署辦公，雙重領導，但恰恰是這樣的頂層制度設計，使得紀律檢查權和監察權合為一體，兩種權力分工負責、互相配合、相互疊加。在這種背景下，監察委員會有很多規范性文件是和紀委聯合發布的，并且使用紀委的文號，納入黨內的備案審查，從而難以納入權力機關規范性文件備案審查范圍。因此，針對紀委與監委的合署辦公背景下的聯合發文備案審查拿出具體的舉措成為當務之急。

（三）權力機關對監察機關監督存在的主要問題

權力機關對監察機關的監督仍然存在不少問題，主要表現在以下幾方面。

1.國家法律的規范供給不足和遲緩

從法律位階上看，《監察法》是全國人大制定的，屬于“基本法律”的范疇，而《監督法》則是全國人大常委會制定的，屬于“普通法律”。其中，《監督法》于2006年8月27日通過，自2007年1月1日起施行，至今已實施17年。然而《監察法》于2018年3月20日出臺后，《監督法》并未進行相應的修改。從邏輯上看，雖然修正后的《憲法》對《監察法》進行統領，但是其邏輯路徑卻是《監察法》規定權力機關對監察機關的監督，并在修正后的《憲法》中加以明確。依此邏輯，國家和地方的監察機關分別由相應級別的權力機關產生、負責、接受其監督。

然而縱觀《憲法》和《監察法》的現有規定，有關權力機關對監察機關監督的規定大多寥寥數語、輕描淡寫。例如《憲法》第62條、第63條、第67條、第101條、第126條僅僅是從“選舉、罷免、負責、監督”等角度進行了框架性的規定?！侗O察法》僅僅是從工作報告、接受執法檢查、詢問或質詢三個方面對權力機關監督監察機關進行了闡述。而《監督法》雖然明確了7種監督方式，但因其制定時間較早，當時尚無監察機關的存在，所以并沒有專門針對監察委員會的監督方式，使得權力機關監督監察委員會的實踐重點和重心失焦。此外，現有的法律規范條文在實際應用中顯得較為籠統，缺乏具體的實施指引，在設定上遺漏了關于法律責任的明確規定，使得在出現違法行為時難以有效追責。此外，權力機關在行使監督職能時也面臨著啟動難的困境，這在一定程度上削弱了法律規范的約束力和執行力。法律層面規定的人大監督的形式較少，局限于“專項報告”和“執法檢查”、詢問和質詢等形式。

再者，作為權力機關監督監察機關重要依據的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》（下文簡稱《全國人大組織法》）和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（下文簡稱《地方組織法》）修改緩慢?！度珖舜蠼M織法》在《監察法》出臺3年后才進行修正，《地方組織法》在《監察法》出臺4年后才進行修正。《全國人大組織法》涉及監察機關的有7條，主要對監察機關的人選、罷免案、質詢案、議案、審議事項等方面進行了闡述?！兜胤浇M織法》涉及監察機關的有12條，主要對監察機關人員選舉、質詢、專題匯報等進行了規定。但是《全國人大組織法》和《地方組織法》對權力機關監督監察機關仍然缺少具體的描述，加之缺少相關的立法解釋，以致相關監督工作欠缺具體依據。

2.監督工具不夠豐富具體

縱觀整部《監督法》，專項工作報告、執法檢查、規范性文件備案審查、詢問和質詢、特定問題調查等監督工具的規定，均是針對“一府兩院”，并無監察機關的相關規定，使得《監督法》對權力機關監督監察機關的指導性和規范性功能不強。在權力機關監督監察機關的實踐中，也只能是結合《監察法》，參照《監督法》中對“一府兩院”的監督方式。但這種“參照”的方式仍然值得商榷和討論，比如《監督法》中的監督工具較為單一，權力機關監督的形式較少，局限于“專項報告”和“執法檢查”、詢問和質詢等形式。專項報告籌備的周期較長，屬于階段性報告；執法檢查更多地集中于對監察委員會程序合法性的檢查，而非對事務性和業務性的檢查；詢問和質詢也是針對法律事務開展的，缺少具象化。[18]特別是執法檢查、詢問、質詢等在法律層面缺少切實可行的程序和規范。

