財政政策支持碳減排的路徑探析

●張新平 楊凌雁 向 悅

一、引言

2020 年9 月，在第75 屆聯合國大會一般性辯論上， 習近平總書記指出“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施， 二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和”（簡稱“雙碳目標”）。 在此背景下，如何實現“雙碳目標” 成為當前社會各界面臨的重大課題， 不僅事關新時期我國經濟的綠色低碳轉型， 更事關人民的福祉和經濟長遠發展。 近年來，我國的年度碳排放總量已居全球首位， 對大部分企業而言， 實施碳減排所需要的技術創新和設備更新改造成本較高， 而且短時間內難以獲得相應的經濟補償； 對大部分社會公眾而言， 綠色消費意識轉化為市場有效需求的比例也較低。 碳減排對于企業和個人看似都是 “不經濟”的行為，必然帶來“市場失靈”，這為政府干預提供了重要依據。 因此，探索財政政策支持碳減排的路徑尤為重要和迫切。

二、碳減排財政政策的實施現狀及問題分析

（一）財政政策支持碳減排的實施現狀

我國財政政策進入綠色環保領域支持節能降碳大致可以分為三個階段：

1.第一個階段：1979—2006 年的探索嘗試階段。 一是運用行政性收費減少污染物排放的探索。 我國于1979 年開始試點排污收費， 充分發揮行政性收費對污染防治和生態環境保護的作用， 但在實際執行中仍然存在執法不嚴、覆蓋面不全等問題。 二是開征稅收加強資源調節利用的探索。 我國于1984 年對煤炭、 石油和天然氣開始征收資源稅。1994 年資源稅征收擴圍，增加了其他非金屬礦原礦、 黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽4 種資源，并沿用原來的從量定額征稅辦法。 目前資源稅是我國最接近“碳稅”的一種稅收，屬于資源占用型綠色稅收。 我國從1994 年開始征收消費稅，消費稅設計初衷未過多考慮環境保護， 隨著環境污染問題日益嚴重， 消費稅也走上了不斷綠化的過程。 三是運用財政補貼支持環保產業發展的探索。 國務院環境保護委員會于1990 年發布了《關于積極發展環境保護產業的若干意見》， 首次對環保產業進行了界定，并正式提出對環保產業給予政策支持。

2.第二個階段：2007—2017 年的大力推進階段。 一是大力推進稅費改革，初步形成較完善的綠色稅收體系。 我國為達到環境保護目的而對傳統稅制進行“綠化”，形成了符合本國國情的綠色稅收體系（詳見表1）。 一方面專門為保護環境設立綠色稅種，即環境保護稅；另一方面在具有環保性質的綠色相關稅種中進行改革，更多考慮環保和節能降碳作用。例如：資源稅的從價計征改革，消費稅對涉環保領域產品的擴圍。 此外，實施與環境保護相關的稅收優惠政策。 例如，新型墻體材料增值稅即征即退、綜合利用資源的產品和勞務增值稅即征即退、小型水力發電按3%簡易計征。

表1 我國綠色稅收體系

二是大力推進預算管理，顯著加強對綠色低碳領域的財政補貼。國家發展改革委員會于2007年發布了 《當前國家鼓勵發展的環保產業設備（產品）目錄（2007 年修訂）》，明確對水污染防治設備、大氣污染防治設備、固體廢物處置設備等7個領域、107 項產品提供稅收優惠及資金支持。后續國務院又陸續發布了5 份通知①， 均要求加大財政資金投入， 推進環保產業發展。 2007 年至2017 年，環保類財政支出持續穩定增長，2007 年環保類財政支出為995.82 億元，2017 年達到5617.33 億元，十年來增長了近5 倍（詳見圖1）。

