服務類政府采購項目績效評價研究

●徐曉陽 姚天琦 王 帥

一、引言

政府采購制度源于200 多年前西方發達國家的制度創新。 我國在20 世紀八九十年代正式開始政府采購的試點探索，至2022 年，我國政府采購財政支出總金額達到34993 億元， 占全國財政支出和GDP 的比重分別為9.4%和2.9%①， 政府采購已經成為我國政府履職的一種重要實現途徑和方式。 根據《中華人民共和國政府采購法》， 政府采購內容包括貨物、工程和服務。我國2022 年度政府采購中貨物、工程和服務采購金額分別達到9028 億元、15664 億元、10301 億元②， 占比分別為25.8%、44.8%、29.4%。 可以看到，服務類政府采購已經成為我國政府采購的重要組成部分，2015—2022 年我國政府采購分類金額見圖1。

圖1 2015—2022 年我國政府采購金額分類圖

采購主體為各級國家機關的服務類政府采購項目， 也是政府購買服務的重要組成部分。2013 年《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》出臺后，政府購買服務在我國全面推開。 黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務， 凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制”。 此后，我國政府購買服務的內容逐步從公共服務領域 （包括基本公共服務和非基本公共服務） 拓展至政府履職、政府輔助性服務等領域。隨著“放管服”改革的不斷深入，服務類政府采購的重要性還將進一步提升。

政府采購資金主要來源于財政資金， 因此相關項目管理需要遵循預算管理相關要求。 全面實施預算績效管理作為優化財政資源配置、提升公共服務質量的重要舉措，政府采購類項目同樣需要開展預算績效管理。2018 年印發的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》 明確要求“積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、 主權財富基金、 政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理”。 《政府采購需求管理辦法》也對政府采購績效管理也提出了明確要求。

政府采購項目中， 貨物和工程類項目因其采購內容較為明確和標準化，因此績效目標、評價對象和內容、評價標準和方法等相對容易確定，績效評價等相對較為簡單、清晰。 但服務類項目由于其內容個性化程度較高、涉及對象較多、目標較為綜合，其績效評價難度較大，也是大家關注的重點。 服務類政府采購項目作為政府購買服務項目的重要組成部分，是創新公共服務提供方式、 提升公共服務質量的重要舉措， 因此關注服務類政府采購項目的績效成為相關項目管理的應有之義。

在政府采購以及政府購買服務領域績效評價方面，財政部及各地開展了很多實踐和探索。2018 年出臺的《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》提出“逐步擴大績效評價項目覆蓋面，著力提升財政資金效益和政府公共服務管理水平”，并選取天津市、 山西省、 吉林市等10 個省市于2018—2019 年開展政府購買服務第三方績效評價的試點工作。 2020 年出臺的《政府購買服務管理辦法》要求購買主體開展事前評估和定期評價， 財政部門則選取部門或項目展開購買服務績效評價。 此后，財政部每年通過政府購買服務改革重點工作部署逐步推動政府購買服務績效評價深入開展。 部分地方制定了政府購買服務績效管理工作相關指導意見，積極推進政府購買服務項目的績效管理工作。 例如，北京市2019 年修訂的《北京市政府購買服務預算管理辦法》 就對政府購買服務績效評價進行了明確；安徽、 山西等部分省市也制定了專門的政府購買服務項目績效管理辦法。

但總體來看， 無論是政府采購還是政府購買服務的績效評價工作都還處于起步探索階段， 尚未形成完善的、標準化的評價指標體系和評價方法。 作為政府采購和政府購買服務重要組成部分的服務類政府采購項目， 其績效評價也面臨著評價指標體系和評價方法對于其特點和重點關注不夠， 評價結果與服務付費難以掛鉤等問題。 此次研究聚焦服務類政府采購項目績效評價思路、重點和指標體系，以期為未來我國政府采購項目、 政府購買服務項目績效評價提供一定理論支撐，以此推動這類項目管理從“重程序”“重合規”向“重產出”“重績效”轉變。

二、服務類政府采購項目績效評價思路

（一）評價思路

服務類政府采購項目績效評價的對象涉及采購主體（項目部門/單位）、服務供應商兩大主體。 項目部門（單位）負責項目從需求提出到最后驗收結算全過程，對項目整體績效負責。 服務供應商負責按照項目部門（單位）的采購要求提供相關服務。 服務類政府采購項目績效評價中，一方面需要對項目整體開展績效評價；另一方面可考慮針對服務供應商服務履約情況開展評價。 即服務類政府采購項目績效評價可采用“項目整體+履約服務”雙評價體系的模式。 其中對于服務供應商的績效評價，一方面可以作為服務類政府采購項目整體績效評價工作的重要支撐，另一方面也可作為項目最終付費的依據之一。

