歐盟技能短缺的現實困境、行動方略與經驗啟示

霍利婷 羅堯成

作者簡介

霍利婷（1980- ），女，上海出版印刷高等專科學校講師，管理學博士，研究方向：教育政策與人才培養（上海，200093）

通訊作者

羅堯成（1974- ），男，上海出版印刷高等專科學校教授，教育學博士，研究方向：高技能人才培養，職業院校管理（上海，200093）

基金項目

中國職業技術教育學會—新時代中國職業教育研究院2023年度重點課題“生產一線高技能人才培養機制與改革路徑研究”（SZ23B87），主持人：羅堯成

摘 要 近年來，歐盟出現了日益嚴重的技能短缺現象，技能人才數量、技能類型以及技能水平難以滿足勞動力市場需要，這在一定程度上制約了經濟社會發展。為整體性應對技能短缺，歐盟把2023年設立為歐洲技能年。歐洲技能年在把脈技能短缺表征和成因的基礎上，致力于構建多層次治理體制，促使利益相關方通過對話溝通達成協同治理共識，探索科學合理的運行機制和工作制度、監測并回應市場技能需求和個體技能培訓訴求、增強資歷框架的包容性和靈活性。歐盟的治理實踐為我國從構建治理體制、營造治理文化、創新治理舉措等維度應對技能短缺提供了借鑒。

關鍵詞 歐洲技能年；技能短缺；利益相關方；整體性治理

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）09-0074-07

現代化在推動工業文明的同時也孕育出一系列結構性風險。“科技進步—經濟發展”這一范式表征了工業社會財富增長和社會進步的秘密，然而由此衍生出的“副作用”作為風險正籠罩著現代社會[1]。在技能領域，人口現代化帶來的少子化與老齡化引發了技能人才供給的減少趨勢；科技革命和產業變革的持續推進，導致大量勞動者由于技能水平低、技能折舊、技能過時等原因無法適應新的生產要求。勞動力市場中的技能人才數量、技能類型、技能水平不能滿足生產要求的現象統稱為技能短缺。技能短缺正日益演化為全球性風險，它不僅從工具理性層面影響個人與企業的生存和發展，也從價值理性層面影響社會穩定和公平正義。

歐盟（European Union，EU）在2008年金融危機之后就開始關注技能短缺問題，近年來對該議題的關注度進一步提升。由于各國勞動力市場在不同程度上受到COVID-19疫情和局部戰爭的沖擊，歐盟國家普遍認為需要通過采取一系列應對技能短缺的舉措來促進勞動力市場繁榮，以加快經濟復蘇。2022年9月14日，歐盟委員會（European Commission）宣布2023年為歐洲技能年（European Year of Skills），旨在整體性應對技能短缺。經過多方籌備，歐洲議會（European Parliament）與歐盟理事會（Council of the European Union）于2023年5月10日發布第2023/936號決議，正式開啟了歐洲技能年，其周期為2023年5月9日到2024年5月8日[2]。歐洲技能年將通過多元路徑促進技能再培訓和技能提升（Reskilling and Upskilling）①，以滿足個體高質量就業和企業技能需求，從而保持歐盟經濟體的全球競爭力。本文將深入解讀歐盟技能短缺的多樣化表征及其生成邏輯，并基于整體性治理視角分析歐洲技能年的實踐路徑，為我國應對技能短缺風險和科學推進技能治理提供借鑒。

一、歐洲技能年設立背景：歐盟技能短缺的多維顯現

歐洲技能年的設立源于歐盟對技能發展的危機意識，歐盟委員會認為技能短缺嚴重威脅歐洲國家的全球競爭力，亟需采取積極的應對措施。歐盟勞動力市場在供需雙側及供需匹配方面均出現技能短缺，并呈現出多種樣態。

（一）勞動力市場需求側的技能短缺

在歐盟國家，作為需求方的許多用人單位難以招聘到符合崗位要求和滿足企業發展需要的技能工人。歐洲晴雨表（Eurobarometer）的報告指出，2022年歐洲有42%的中小企業面臨合格員工短缺的問題。制造業更是如此，有50%的中小企業在招聘相關技術人員方面存在困難[3]。另有調查顯示，2021年歐盟范圍內至少有28個職業面臨技能短缺，包括醫療保健、交通運輸、酒店、建筑、農業、能源、信息技術和網絡安全等職業[4][5]。技能水平最高的德國也未能幸免，2022年全國1200多種職業中有200種出現不同程度的人員不足，另有157個職業類別處于警示狀態[6]。

