糧食主產區財政支農項目績效評價探索
——以河南省沈丘縣小麥病蟲害“一噴三防”項目為例

●崔玉亮 趙文權

黨的二十大報告指出：“強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。 ”國家不斷提高對“三農”工作的重視，全面落實惠農政策，著力加大財政投入，優化政策供給，把保障糧食生產安全擺在財政支出工作的重要位置。 為了保證糧食安全生產工作持續走在全省前列，更好發揮財政資金在農業項目建設中的重要作用，做好農業項目績效評價具有重要的現實意義。 因此，河南省沈丘縣財政局在提高財政支農資金使用效率上，選擇了全縣小麥穗期“一噴三防”病蟲害防治項目進行財政評價，在確保資金管理水平進一步提升的同時，全力筑牢生產基礎，保障夏糧生產，不斷穩住糧食安全壓艙石。

一、項目基本情況

（一）項目實施背景

《農業農村部關于落實黨中央國務院2022 年全面推進鄉村振興重點工作部署的實施意見》（農發〔2022〕1號）指出，2022 年是實施“十四五”規劃的承上啟下之年，也是全面推進鄉村振興工作的關鍵之年，全面做好農業農村工作具有重要意義，必須保障農業增產、農民增收、農村安寧。 因此，全力抓好糧食安全和農業生產工作，保障糧食安全至關重要。 近年來，河南省相關部門在生產中不斷探索小麥病蟲害防治新技術，其中，“一噴三防”是當前河南省農業部門在小麥病蟲害防治中采取的一個重要手段?！耙粐娙馈笔侵甘褂脷⑾x殺菌劑、植物生長調節劑和微肥等藥劑與肥料進行復配后，混合噴施到抽穗期的小麥上，以實現防干熱風、防病蟲害、防早衰的目的，確保小麥增產增收的病蟲害防治技術。 “一噴三防”統防統治工作的全面實施，極大程度上減少了沈丘縣小麥病蟲害發生的面積、減輕了危害程度，在保障河南省小麥增產增質方面發揮了重要作用。 在當前全球糧食危機和糧食進出口貿易不斷收緊的環境下，不斷推進小麥“一噴三防”技術研究，不斷提升小麥病蟲害防治水平，對于兜牢河南省國人糧倉的底線、提升糧食安全保障能力具有積極的現實意義。

（二）項目主要內容

沈丘縣農業農村局2022 年小麥穗期病蟲害“一噴三防”統防統治項目實施內容為：購買農藥和飛防技術服務（通過無人機噴灑農藥的一種大面積、短時期壓低蟲口密度的方法），在全縣561 個脫貧村及低收入人口較多的村的小麥種植區開展以預防條銹病、 赤霉病為主的小麥穗期重大病蟲害統防統治工作， 計劃實施統防統治面積87.09 萬畝，防治效果達到80%以上。 通過“一噴三防”統防統治工作，達到防病蟲害、防干熱風、防早衰、提高小麥粒質量的目的，實現減藥控害，保障農業生產安全、農產品質量安全和生態環境安全。

（三）項目資金情況

根據《沈丘縣財政局關于批復2022 年沈丘縣脫貧村及低收入人口較多的村小麥穗期病蟲害統防統治項目資金對接及績效目標批復的通知》（沈財整合〔2022〕17 號），沈丘縣農業農村局2022 年小麥穗期病蟲害“一噴三防”統防統治項目資金共計1350 萬元， 資金來源為《關于提前下達2022 年財政銜接推進鄉村振興補助資金（鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興任務）的通知》（豫財農綜〔2021〕32 號），資金性質為中央銜接資金。 截至2022 年12 月31 日，項目實際到位資金1350 萬元，資金到位率100%。執行金額1348.73 萬元，全年預算執行率99.91%。

（四）項目實施情況

為科學有效防控小麥重大病蟲災害，實現“蟲口奪糧”、全力奪取夏糧豐收，沈丘縣農業農村局2022 年小麥穗期病蟲害 “一噴三防” 統防統治項目經沈丘縣鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作領導小組研究批復， 確定沈丘縣農業農村局為項目具體實施單位，負責小麥種植區統防統治工作。項目單位委托周口市公共資源交易中心政府采購中心進行公開招標采購， 選定項目飛防作業實施及監管單位。 采購內容共分為15 個標段，其中1—14 標段為用藥及飛防服務、第15 標段為飛防作業第三方質量監管服務。

由于項目實施內容為一次性飛防作業，無法形成實物資產， 故本項目評價工作通過訪談小麥種植區農戶及查閱項目驗收報告等方式開展， 該項目計劃實施區域的飛防作業已按照各標段合同約定，于2022 年4 月16 日至4 月20 日全部完成， 統防統治面積達到87.09 萬畝。