服務類政府采購項目作為項目的一種類型，對項目整體的績效評價需遵循項目績效評價的一般邏輯，即需要按照《項目支出績效評價管理辦法》規定的原則和框架，從決策、過程、產出、效益四個方面進行評價。 但與其他財政支出項目相比，服務類政府采購項目需關注采購服務行為的必要性、 規范性、經濟性、公平性、效率性等。 對服務供應商履約服務情況的評價則可主要關注履約過程、服務供給、服務效益等內容，總體評價思路見圖2。

圖2 服務類政府采購項目總體評價思路

（二）評價重點

1.必要性。政府采購需求的必要性是政府采購項目立項的前提，服務類項目也不例外。 政府采購服務行為的必要性主要體現在采購需求的充分性和采購方式選擇的合理性， 即服務類政府采購項目的必要性主要關注兩方面： 一是政府提供相關服務的必要性；二是通過政府采購方式提供相關服務的必要性。前一方面和其他項目基本一致， 后一方面則需要考慮相關服務是政府直接提供還是通過購買服務實現。 因此，在決策環節可對通過政府采購提供服務和政府直接提供服務等方式進行比較。 2021 年財政部出臺《政府采購需求管理辦法》對政府采購需求管理作出了明確規定， 同時各地制定的政府購買服務指導性目錄等也可為評價提供參照標準和依據。

2.規范性。從2003 年《政府采購法》實施以來，國家出臺了一系列法律法規對政府采購行為進行規范。《預算法》《政府采購法及其實施條例》《政府采購需求管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府購買服務管理辦法》《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》等對政府采購預算管理、采購計劃編制、采購意向公開、采購需求論證與公示、采購活動組織、采購結果公示、合同管理、履約驗收、資金支付等都作出了明確規定。 評價過程中需重點關注政府采購工作的規范性， 以規范性促進公平性和效益性。

3.經濟性。 服務類政府采購項目的績效評價，作為項目單位自行實施項目的一種替代方式，“性價比”即經濟性也是其績效評價的重點內容。 但由于實際成本難以精準核算，不同服務的需求差別很大，市場上可參考的價格有限， 政府購買服務的價格確定又存在一定難度，導致可能存在價格虛高等現象。 這就使得績效評價中對于服務供給成本的核算尤為重要。 實際操作過程中，可通過穿透到服務供應商具體履約服務過程，結合采購要求和服務標準，通過成本核算等方式核實；也可通過市場詢價、不同區域和不同部門同類服務購買價格比較等方式進行評價。

4.公平性。面向公眾提供公共服務的服務類政府采購項目具有更強的公共屬性， 但由于采購主體與服務對象的分離， 給這類項目的公平性帶來了巨大挑戰，因此在績效評價中要尤其關注。2013 年國務院出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》就指出“政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性”。 公平性更加關注個人或組織能否公平地享受公共服務， 尤其關注社會弱勢群體是否享受到了相關公共服務。 在服務類政府采購服務項目績效評價中，要更加重視服務對象的滿意度、服務對象的覆蓋范圍、 相關的服務對象被平等對待等。 為此，在判斷公眾對于公共服務的內容和質量需求、 提供公共服務的具體方式， 確保服務質量和效益，維護服務對象的合法權益等諸多方面，需要做出具有差異性和針對性的設計。

5.效率性。效率性是衡量政府采購水平最直觀的指標之一， 也是政府采購遵循的四大原則中最主要的原則，在政府采購績效評價中發揮重要作用。 政府采購中服務類項目績效評價的效率性主要是指資金效率和時效性。 資金效率是政府采購的投入與政府采購所獲得服務的對比，強調投入產出比；時效性是指在依法依規的前提下， 用較短的時間完成政府采購，達到應有的效果。 2023 年財政部最新發布了《關于進一步提高政府采購透明度和采購效率相關事項的通知》，強調完成采購目標的同時，進一步提高資金效率和時效性。