（二）勞動力市場供給側的技能短缺

歐盟國家供給側的技能短缺主要表現為兩方面。一是勞動力出現供給不足的趨勢。世界銀行數據顯示，2010-2022年，歐盟27國15～64歲的勞動力人口減少了959萬人，且勞動力供給不足的趨勢在短期內難以扭轉。同時，一些國家如波蘭、葡萄牙、西班牙、立陶宛、拉脫維亞和愛爾蘭還受到人才流失的困擾。二是相當比例工人的現有技能難以勝任勞動力市場需求。在歐盟成員國以及英國、冰島和挪威，有1.28億成年人被界定為低技能人員，占所有成年人口的46.1%，他們需要參加再培訓或技能提升，以增強就業競爭力和對未來就業市場的適應性[7]。

（三）技能不匹配引發的技能績效損耗

勞動力市場中即使總體技能供給較為充足，也會由于技能不匹配導致某些領域、某些企業出現局部性的技能短缺。2022年，歐盟成員國勞動力人群的垂直技能不匹配率為32.0%②，來自非成員國移民的垂直技能不匹配率則高達39.6%[8]。高技能人才從事低技能工作導致技能資源的雙重浪費：一方面放大了企業的高技能人才需求缺口，企業雇傭不到充足的符合發展需要的工人；另一方面擠壓了低技能人員的就業空間，抬高了失業率或造成不充分就業，有可能把風險傳導至社會保障及更多相關領域。歐洲職業培訓發展中心（Centre européen pour le développement de la formation professionnelle，Cedefop）實施的第一輪“歐洲技能和就業調查”（European Skills and Jobs Survey，ESJS）顯示，技能不匹配導致歐盟經濟體的勞動生產率下降2%[9]。

二、歐洲技能年面臨的挑戰：歐盟技能短缺的復雜成因

歐盟技能短缺具有多重復雜性、不確定性和隨時間推移不斷分化演變的特點，厘清其背后的生成邏輯對于合理設計和有效推進歐洲技能年的各項舉措和活動至關重要。技能短缺不僅限于勞動力市場技能供需系統內的結構性沖突，而且與整個經濟社會乃至生態環境有著千絲萬縷的聯系，其成因涉及技術進步、產業變革、人口變動、就業不充分、制度安排、政策實施等多個維度。

（一）技術進步和產業變革持續創造新的技能需求

新一輪技術革命和產業變革以數字化和綠色轉型為主要特征，歐盟稱之為“雙轉型”（twin transitions： digital and green）。“雙轉型”會淘汰一批低技能或技能過時人員，也會創造出新的技能密集型工作崗位和就業機會，但這些新的技能需求在短期內難有充足的技能人才與之匹配，新技能培訓與新技能使用之間的延遲是引發技能短缺的重要動因。

數字化特別是智能自動化和工業4.0技術（如智能機器人、人工智能、3D打印等）正在重塑工作世界，COVID-19疫情和局部戰爭則增加了遠程辦公的比例，加速了數字化趨勢。第二輪ESJS顯示，歐盟國家約有14%的工作將完全實現自動化，要求從業者掌握相應的數字技能。然而在歐盟27國以及挪威和冰島有52%的成年勞動者由于缺乏數字技能而無法充分適應新的工作要求[10]。此外，綠色轉型亦伴隨嚴重的技能短缺：一是專業技能人才短缺，工作領域涉及循環經濟產品的開發和過程設計、電話/手機/電腦/PAD及其他IT設備的翻新等；二是掌握相關手工技能的人員不足，例如對紡織品及其他廢棄物品進行分類和再利用等[11]。

（二）人口變動和不充分就業限制了技能供給水平

人口變動是供給側技能短缺的重要動因。歐盟國家人口老齡化嚴重，世界銀行數據顯示，2022年歐盟國家65歲及以上老年人口占21%，屬于超老齡化社會③，并且老齡化程度還在加深，隨著老年人口大規模退出勞動力市場，技能工人供給基數在不斷減小。與此同時，2022年歐盟國家的平均總和生育率僅為1.5（遠低于2.1的世代更替水平），作為未來人力資源儲備的0～14歲少兒人口占比僅為15%，低于全球平均水平10個百分點，歐盟技能人才的中長期補充情況堪憂。