2022 年5 月24 日至2022 年5 月25 日，由周口市農業科學院、周口市農業農村局、沈丘縣農業農村局組成專家調查組， 對項目防控效果進行驗收。 經專家組評定，實施統防統治區域小麥赤霉病平均防治效果達到88.77%， 較農民自防區的81.73%提高了7.04%；小麥條銹病早期發病中心得到及時有效防控，未產生蔓延危害；統防統治區域小麥整體長勢良好，籽粒飽滿，預計產量高。 沈丘縣在2022 年小麥赤霉病、 條銹病等重大病蟲害防控的關鍵時期， 利用財政資金采取政府購買服務的方式開展小麥病蟲害統防統治工作，控制病蟲害效果理想，有效預防了小麥疾病的蔓延， 為實現夏糧豐產豐收發揮了重要作用。

（五）項目績效目標

1.總體目標。 認真貫徹落實《農作物病蟲害防治條例》和中央、省委一號文件精神，按照各級政府的統一部署， 扎實推進鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接， 進一步壓實糧食安全生產責任、保障夏糧生產安全，全力遏制2022 年沈丘縣小麥條銹病、 赤霉病爆發流行危害，最大程度減輕病害損失，確保小麥生產安全。 項目實施完成后，沈丘縣小麥條銹病應急防治處置率達到90%以上； 重點區域小麥赤霉病防控覆蓋率達到90%以上， 專業化統防統治覆蓋比例達到80%以上； 綜合防治效果達到80%以上，病害損失率控制在5%以內。

2.項目年度績效指標。 項目單位針對沈丘縣農業農村局2022 年小麥病蟲害“一噴三防”統防統治項目設置了績效指標，具體績效指標見下頁表1。

表1 項目績效目標表

二、績效評價工作開展情況

（一）績效評價目的、對象和范圍

1.績效評價目的。 財政部門對項目支出績效評價是實現效能、 責任和廉潔政府的重要手段。 通過評價，深入了解沈丘縣農業農村局2022 年小麥穗期病蟲害“一噴三防”統防統治項目的決策、過程、產出和效益方面的詳細情況。 通過了解預算、 執行以及資金使用情況，總結項目管理中的經驗做法，發現存在的問題，進而提出有針對性的建議，使項目管理和使用發揮最大效用， 提高各職能部門管理水平，加強規范化、制度化建設，建立健全目標化管理制度，推進預算績效管理。

本次評價的目的如下：

（1）通過評價，反映財政資金投入的經濟性和效益性， 判斷沈丘縣農業農村局項目制度建設的完備性和執行的有效性， 為進一步提高管理水平建言獻策。

（2）通過評價，反映項目的產出和效果情況， 判斷項目是否完成預期的工作計劃， 是否達到預期的績效目標和社會效益， 是否能夠獲得統防統治區小麥種植戶的認可。

（3）通過評價，發現項目在資金運用、 項目管理、 項目執行以及長效機制建設等方面存在的問題并提出合理化建議。

2.評價對象及范圍。 本次績效評價對象為沈丘縣農業農村局2022 年小麥穗期病蟲害“一噴三防”統防統治項目， 項目涉及預算資金1350.00萬元。 從項目實施流程角度看，評價范圍包括項目決策管理到項目產生效益的全過程。 從時間維度來看，評價時段為2022 年1 月1 日至2022 年12 月31 日?？冃гu價相關方包括項目實施過程中涉及的政府職能部門及相關單位。

（二）績效評價依據

本次績效評價依據國家、河南省、周口市及沈丘縣相關的績效管理政策和行業管理政策，具體見表2。

表2 評價依據文件

（三）評價指標體系及分值標準

1.指標體系。 參考相關文件要求，結合國家、河南省、周口市、沈丘縣的相關項目支出績效評價規定，按照“決策-過程-產出-效益”的邏輯思路對績效目標進行分解， 遵循匹配性與適應性原則，結合計劃標準、歷史標準等制定指標的目標值， 形成項目績效評價指標體系。 指標體系整體框架主要由4 大類組成，其中包括4 項一級指標、13 項二級指標和28項三級指標。 指標數據全部來源于實地調研、訪談相關文件、問卷調查等。 指標體系詳見上頁表3。

表3 項目績效目標表

2.分值評價標準。 根據《財政部關于印發〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預〔2020〕10 號）和《沈丘縣財政局關于印發〈沈丘縣項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（沈財〔2020〕87 號）的要求，制定績效評價分值評級劃分標準。 具體情況見表4。

表4 績效評價分值評級

（四）評價過程

績效評價工作分為前期準備、現場實施、評價報告的撰寫提交三個階段。

1. 評價準備階段。 一是合理制定評價工作實施方案，確定現場評價時間。結合目標要求、方式方法、工作內容、時間進度以及工作步驟等方面制定詳細的評價工作實施方案， 為績效評價工作的組織實施提供指引。