（三）指標體系

遵循項目績效評價的一般邏輯，結合服務類政府采購項目特點，即可構建符合其特點的績效評價指標體系。 “決策”方面，除了一般項目需要關注的以外，還需要重點關注采購的服務是否有現實需求，是否需要通過政府采購方式獲得外部服務來實現，是否進行了需求論證，是否符合《政府采購需求管理辦法》等相關政策要求，是否編制了政府采購預算等內容。 “過程”方面，可以從資金管理、組織實施、履約服務、成本控制等來進行評價，重點關注政府采購過程、履約服務過程的合規性以及采購成本的合理性。 “產出”和“效益”方面，與一般項目基本類似，根據采購服務的內容設置主要履約服務產出指標，根據服務帶來的具體效益設置效益指標，服務類政府采購項目尤其要注重滿意度的評價。服務類政府采購項目詳細績效評價指標體系框架見下頁表1。

表1 服務類政府采購項目績效評價指標體系框架（項目單位）

為了支撐評價結果與服務付費掛鉤，圍繞服務供應商履約過程、服務供給、服務效益等設計服務供應商履約服務績效評價框架見下頁表2。其中，對于服務供應商“履約過程”的評價可以支撐項目整體績效評價中“履約服務”和“成本控制”指標的評價，“服務供給”與“服務效益”指標則與項目整體績效評價中“產出”和“效益”指標密切相關。

表2 服務類政府采購項目績效評價指標體系框架（服務供應商）

三、服務類政府采購項目績效評價案例

（一）項目概況

某區交通局通過公開招投標方式確定某企業負責該區1500 個停車位運營管理。運營內容為客戶服務、停車引導、日常巡檢、繳費提示等運營管理工作，運營費用年均450 萬元。 運維公司配置運營人員77人，其中管理人員2 人、服務熱線人員6 人、現場運維人員69 人。 2020 年、2021 年，服務車輛數量分別為969170 輛、1263844 輛；服務車次分別為1402983車次、1893417 車次；客服接打電話數量分別為3708個、2169 個； 車位平均日間占用率分別為23.96%、31.04%，夜間平均占用率分別為12.74%、17.25%，平均每日周轉次數分別為3.21 次、3.52 次。 道路停車費實行“收支兩條線”管理，納入政府非稅收入。2020年、2021 年， 運營路側停車應繳收入分別為310 萬元、405 萬元，實繳收入分別為225 萬元、275 萬元。

（二）評價指標體系

根據前述評價思路和重點， 結合路側停車運營項目內容設計其績效評價指標體系見下頁表3。 對于路側停車運營項目，重點關注采購需求是否必要、采購程序是否合理、履約充分性、成本控制、車位運維情況、停車費收入等效益及用戶滿意度等內容。此外，由于本項目無配套資金，也不涉及資金在不同項目內容、主體之間的分配，因此刪除資金到位率、資金分配合理性等指標。

表3 路側停車運營項目績效評價指標體系

在路側停車運營項目績效評價指標體系中，遴選其中與服務供應商直接相關的指標對其履約服務過程和成效進行評價（見下頁表4）。

表4 路側停車運營公司績效評價指標體系（服務供應商）

（三）評價結果分析

利用前文設計的針對路側停車運營項目的績效評價指標體系（見表3 和表4），對于該區交通局路側停車運營項目進行績效評價， 具體得分情況見下頁表5 和表6。

表5 路側停車運營項目績效評價得分情況

表6 路側停車運營公司績效評價得分情況表（服務供應商）

1.決策方面。 公眾有停車需求，但是否通過建設和運營智能化停車位這種方式解決需要論證；交通局路側停車運營項目立項符合《xx 市道路停車條例》等法律法規和區域發展規劃以及部門職責，路側停車運營費屬于公共財政支持范圍，與交通局其他項目不存在交叉重復，但路側停車運營項目是否需要通過政府采購方式獲得外部服務， 這種方式需投入大量財政資金，與特許經營權轉讓等其他方式相比并不具有明顯經濟性。 項目按照政府采購相關規定程序申請設立，審批文件、材料符合相關要求，經過必要的可行性研究、專家論證和集體決策。項目績效目標不夠完整，無法全面反映項目的主要內容；績效指標設置基本合理，與停車運營的實際工作內容相關，但項目預期停車費收入偏高。 項目編制了政府采購預算，但預算編制缺少科學論證，預算額度測算依據不夠充分。

2.過程方面。 交通局財務管理制度較為健全，項目資金使用符合相關的財務管理制度規定。項目預算執行率達到100%。交通局政府采購、內控、合同管理、業務管理等制度較為健全，政府采購流程規范，項目合同書、驗收報告等資料較為齊全并及時歸檔；但缺少對運維公司履約服務過程監管和考核資料，對服務質量的判斷缺乏依據。服務供應商人員、場地設備、信息支撐等措施落實到位， 但在車位智能化改造后，項目配備運維人員77 人，車位人員比不到20∶1，人員配置明顯偏多，且存在部分費用未發生卻申報、輔助設備設施成本攤銷不合理等情況，導致項目運維成本顯著偏高。