不充分就業是歐盟技能供給短缺的又一重要因素。失業率是對顯性不充分就業的表征。受COVID-19疫情影響，2020年11月歐盟總體失業率為7.5%（2018年11月為6.7%）[12]。為此，歐盟采取了一系列就業保護措施，歐洲統計局（Eurostat）最新數據顯示，2023年8月歐盟失業率降至5.9%。這是一個積極信號，但還需進一步關注隱性不充分就業問題。歐盟有越來越多的勞動者從事臨時工作、兼職工作或自由職業。2002-2017年，歐盟27國和英國從事非全日制工作的人員占15～64歲就業總人口的比重從15.6%升至19.4%，臨時性就業人員占比從12.4%上升至14.3%[13]。由此帶來的技能利用程度低、勞動生產率低等問題，都可能影響技能供給和技能績效。

（三）制度安排和政策可達性影響了技能績效發揮

歐盟的技能體系尚未充分發揮其治理效能，既體現在制度設計的不完善，如對中小企業的技能培訓支持不足；也表現為政策設計良好但難以為特定人群帶來實際利益，如技能培訓服務對偏遠地區和弱勢人群的覆蓋情況不理想等。

首先，對中小企業開展技能培訓的支持不足，導致其應對市場轉型的積極性不高。現代企業不僅是技能需求方，而且是勞動力再生產的重要場域，需要為員工提供技能培訓使其適應新的生產需求。然而，受制度安排、資金保障等方面的限制，歐盟中小企業開展技能培訓的情況并不理想。例如，2021年僅有11.2%的企業為信息通信技術專家提供了專業培訓，19.7%的企業為普通工作人員提供了信息通信技術培訓[14]。

其次，政策落實不充分導致技能發展的區域不均衡。2021年，歐盟城市人口和農村人口利用互聯網與外界進行語音溝通的比例分別為71%和58%[15]，農村地區落后于城市地區。隨著數字化的推進，越來越多的技能培訓推廣服務和招聘信息通過互聯網發布，一些面試也會采用在線形式。偏遠地區的低技能人群由于缺少網絡溝通渠道，相對難以獲得技能提升及高質量工作的機會。

再次，政策對技能弱勢群體的可達性較差。技能弱勢人群既包括受教育程度低、數字技能低、認知技能低的人群，也包括受過中高等教育但面臨技能喪失或技能過時風險的人群。技能弱勢群體的就業率往往較低。2020年，在歐盟27國以及英國、冰島和挪威的20～24歲青年人群中，那些較早輟學或遠離技能培訓人員的勞動參與率僅為48%，低于平均水平10個百分點[16]。這些群體的潛在技能如果得不到激活，將較大影響技能總體供給水平。

此外，歐盟部分國家的教育體系改革落后、職業教育與市場需求脫節、移民政策對技能人才保護不足等現象也加劇了技能短缺，增加了技能短缺的治理難度。

三、歐洲技能年的行動方略：技能短缺的整體性治理

鑒于技能短缺的多維表征和復雜成因，需要將其作為一類社會風險進行整體性治理，風險治理主要涉及制度建設、文化建構、系統與環境關照三個維度[17]。首先，技能短缺引發不同形式的社會失范，需要建立一套有序的制度體系來提升相關主體對風險的預警能力和控制能力。其次，風險還被認為是一種文化現象，不同風險文化中的不同主體對同一風險的認知和處置是不同的，需要進行利益協調與分配。再次，技能風險的影響因素眾多，需要觀照其宏觀環境并開展系統性治理。歐洲技能年的治理實踐契合了風險治理理念，不僅從制度層面尋求突破，而且積極建構統合各方利益的技能風險認知文化，并致力于探索多元治理舉措。

（一）推進多層次治理，構建技能短缺風險的全域治理體制

歐盟是兼有超國家層面（supra-national level）協調機制、國家層面（national level）合作機制和次國家層面（sub-national level）（地方政府、利益集團、非政府組織等）協調機制的獨特政治體[18]，亦可視作一個謀求全域治理的政策共同體。基于共同體理念，第2023/936號決議規定歐洲技能年采取多層次共同參與的治理模式，從成員國、歐盟和國際三個層面進行協調合作以實現全域治理[19]。

一是國家和地區層面的協調。成員國負責組織國家和地區層面的工作。每個成員國根據本國情況和慣例指定一名國家協調員或一個協調機構，負責勞工政策和技能領域的工作，并確保利益攸關方能夠參與其中。國家協調員或協調機構是聯盟層次合作的聯絡節點。