圖1 2002—2017 年國家財政環保支出情況（單位：億元）

3. 第三個階段：2018 年至今的創新發展階段。一是創新推出獨立的綠色稅種——環境保護稅。 環境保護稅于2018 年1 月1 日起正式實施，是我國目前唯一以保護和改善環境為征收目的的綠色稅種，其含義是對在我國境內向環境排放污染物的企、事業單位和其他生產經營者進行征稅。 環境保護稅實施后，原來需要繳納排污費的排污單位改為繳納環境保護稅。環境保護稅的征收范圍包括大氣污染物（不含二氧化碳）、水污染物、固體廢物和噪聲。 二是創新開展綠色政府采購。 近年來，我國政府采購環境標志產品規模不斷擴大， 目前財政部和生態環境部共發布22 期環境標志產品政府清單和1 期環境標志政府采購品目清單，產品品目從14 大類發展到90 多大類。 三是環境保護類財政政策逐漸聚焦減碳。2022 年，財政部印發《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》， 明確財政資金安排緊緊圍繞黨中央、 國務院關于碳達峰碳中和有關工作部署，加強對重點行業領域的資金保障力度，進一步提高資金政策的精準性和有效性。

（二）現有財政政策支持碳減排存在的問題和不足

從各類政策的影響力和惠及面來看，目前已形成了以綠色財政補貼為主要激勵手段，綠色政府采購和綠色稅收為重要補充的財政政策綜合施策的調控局面，但對照近年來對碳減排的高要求和歐美等發達國家碳減排實踐經驗，我國財政政策在支持碳減排方面還存在需要改進的問題和明顯不足。

一是現有的財政預算和政府采購政策缺乏碳減排針對性。 與國外相比，我國財政預算涉及節能環保支出，但未針對二氧化碳排放量制定具體的“碳預算”，政府不能從宏觀層面把控碳排放總量和各地區實際排放情況。 同時，政府采購政策缺乏針對碳減排實施層面的規范和細則，對各級地方政府如何制定和實施綠色采購的指導性不強，如未明確全年或單次采購中綠色產品所占比例。

二是現有的財政補貼政策未對碳減排進行系統性規劃且存在不可持續性。目前涉及環保的財政補貼名目雖然較多， 但主要是對個別產業、個別項目陸續出臺的支持補助，沒有針對碳減排領域作出系統性的政策支持規劃。 各類財政補貼的時間、補貼比例也具有較大的不確定性，不利于對財政補貼依賴度較高的企業作出長遠戰略規劃。 同時，大額的財政補貼會給政府帶來沉重的財政負擔，一旦激勵作用達到預期效果，相應的補貼政策就會退出，不具有可持續性。

三是環境保護稅未充分發揮對碳排放的調節作用。 一是作為獨立綠色稅種， 環境保護稅占比小。 根據2022 年全國公共預算收入顯示，環境保護稅為211.22 億元，僅占資源稅的百分之六，且我國資源稅目前尚未涵蓋水、 土地以及森林等自然資源。二是環境保護稅的征稅范圍過窄。其并未覆蓋二氧化碳、光學污染、熱污染、土壤污染、揮發性有機物、建筑施工噪聲等。 三是資金未專款專用。環境保護稅全部納入地方政府的一般財政預算進行統籌管理使用，不能有效發揮其環保支持功能。

四是現有的財政政策與金融政策的協調配合力度不夠。 一方面綠色相關金融政策出臺后，地方未配套出臺相應的財政支持政策。 例如：人民銀行出臺了“碳減排支持工具”和“支持煤炭清潔高效利用專項再貸款”， 從湖北省的調查情況來看，在人民銀行總行相關文件發布后一年內，共有72 家企業運用“碳減排支持工具”，僅有7 家企業運用“支持煤炭清潔高效利用專項再貸款”來獲取低成本資金。 總體來看，兩項綠色政策工具在基層運用不太理想。 從恩施的調查情況來看，在綠色信貸、綠色保險以及綠色政策工具的運用領域， 本地尚未配套相應的財政政策。 另一方面，為金融政策配套財政政策的地區，更多的是財政貼息、財政獎補以及擔保損失風險分擔機制， 這些政策措施都是在金融資源進入后的事后補償， 未在金融資源進入前介入，對金融政策的推動作用有限。