即使在《中華人民共和國監察法實施條例》（下文簡稱《監察法實施條例》）中，對執法檢查、詢問、質詢的規定也只是籠統地對《監察法》進行補充，要求監察機關配合執法檢查，并將處理情況向權力機關報告，以及在詢問、質詢中實行主要負責人口頭答復和主要負責人簽字的書面答復。在實踐中，詢問質詢工具并沒有得到廣泛應用，主要由于現有法律并沒有明確詢問和質詢的范圍，缺少工具使用的具體法律依據。而《監察法》并未將特定問題調查委員會調查、規范性文件的備案和審查等監督工具納入，也可以看作從法律層面對這些監督方式的“排除”。雖然出臺了《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》，并在一些地區開展了規范性文件的備案和審查工作，但是先天性的法律規范不足，使相關工作缺少法律依據，導致監察機關制定的規范性文件在合憲、合法范疇的判斷過程中存在審查的缺口。

3.監督程序公開不到位且銜接不足

監督程序的公開是權力機關監督監察委員會的重要途徑。但在當前實踐中，仍存在監督程序公開不到位且銜接不足的問題。在監督程序公開方面透明度不高，且由于監察委員會的特殊性，權力機關對監察機關的程序公開存在疑慮，缺少公開的主動性和公開的渠道。例如，《四川省人民代表大會議事規則》規定，在出現對監察機關的質詢時，相關信息是否公開主要由主席團來決定。這就可能導致在質詢過程中出現信息不予公開的情況。

在各種監督工具的使用中，不同監督工具間缺少銜接程序。現有《監察法》規定的監察機關向本級人大常委會進行工作報告、接受執法檢查、詢問或質詢，這些工具間缺少有效銜接，缺乏整體性，這使得權力機關的監督工具使用流于形式?！侗O察法》出臺后，為了細化具體的措施和指導，出臺了《監察法實施條例》，但現有規定總體上看仍較為籠統?！侗O察法實施條例》的出臺目的是對《監察法》未提到的細節之處進行補充，增強法律的可執行性，加強監察權行使的規范化、法治化與正規化。然而，《監察法實施條例》對權力機關的專項工作報告、執法檢查、詢問、質詢等手段的規定較為含糊。如：《監察法實施條例》第254條雖然較之《監察法》第53條有所細化，但僅僅是規定了會議審議工作報告和議案需“聽取”意見，“回答”詢問，以及口頭和書面回復時監察機關需要注意的事項，而對于詢問和質詢人是否滿意，不滿意時怎么辦、如何進行整改等方面沒有具體的規定。

三權力機關監督監察機關的路徑完善

針對國家法律的規范供給不足和遲緩、監督工具不夠豐富具體、監督程序公開不到位且銜接不足等權力機關監督監察機關存在的突出問題，未來的路徑完善需要重點從完善相關法律、豐富和具象監督“工具箱”、規范監督程序等方面著手。

（一）健全《監督法》

1.擴大監督主體并創新監督舉措

健全《監督法》需要擴大監督主體，要將《監督法》規定的監督主體由“人民代表大會常務委員會”拓展到“人民代表大會”。增進監督主體的“厚度”， 拓展報告工作的對象，更廣泛地接受人大代表的審議。組織人大代表對監察委員會工作開展調研、檢查、審議等活動，使《監督法》能夠真正地指導權力機關對監察機關的監督。另外，要創新監督舉措，把權力機關監督監察機關寫入《監督法》，將監督“一府兩院”改為“一府一委兩院”，同時建立《監督法》與《監察法》的銜接機制，在《監督法》中進一步豐富權力機關監督監察機關的目標、范圍、程序、監督方式與保障等。例如，將《監督法》第2章章名修改為“聽取和審議專項工作報告”，內容修改為“聽取和審議人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院的專項工作報告”，并規定“本級人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構可以先期進行專題調查研究，提出報告”。在當前的“聽取和審議專項報告、執法檢查、詢問和質詢”等3種形式外，積極探索“對監察工作進行視察或專題調研、組織對監察工作特定問題調查、對監察委員會主任或副主任作出撤職決定”等監督舉措，明確監督程序和內容，使權力機關監督監察委員會能夠具有更具體、更有效的可操作性，明確監督路徑，提高對監察委員會的監督手段剛性。[19]