二是確定評價指標。 根據各級相關政策文件要求， 同時參考項目實施單位提供的資料，把握項目資金的特點，合理設置評價指標體系。

三是確定項目單位需要配合的工作。 根據指標體系需要考核的具體內容， 設置資料清單以及項目單位需要具體填寫的表格和文檔， 同時要求項目單位及時報告時間及地點，以備現場實施階段對比核查。

四是收集整理項目單位的相關資料。對項目單位提供的相關資料按照指標體系考核內容進行分類整理，對提供的數據及財務信息進行重點關注。

五是形成實施方案初稿。將初稿提交財政部門，按照財政部門意見進行修改完善。

2.現場實施階段。 一是深入現場對上報的相關資料進行審查、復核和測評；進行資料甄別與復核，獲取項目相關信息，并留存現場影像資料。

二是嚴格依據評價標準，對各項指標進行打分和計算，初步形成評價報告框架。 評價組通過現場勘查、資料核對后，根據指標體系評分標準進行逐項打分， 同時對評分結果進行復核， 并將每一項指標得分原因與相關證據相結合，形成指標評分底稿，為撰寫報告提供依據。

三是將初步評價結果與被評價單位交換意見。

3.評價報告撰寫提交階段。 一是評價組根據有關規定，整理、綜合分析項目相關信息，向有關方面專家征求、交換意見，得出初步績效評價結論并將評價結論和有關說明送達被評價單位進行意見征求。

二是全面梳理、分析項目相關信息，撰寫績效評價報告。 通過對績效評價過程中掌握的情況及相關資料數據進行分析整理，完成評價報告的撰寫。

三、綜合評價情況及評價結論

依據《財政部關于印發〈項目支出績效評價管理辦法〉 的通知》（財預〔2020〕10號）， 評價組對照績效指標評價體系， 從決策、過程、產出和效益四個維度，通過數據采集、實地調研和問卷訪談等方式，對本項目進行客觀公正的績效評價， 總得分為92.05分，項目評價等級為“優”，得分情況見下頁表5。

表5 指標得分情況表

基于以上績效分析和評價結果，沈丘縣農業農村局2022 年小麥穗期病蟲害“一噴三防”統防統治項目績效目標得到較好實現。 通過“一噴三防”項目的實施，有效預防了項目沈丘縣22 個鄉鎮小麥“兩病”的發生和蔓延。 小麥赤霉病平均防治效果達88.77%， 較農民自防區提高了7.04%；小麥條銹病早期發病中心得到及時有效防控，未產生蔓延危害。 同時，通過病蟲害統防統治和預防小麥早衰措施的落實，實現了小麥穩產增產，項目區總經濟效益達到1.33 億元；項目機械化防治程度高、防治時間集中、防治效果突出，對全縣大面積推廣小麥病蟲統防統治工作起到了明顯的示范和帶動作用。

四、實施成效與存在的問題

（一）實施成效

1. 合理選擇項目實施地點， 防控技術科學，小麥病害防治水平有效提升。 項目區以高標準農田示范區、小麥條銹病、赤霉病常發區、優質小麥生產基地等為重點，防治區域連片成方、防治技術先進適用、防治窗口期把握準確，統防統治效果十分突出。 另一方面，通過小麥病蟲害統防統治，有效促進了沈丘縣小麥田管理技術水平的提升，農民對先進麥田管理技術水平的認知程度和接受程度得到進一步提高，對全縣大面積推廣小麥病蟲統防統治工作起到了明顯的示范、引領和帶動作用，對提升小麥病蟲害統防統治水平有明顯的促進作用。

2.提高小麥產量，經濟效益和生態效益顯著。 本次項目覆蓋面積87.09 萬畝，項目實施時間在小麥條銹病、赤霉病發生的窗口期。 通過項目實施， 項目區22 個鄉鎮小麥赤霉病、條銹病、白粉病、蚜蟲等主要病蟲害均未形成蔓延趨勢。 同時，通過噴施優質葉面肥，有效預防了小麥生長后期早衰現象。 根據項目覆蓋區田間調查， 項目區小麥單產平均達到597 公斤/畝， 比全縣當年平均單產增收51公斤/畝，增幅達到9.3%，按照小麥市場價格3 元/公斤計算，每畝增收153 元，87.09 萬畝項目區總經濟效益1.33 億元，增產增收效益顯著。 同時，項目實施過程中使用的用藥配方高效低毒無殘留，不僅減少了藥劑使用量，而且便于農藥廢棄物回收， 對環境無不良影響，具有良好的生態效益。