二是聯盟層面的政府間合作和超國家協調。歐盟委員會進行橫向協調，與聯盟其他專業性機構協同推進歐洲技能年的各項計劃和舉措。這些機構包括歐洲職業培訓發展中心（Cedefop）、歐洲改善生活和工作條件基金會（European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions）、歐洲勞工局（European Labour Authority）、歐洲工作安全與健康局（European Agency for Safety and Health at Work）、歐洲培訓基金會（European Training Foundation）和歐盟網絡安全局（European Union Agency for Cybersecurity）等。歐盟委員會負責召開國家協調員或協調機構代表會議，與社會合作伙伴、社會團體、教育和培訓提供者、勞動力市場機構、學習者以及活躍在技能、教育、培訓和持續學習領域的組織或機構的代表密切接觸，以協助各主體順利推進歐洲技能年在歐盟層面的各項工作。

三是國際層面的協作。歐盟委員會在必要時還要與非成員國以及與負責技能相關工作的國際組織合作，特別是經濟合作與發展組織（Organisation for Economic Cooperation and Development）、聯合國教科文組織（United Nations Educational， Scientific and Cultural Organization）和國際勞工組織（International Labour Organization），以及其他國際層面的利益攸關方。

（二）動員利益相關方，建設技能短缺風險的協同治理文化

技能短缺的治理需要多元主體的共同參與，其過程實質上是相互依存的風險治理主體通過資源交換、知識共享和利益談判而展開的集體行動過程[20]。政治體和政府等公共部門在風險治理中具有正規性和合法性，而市場和社會則對風險更為敏感且具有更強的治理彈性與創新精神。因此，在應對技能短缺的過程中，歐盟積極動員利益相關主體參與并致力于創設協同治理的社會文化氛圍。

首先，召開專題研討會，論證推進技能政策和技能工作的實施路徑與社會經濟效益，為理論研究和政策制定提供參考。其核心議題主要涉及三方面：一是論證在人口變動、數字化和綠色轉型背景下，技能政策對經濟體提升競爭力、保持可持續增長的作用和貢獻；二是探討促進公民主動參與技能提升與再培訓的有效路徑；三是向利益相關方提供經驗和建議，促使其通過行動切實讓人們充分參與到技能培訓和學習中。

其次，搭建交流合作平臺，拓展社會對話形式④，為利益相關方開展技能治理與技能提升工作提供資源庫、信息源和方法指南。ReferNet是聯盟層面一個具有典型示范意義的機構網絡，它由Cedefop于2002年創建，其成員包括國家代表、社會伙伴、捐贈者等。ReferNet負責提供有關歐盟成員國以及冰島、挪威等國家職業教育和培訓系統的運行狀況與政策信息，網站細致的信息分類功能可幫助訪問者便捷獲取所需信息。此外，Cedefop播客系列是一個典型的社會對話平臺，節目邀請行業專家、決策者、社會合作伙伴、職業教育與培訓從業者以及學習者參與討論，為與職業教育與培訓的現在和未來發展相關的問題及應對策略提供新視角。表1是部分Cedefop播客主題。

表1 歐洲技能年Cedefop播客系列

日期 主題

2023.02.22 在歐洲技能年聯合各方力量促進勞動力流動

2023.03.09 Cedefop的歐洲技能和工作調查

2023.05.09 歐盟委員會副主席Margaritis Schinas談論歐洲技能年

2023.06.14 面向綠色和數字化的未來培訓教師

2023.07.12 數字學徒：教育界與企業界的對話

2023.09.28 綠色能源部門的女性：未激活的人力資源

2023.10.29 彌合技能鴻溝

2023.11.12 歐洲議會如何推動技能革命

2023.12.13 微證書如何為你的工作助力

資料來源：根據Cedefop播客專欄整理，詳見https：//www.cedefop.europa.eu/en/podcasts

（三）采取多元化舉措，提升技能短缺風險的復合治理效能

現代性的發展促使職業系統不斷分化，這種分化使得技能風險充滿復雜性和偶然性。技能短缺風險難以通過線性思維和單向度路徑解決，故而需要探索整體性、多元化治理方案。整體性是指全局性視野和全過程觀照，多元化是指差異性關涉和新動態捕捉。歐洲技能年提出了一系列應對技能短缺風險的舉措。

首先，構筑科學合理的運行機制，把全域治理和協同治理落實到各級各類主體的具體工作中。一是組織公共部門、私營企業和其他利益攸關方交流協作，共同推進歐洲技能年的方案制定、資金籌措、項目開發、行動實施、關系網絡的建立與維護等；各方要通過增加對就業培訓和技能提升的投資、對接勞動力市場需求、提升在職技能工人的福利和發展潛能、挖掘未就業者的就業潛力、吸引技術移民等方式實現歐洲技能年提出的目標。二是對具有推廣價值的研究報告、活動方案、實施準則以及其他輔助文件等成果進行發布，供相關主體交流學習并運用到工作中。表2為Cedefop在歐洲技能年發布的部分出版物情況。