2.完善特定問題調查制度

特定問題調查在現實中往往由于其程序的復雜性而被人為規避，導致實踐中運用較少，為此有必要完善特定問題調查制度。比如應在保持人大及其常委會審議和決定權不變的情況下，降低動議權門檻，以便更及時地啟動特定問題調查。通過修改《監督法》，使特定問題調查的形式得以法定化。如：

在《監督法》第39條中，應進一步明確界定“重大事實不清”作為啟動特定問題調查的具體范疇。明確規定哪些類型的事件被認定為 “重大事實不清”。進一步簡化特定問題調查啟動的決定過程，合理設置特定問題調查的啟動門檻，合理界定適合啟動特定問題調查的“重大事實不清”事件特征，簡化特定問題調查的啟動主體、流程，使其能夠真正地發揮好監督的“兜底”作用。在《監督法》第43條中，應將產生調查委員會的常委會“可以”根據特定問題調查報告作出決議或決定中的“可以”修改為“應”。明確特定問題調查涉及的各方主體的責任與義務。通常情況下一旦啟動特定問題調查，往往需要涉及多個部門，應進一步明晰各主體在調查過程中的責任與義務，建立強制性措施，確保所有相關方積極配合權力機關的調查工作。將執法檢查中發現的重大違法事項、人大代表反映的熱點問題、書面聯名等進行具體化，作為啟動的條件之一，進一步增強法律的確定性。加強《監督法》與《監察法》的銜接，將“特定問題調查”納入《監察法》，將《監督法》第39條至第43條與《監察法》第53條進行整合，在《監察法》第53條明確人大常委會對監察委員會進行特定問題調查的范圍、提請、審議、報告、程序及組織機構。

3.增設法律責任章節

為解決當前權力機關對監察機關的監督乏力、監督缺位問題，有必要進一步明確權力機關監督的責任主體，建立監督法律責任的追究機制，嚴格監督程序，優化權力機關監督的權力結構，因此需要在《監督法》中增設法律責任章節。同時在法律責任章節，應將“拒絕配合監督、提供虛假報告或虛假整改、干擾或者拒絕執法檢查、視察、調查研究、特定問題調查、拒絕接受詢問、質詢”等作為承擔法律責任事由，并明確不同的責任承擔方式。

（二）豐富和具象監督“工具箱”

1.提高對監察相關法律組織執法檢查的專業水平

進一步明確執法檢查主體，考慮到監察委員會的特殊性，應提高人大常委會執法檢查的專業化水平。例如，可充分發揮全國人大監察和司法委員會的作用，將這一委員會作為對監察委員會進行執法檢查的“常設機構”，發揮其專業技術優勢，避免“大水漫灌”式的執法檢查。進一步細化執法檢查的選題程序，廣泛通過信訪、網絡、人大代表反映問題等渠道，收集執法檢查切入點，明確執法檢查內容和程序。探索建立權力機關與監察機關法規制度執行調研和評估部門的聯動機制，使得權力機關的外部監督與監察機關的內部控制相結合，優化執法檢查成果?？紤]到執法檢查與基層事務聯系較為密切，縣級權力機關與基層人民群眾關系密切，因此應修改《監督法》第25條，將縣級人大常委會加入其中，即使得縣級人大常委會可以作為市級人大常委會進行執法檢查的“被委托人”。