（二）存在的問題及原因分析

1.銜接資金下達較慢、資金量較少，項目資金缺口較大。一是項目資金下達較慢。每年4—5 月份小麥開始進入抽穗揚花期，這個時期既是決定小麥結實數量的關鍵時期， 又是病蟲害易發的窗口期，因此把握關鍵節點、及時進行病蟲害統防統治工作至關重要。 由于該項目實施內容較復雜、涉及面較廣，故每年2 月底即需開始準備招投標及項目實施前的各項籌備工作， 但每年中央下達該筆生產救災補助資金較晚，容易造成工期延誤、錯過最佳防治時間等問題，從而對小麥生產數量、質量產生不良影響。

二是項目資金缺口較大。 該項目資金來源是省財政廳提前下達的財政銜接推進鄉村振興補助資金，性質為中央銜接資金。 但由于該筆下達資金數量較少，需由縣財政局經統籌整合后，從縣財政涉農整合資金專戶撥付，因此該項目資金缺口需較多縣級資金填補。

2. 項目實施過程中的施工及監理資料未及時填寫，檔案管理機制欠缺。 根據《沈丘縣鞏固銜接領導小組關于同意實施2022 年沈丘縣農業農村局脫貧村及低收入人口較多的村小麥穗期病蟲害統防統治項目的批復》（沈鞏固組批〔2022〕10 號）要求，縣農業農村局應加強項目檔案管理工作，在項目實施過程中及實施結束后及時將項目申報、招投標、實施、竣工、移交等工作中形成的文件、圖片歸檔，確保檔案的真實、完整、系統和安全。 但經評價組與項目負責人訪談，發現項目單位在項目實施過程中未及時對工作內容進行記錄， 第三方監管服務單位也未按照合同約定，在飛防作業實施過程中及時填寫飛防作業軌跡、飛行作業量等相關施工監管資料，檔案管理及時性有待提高。

3.無人機防治水平有待進一步提升。 項目實施結束后，由周口市農業科學院、周口市農業農村局、 沈丘縣農業農村局組成專家調查組對項目防控效果進行調查，經專家組評定，項目防治成效較好、病蟲害控制效果較理想，有效預防了小麥“兩病”的發生蔓延，為實現夏糧豐產豐收發揮了重要作用。 但經項目滿意度問卷調查， 小麥種植區農戶反映項目實施過程中還存在一定問題， 如無人機飛防時應降低高度、噴藥時應更勻速、有些邊角地塊未能完全覆蓋等。

五、 進一步完善財政支持糧食主產區項目實施的思路建議

（一）加速項目前期籌備工作，提前申請項目資金，確保項目按時完工

一是提前做好項目準備工作。項目單位在進行項目申報時應積極與上級部門溝通，提前捕捉政策信息。對符合上級資金支持方向的項目，要提前梳理各項前期準備工作，及時完成項目實施方案、發改批復等工作，提高項目資金申請成功率和及時性。 二是加快項目建設，形成良性循環。 對于已爭取到上級資金的項目，項目實施單位及各相關部門應盡快組織實施，建議項目單位對項目進行全面評估，根據以前年度實施情況，確定拖延工期、影響進度的具體原因和障礙并制定相應的解決方案，確保項目如期開工，按時間節點完工。

（二）建立完備的檔案管理制度，確保項目檔案入庫及時、完整

一是項目單位應當建立完備的檔案管理體系。項目單位應依照自身項目特點建立健全檔案管理制度， 合理制定項目檔案資料編制、整理、歸檔管理辦法等，加強對施工文件和竣工檔案的管理，從檔案形成、立卷、歸檔到檔案保管嚴格執行管理制度， 真正做到立卷有據、歸檔有方，實現項目檔案管理的制度化、規范化、標準化。二是項目單位做好對項目的監督。項目單位應督促施工單位加強項目檔案管理，健全制度、落實責任。及時監督、指導施工單位確定項目檔案管理負責人，在項目實施全過程中跟蹤施工文件的形成、積累和整理、歸檔、移交。在落實責任、制度的同時，增強有關人員的檔案意識，積極推進項目有關檔案資料的形成與項目實施進度同步。

（三）增加與農戶的溝通和聯系，廣泛聽取群眾意見

通過項目滿意度問卷調查，發現本次項目實施區域的小麥種植農戶認為該項目還存在需要改進的地方，如植保無人機進行飛防作業時高度太高、噴灑不到位、無人機飛行時應更加勻速、有些邊角地塊不能完全覆蓋等。因此，建議項目單位在制定下一年度項目計劃時應增加和農戶的溝通和聯系，加強對實際情況的調查了解，根據實際情況調整項目內容，優化病蟲害防治手段、提高統防統治水平，實現農業生產目標。 ■