3.產出方面。 運維公司全面運維合同約定的區域內1500 個停車位， 車位及其配套設施正常使用率99%以上，客服接到咨詢和投訴率低于0.3%。 運營服務商能夠按要求進行路側停車運營管理，如接聽服務熱線電話，解答停車人咨詢，通過貼條、發送催繳短信等方式對欠繳停車費的停車人進行提示。從近兩年的服務情況來看，服務車輛和車次數呈上升趨勢，客服接打電話數量呈下降趨勢，運營工作人員的工作全年不間斷，對停車運營的車位管理、客戶服務、巡查保障都能夠及時響應。

4. 效益方面。 路側停車運營項目通過運維1500個停車位， 為附近居民提供了較為便捷的停車服務，滿足了群眾對路側停車的需求，一定程度優化了周邊交通秩序，規范路側停車行為，保障城市交通安全。但2020 年、2021 年運維車位應繳收入分別為310 萬元、405 萬元，實繳收入分別為225 萬元、275 萬元，遠低于合同約定運維服務費，具有顯著的不經濟性。 通過對停車車主的隨機調查，車主普遍認為路側停車位改造后雖然停車方便了， 但一定程度加重了車主負擔，滿意度一般。

5.路側停車運營公司履約服務方面。 服務供應商人員配置、辦公場所、網絡專線、輔助設備設施配置較為充足，滿足路側停車位運維管理服務需求；運維的1500 個車位正常使用率達95%以上， 按照項目要求提供了停車運營管理服務；停車人對客服工作滿意度100%。 但運營公司缺少清晰的車位及相關附屬設施等資產管理制度和車位運營管理質量管控措施，停車費欠費追繳力度不足，停車位運營方案存在不完善的地方； 在車位智能化改造后仍然配置較多運維人員，極大地推升了車位運營成本；道路車位平均占用率、周轉次數均偏低，車位運營經濟效益較低，同時周邊車主滿意度也不高。

總體來看，雖然項目決策和過程管理基本規范，但在車位智能化停車收費改造后， 仍然配備大量的現場運維人員，導致項目運維成本顯著偏高，項目明顯不具有經濟性，建議優化運維方式和人員配置，大幅壓縮運維成本。 項目總體得分74 分，績效情況一般。 此外，從運維服務供應商的履約服務情況評價來看，其基本按照合同約定完成了運維任務，總體履約服務得分84 分，履約服務情況良好，但由于其運維人員配置不合理，導致項目經濟性較差。

四、結論

本文提出的服務類政府采購項目的績效評價指標體系遵循了一般項目績效評價框架， 同時突出了該類項目特點和關注重點， 并創新性提出針對服務供應商單獨設計的履約服務評價指標體系， 構建了“項目整體+履約服務” 的服務類政府采購項目雙評價體系的模式。 針對這類項目的績效評價還需要注意：

（一）結合項目自身特點和內容設計個性化指標體系

有的項目整體都是政府采購項目， 但有的項目部分內容是政府采購。 對于后者，其績效評價指標體系設計中需要將政府采購類項目關注重點內嵌到其中。

（二）成本分析應是服務類政府采購項目的重點

很多政府采購項目績效評價將“成本節約率”作為評價指標考察項目成本控制情況， 同時由將“預算執行率”作為評價指標評價預算執行情況，兩者本身存在一定矛盾。 同時， 在預算編制虛高情況下，“成本節約率”指標就會得分很高。 因此，建議對于服務類政府采購項目成本控制的評價應以成本分析為基礎，而不是簡單以“成本節約率”作為評價指標。

（三）要探索建立評價結果分類應用機制

很多研究者提出， 建議建立績效評價結果與預算計劃安排和政策調整掛鉤等機制， 以及建立服務評價結果與付費掛鉤機制。 項目整體績效評價結果如何應用，應該針對發現的問題分類調整，不可一刀切地用于 “砍經費”。 對于政策設計方面的問題應該調整相關政策；對于政策實施過程中存在的問題應該督促項目單位加強管理，可考慮將項目管理相關結果與部門公用經費安排掛鉤，督促項目單位提升管理水平；服務供應商的履約服務存在問題，則可建立基于“履約服務”評價結果的彈性付費機制，實現按效付費。 ■

注釋：

①②數據來源：中國政府采購網