2.增強對監察法規和規范性文件備案審查的合憲、合法性

在審查范圍方面，為確保監察機關發布的規范性文件合法、合規并得到有效執行，應將其全面納入人大常委會的備案審查體系之內。特別關注監察機關針對職務犯罪所界定的管轄范疇、監察機關在執行職務時的行為規范、證據采集與審查的標準化流程，以及案件審理的各個環節等內容。在審查主體方面，應進一步拓展審查主體范圍，將人大代表和專門委員會拓展為輔助審查的主體。[20]在審查內容和程序方面，應健全監察法規、監察規范性文件審查機制，推進規范性文件的備案審查形式法定化，加強權力機關監督監察機關過程中對該工具的運用。同時，也應將權力機關的“監察法規和規范性文件備案審查”納入《監察法》第53條，實現現有權力機關監督工具的拓展。在法規和規范性文件備案審查條款中，明確監察機關主動備案機制和相關要求，同時考慮到紀委與監委合署辦公，應特別加強對紀委監委“聯合發文”的備案審查相關規定。此外，還應規范備案、審查的提出、登記和初步研究、函告和分送審查、審查及其反饋等方面的流程。

鑒于合署辦公的體制， 為確保黨內法規和人大規范性文件備案審查工作的高效協同，應構建黨內備案審查與人大備案審查之間的緊密銜接與聯動機制。推動黨內法規和人大規范性文件在制定、修改、廢止等環節的相互通報、及時溝通和有效對接，確保兩者在內容上的協調一致和相互補充?？山梃b《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》第4條“專門委員會、常務委員會工作機構應當加強溝通協作，遇有重要問題和重要情況的，可以共同研究和協商”的規定，以及《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第4條第3款對“各級黨委應當與同級人大常委會、政府等有關方面建立健全備案審查銜接聯動機制”等方面的規定，將這種備案審查銜接聯動機制拓展到地方人大常委會，使得地方人大常委會在備案審查監察規范性文件的時候，也要和同級黨委建立這種銜接聯動機制。在《監督法》第31條至33條中，加入監察委員會，作為接受權力機關備案審查的主體。在《監督法》第五章“規范性文件的備案審查”中新增法條“各級監察委員會單獨發布的規范性文件，應接受同級人大常委會的備案審查；各級監察委員會與紀委聯合發布的規范性文件，應同時接受同級人大常委會和同級黨委的備案審查”。

3.加強對監察機關的詢問與質詢

針對當前各級權力機關對監察機關詢問和質詢開展不充分的問題，應完善法律法規，加強對監察機關的詢問與質詢。針對監察機關業務的專業性問題，應把監察和司法委員會等專門委員會列為詢問、質詢的輔助主體。在對監察機關專項工作報告進行審議，系統了解相關監察工作的基礎上，有計劃、有組織、有重點地就群眾關心的熱點問題、重大事項進行集中詢問和質詢。除聽取報告外，還應結合專項調查、實地座談走訪等多種形式，對詢問、質詢案的落實進行跟蹤督辦。目前，《監督法》（修正草案）對專題詢問進行了規定，提出“關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，可以召開聯組會議、分組會議，進行專題詢問”。應在修改《監督法》時，將詢問和質詢與人員的罷免相結合，當常委會和人大代表對質詢的答復不滿意時，經由主席團提請各級人大會議審議后，可啟動罷免案，增強詢問和質詢在監督中的預防和震懾力。此外，當前《監督法》第34條對詢問和質詢的時間有所限制，即“審議議案和有關報告時”。主要原因是考慮到監察工作辦案保密的特殊性，這才最終使得到目前為止詢問和質詢這兩種監督工具應用得并不廣泛。應積極借鑒英國議會監察專員“隨時向議會監察專員提出質詢的要求”的經驗，使人大常委會和人大代表可對那些保密范圍外的事項提出詢問和質詢，從而提高詢問和質詢的質量。

（三）規范監督程序

1.完善監督程序的具體法律規定

進一步完善監督程序的具體法律規定，從而推進監督程序公開，加強監督方式銜接。在《監督法》中，除了對監督對象和內容的規定之外，還應增加對監督程序的規定。特別應加強“專項報告”“執法檢查”和“詢問和質詢”等各類工具間的銜接，使其能夠發揮監督的整體效能，使得監察機關發布的規范性文件均接受人民代表大會常務委員會的備案審查，將“專項報告、執法檢查、詢問和質詢、特定問題調查”形式和內容、流程法定化。加強程序的公開度和透明度，提升監督的規范化、民主化、科學化水平，防止其不作為或亂作為。