三、關于開征“碳稅”促進碳減排的思考

目前在我國運用最廣泛的財政補貼以及政府采購都屬于行政規制，未能體現市場調節的作用。而作為市場化調節手段的稅收工具僅有間接調節碳減排作用， 具有更大資金撬動作用的金融政策未與財政政策形成良性互動， 致使市場調節尚未在碳減排領域發揮重大作用。 因此，在外源性減排壓力不斷加大的情況下，具備市場調節功能的“碳稅”應該成為下一階段助力“雙碳目標”實現的重要財政工具。

（一）未來在我國開征“碳稅”的必要性分析

一是“碳稅”能有效彌補碳減排行政規制的缺點。 碳稅基于庇古稅原理， 屬于價格導向型工具，通過相對價格的改變來引導經濟主體的行為，依托市場機制實現碳減排目標。 隨著碳減排動機的不斷增強， 行政法規帶來的社會福利損失也會不斷增加，而碳稅屬于市場調節工具，可以有效減少福利損失，效率也更高。 從碳減排效果看，行政規制短期內減碳效果較為明顯，但不持久，而碳稅通過有效引導市場主體行為， 使其樹立主動減少碳排放量的意識，有利于形成長效機制。

二是“碳稅”是碳減排市場調節手段的重要補充。 目前直接調節碳排放總量的市場調節手段為碳交易市場。 我國于2011 年開展碳排放權交易試點，到2021 年建立了全國碳排放權交易市場體系，經過兩年的運行， 目前的交易市場仍然存在流動性較低、市場活躍度不夠、碳價格普遍較低、區域間碳市場交易量差距較大等問題。 碳稅是各國主權范圍內的財政手段，根據“誰污染、誰付費”原則，多排多征稅、少排少征稅，可顧及碳市場暫未納入的領域，從而與之互補。

三是“碳稅”是為碳減排領域籌集資金的重要渠道。 碳減排領域需要投入巨量資金，而目前的資金投入明顯無法支撐“雙碳目標”的實現。 政府可利用碳稅收入進行資金籌集和再分配， 秉持專款專用原則，投資綠色產業，促進社會轉型，同時進行稅收返還，減輕“碳稅”造成的不良影響。

（二）目前在我國開征“碳稅”面臨的難點和阻力

從宏觀層面看，一是國內外經濟形勢復雜嚴峻不利于新稅種的推出。 目前我國正處于百年未有之大變局疊加世紀疫情和俄烏沖突， 經濟下行壓力加大， 國家經濟增長對傳統能源產業的依賴度高，環境規制可能引發的“高碳資產價值擱淺”等轉型風險不容忽視， 加大了兼顧經濟增長和碳減排雙重目標的難度。 二是地區差異致使難以較快達成共識。 我國各地區的能源結構和資源稟賦存在較大差異，一旦開征碳稅，對傳統能源依存度高的地區面臨更大的經濟轉型壓力，將加大區域間協調難度。 不同區域的能源利益格局也可能產生新的變化，區域經濟關系可能需要重塑。 三是與現存財稅制度協調難度較大。 一方面，我國的消費稅和資源稅等稅種屬于涉碳稅收，再開征碳稅可能會出現職能重合。 另一方面，我國近年來大力推進減稅降費改革，正大力實施增值稅留抵退稅政策，幫助企業紓困解難。 因此，開征碳稅與整體稅制改革目標不一致。

從微觀層面看， 一是可能導致出口企業競爭壓力加大。 我國出口產品以高耗能、高碳密集型為主，若加征碳稅，將在一段時間內降低出口企業的國際競爭力。 二是可能導致末端消費者重復征稅問題。 碳稅政策具有價格傳遞作用，企業為贏得生存空間， 會通過提高產品價格將碳稅的成本轉移到消費者身上，可能加劇消費者的經濟負擔，增加生產和生活成本，社會阻力較大。

（三）審時度勢、漸進式推進“中國碳稅方案”落地

由于各國經濟環境、 資源稟賦和市場發展程度不同，碳排放量和減排目標也存在差異，我國應結合自己的實際情況，逐步克服困難和阻力，吸收借鑒國外開征“碳稅”的先進經驗，形成具有中國特色的“碳稅”方案。