2.公開監督程序

應全面推動權力機關對監察機關的監督程序公開，加強信息公開。進一步完善公開內容，除涉密內容外，各類報告、計劃、質詢案及執法檢查記錄等均應盡可能公開。建立公開申請制度，可由權力機關主動公開，也可由其他社會公眾、其他國家機關申請公開。如：與人民權利、民生事務相關的特定問題調查，人民群眾可以向權力機關申請公開。建立完善申請信息公開程序、申請信息公開反饋機制、公開的救濟制度等。拓展監督程序信息公開的渠道，通過手機移動APP、微信公眾號等渠道，在權力機關監督監察機關的過程中，廣泛接受群眾和人大代表監督。將人大代表問詢和質詢的內容及其反饋及時向全社會公開。

3.加強監督方式銜接

加強權力機關監督與黨委監督的銜接，從制度層面充分發揮黨的領導這一核心優勢。推進“政黨權力體系”和“憲法權力體系”統籌劃一，增強規范的一體化黨規和法律制度構建。加強黨內監督法規與國家監督法律的制度成果轉化，積極促進黨內監督內容與國家權力機關監督內容的協調一致，使得黨內監督與權力機關的監督互相配合、協同發力。建立權力機關與黨委在對監察機關監督中的溝通協調機制，構建監察機關向權力機關進行專項工作報告與同級紀委向黨委報告間的信息溝通和共享模式，使得黨委監督與權力機關監督實現同頻共振。

從當前各類權力機關監督使用的工具來看，聽取專項工作報告實現的難度較小，更易實現常態化。長期以來各級人大常委會對監察委員會的監督主要局限于聽取專項工作報告，個別地區人大常委會開展單獨性的執法檢查。應在聽取專項報告后，及時開展詢問和質詢，以便及時地發現和解決監察委員會工作中存在的問題。[21]將執法檢查與特定問題調查結合起來，有目標、有重點地開展檢查和調查；將執法檢查與監察法規和規范性文件備案審查結合，重點檢查監察委員會是否存在違憲、違法行為。加強《監督法》與《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》的銜接，對內容復雜敏感、專業性強、涉及面廣的黨內法規和規范性文件的審查和處理，各級黨委應當與同級人大常委會等主體健全備案審查銜接聯動機制。

4.完善跟蹤反饋環節

加強權力機關監督監察機關跟蹤和反饋，在專項工作報告、執法檢查、問詢質詢、特定問題調查、監察法規和規范性文件備案審查等各類權力機關監督工具的使用中，應建立跟蹤反饋機制，對權力機關要求的整改成果進行及時反饋，對整改不到位、虛假整改的監察委員會應進行問責。對監察機關發生的消極不作為、積極亂作為現象開展廣泛監督，健全權力運行制約和監督體系，落實“有權必有責，用權受監督”的法治要求，使得監察權能夠在權力機關監督的作用下被關進制度的籠子里，約束和防止其異化變質。

監察機關“位高權重”的特殊性質，使得權力機關監督處于“不愿監督”“不敢監督”的狀態。監察委員會與紀委“一套工作機構、兩個機關名稱”，接受同級黨委和上級紀委監委的領導和監督，使得監察機關擁有較高的政治地位。監察機關作為兼顧政治屬性與法紀調查職能的國家反腐敗工作機構，做到有效利用權力機關的監督作用，將權力“關進籠子”尤為關鍵。這客觀上要求進一步加強完善監督立法、豐富監督工具、規范監督程序，才能夠與我國監察體制改革的現實需求相適應。誠然，權力機關監督監察機關的路徑完善任重道遠，不過，《監督法》的修改已處在全國人大常委會的立法進程當中，這為加強權力機關對監察機關的監督提供了法治契機。

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