一是建議采取“融入型”模式。 針對目前復雜嚴峻的國內外經濟環境， 實施碳稅政策的關鍵在于“穩”。 在碳稅開征初期，面對來自多方面的阻力，建議采取“融入型”模式，不單列新增稅種，依據相關企業化石燃料使用量折算成的二氧化碳排放量進行計稅，在環境保護稅下面設立“碳稅”子稅目， 未來再根據社會認知水平和承受力的提高考慮單獨設立碳稅。

二是設置差異化稅率。 針對我國區域發展不平衡的國情，實施差別稅率。 考慮低碳轉型壓力，對碳密集的產品在前期設置相對較低稅率， 在未來降碳效果取得進展后再適度提高稅率。對財政狀況較好、經濟轉型壓力較小的東部地區，稅率可適當提高。 此外，開征碳稅與我國目前大規模減稅降費改革存在一定矛盾，因此需根據實際情況建立動態的稅率調整機制，以促進碳稅政策更好落地。

三是對碳稅收入實行專款專用。 開征碳稅的初衷一是為了從國家財稅體制上促進碳減排，二是為碳減排領域籌集資金，因此建議對碳稅收入實行專款專用， 確保全部資金用于碳減排支出，嚴禁挪作他用。 碳稅的開征對中央從宏觀上統籌碳減排目標意義重大，同時又需要地方政府積極參與，因此碳稅收入應實行中央與地方共享。

四是制定針對碳稅的稅收優惠政策。 發揮碳稅開征對收入再分配的作用， 加強補償和返還機制設計，減少征收碳稅對出口企業、居民的不良影響，提高碳稅的社會接受度。 同時，加強稅收優惠與碳稅的協調一致， 以免出現稅收優惠政策力度過大抵消碳稅減排效果的情況。

四、其他財政政策的探索和優化建議

（一）探索制定“碳預算”，明確碳減排指標的約束力

英國《氣候變化法》所規定的碳預算制度取得了較大成功， 我國可以借鑒其中做法建立符合本國國情的“碳預算”制度，分階段在預算中設定碳強度減排指標， 根據不同時期的經濟發展狀況和國際環境靈活調整各階段的碳減排目標， 逐步推進碳減排。

（二）探索建立“碳底價”，規范碳交易市場秩序

由于我國碳排放權交易市場配額分配制度不完善，經濟下行壓力加大，碳價格存在持續走低的情況，無法充分發揮市場機制實現碳減排作用。 因此可借鑒國外做法，將“碳底價”作為碳市場的補充機制，當碳價低于碳底價時，征收一定的碳價支持費用，同時加快制定碳市場相關法律法規，從而進一步完善全國碳市場建設。

（三）細化政府采購方案，完善政府綠色采購體系

一是以《政府采購法》為核心，進一步制定實施層面的細則和管理辦法， 加強政府綠色采購的可操作性； 二是支持具備條件的省級政府因地制宜出臺符合自身特點和市場需求的綠色采購指導文件，關注綠色采購中遇到的難點問題，并編制針對性的標準規范； 三是建立政府綠色采購績效評價體系，強化采購人員的主體責任。

（四）大力支持政府與社會資本合作（PPP）項目，健全市場多元化投入機制

我國目前實現碳減排的措施以財政補貼為主，市場機制為輔，而大規模的財政補貼導致政府財政負擔過重，需引導和激勵更多社會資本參與，同時應減少制定具有強制性約束力的行政法規、部門規章，促使我國碳減排逐步由“強約束”轉向“軟激勵”。

（五）加強財政政策與金融政策的協調配合

綠色項目的屬性決定了市場失靈的存在，因此在金融政策介入前必須要“財政政策先行”，發揮引導作用，主動承擔風險。例如可通過建立綠色政府引導基金，積極開展投貸聯動，充分利用財政資金的投入，來撬動金融資本的跟進投入。對綠色政策工具支持領域的貸款，可配套財政貼息、獎補政策，提升銀行申報政策工具資金的積極性。 ■

注釋：

①5 份通知分別是：《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》（2010 年）、《國務院關于印發國家環境保護“十二五” 規劃的通知》（2011年）、《國務院關于印發“十二五”節能環保產業發展規劃的通知》（2012 年）、《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》（2016 年）、《國務院關于印發“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知》（2016 年）。