表2 Cedefop在歐洲技能年發布的部分出版物

標題 類型 發布時間

準備，穩住，出發！——Cedefop 2022—23活動助力啟動歐洲技能年 簡報 2023.01

共同努力，發展有吸引力、包容性、創新性、靈活且具有適應性的職業教育 簡報 2023.01

走向綠色發展：職業教育和培訓如何推動農業食品的綠色轉型 政策簡報 2023.03

歐洲職業教育和培訓的未來（第四卷） 研究成果 2023.04

面向殘障群體的終身指導 簡報 2023.07

歐洲職業教育和培訓中的創業能力培養 綜合報告 2023.09

數字化呼喚數字技能：利用大數據追蹤新興數字技能需求 政策簡報 2023.10

力挽狂瀾：在危機時期應對人們中途退出職業教育和培訓項目的問題 調查報告 2023.12

資料來源：根據Cedefop網站的歐洲技能年專欄信息整理，詳見https：//www.cedefop.europa.eu/en/eys2023。

其次，統合協調雇主的技能需求與勞動者的技能供給，優化供需匹配，增強技能體系的韌性。一是調研勞動力市場的技能需求，為技能教育和培訓系統提供參考。例如，利用現有的或開發新的技能信息應用平臺并對平臺進行推廣傳播，讓相關部門和雇主可以通過平臺反饋當前及未來的技能需求，尤其要識別那些與數字化和綠色轉型相關的技能需求。二是開展宣傳推廣工作，吸引更多人參加學習培訓。就歐盟提議的技能再培訓、技能提升和持續學習等問題，與潛在受益者（尤其是技能弱勢人群）取得聯系，讓他們了解技能培訓政策和就業扶助政策，提升自信心，愿意融入或重新融入勞動力市場。之后項目負責人根據個人情況和意愿，進一步引導和幫助他們注冊培訓項目，讓其切實參與到相關活動中。

再次，減少人們融入勞動力市場的政策性障礙，激活潛在技能，提高技能培訓效率。一是加強對正規學習和非正規學習成果的認證。2023年5月，Cedefop發布《歐洲非正規和非正式學習認證準則（第三版）》，更新了資歷認證的標準、方法及流程[21]。二是提高資歷框架的透明度和包容性，做好對在歐盟以外國家和地區獲得技能資格的認證工作，吸引全球技能人才，補償勞動力人口減少引發的技能風險。三是探索開發新的認證途徑，靈活應對新的技能需求。微證書（Microcredential）就是一個很好的例證，微證書能夠滿足學習者對短期課程的認證需求，相關方面正在論證把微證書納入資歷認證體系的可能性和必要性[22]。

最后，歐盟注重對技能年各項計劃與活動的監測與評估，旨在督促各方關注活動的實效性，并為相關政策的持續推進與優化完善提供依據。第2023/936號決議規定，到2025年5月31日，歐盟委員會應向歐洲議會、歐洲理事會、歐洲經濟和社會委員會（European Economic and Social Committee）以及區域委員會（Committee of the Regions）提交一份報告，說明決議中規定的、整個歐盟及成員國各項舉措的實施情況、實施結果、總體評估以及推動技能領域進步的努力方向和發展建議等。預期這些報告將對歐盟未來經濟社會發展具有極大的參考價值和指導意義，并將成為歐洲技能年的長期遺產。

四、歐盟技能短缺治理實踐對我國的啟示

我國已經把建設技能型社會作為國家戰略，《“技能中國行動”實施方案》（人社部發[2021]48號）強調“技能是強國之基、立業之本，技能人才是支撐中國制造、中國創造的重要力量”。然而，當前我國技能人才培養體系未能充分對接市場需求，再加上人口紅利消失、少子化與老齡化等社會問題，使得技能短缺問題嚴峻。截至2021年底，我國技能人才占就業總人口的比例不足30%，而德國和日本的這一比例則達到70%～80%[23]。技能短缺將制約我國技能型社會的高質量發展，影響制造業強國建設的步伐。因此，我國需要從歐盟的治理實踐中汲取經驗，推進治理體制建設，形成協同治理文化，探索多元治理舉措。

第一，構建“縱橫交錯”的治理體制，形成多層次技能短缺治理網絡。歐盟的超國家機制較好協調了成員國之間的共同利益，但在行業利益協調方面優勢不足，仍主要依靠成員國自身力量。我國可在借鑒歐盟多層次治理的基礎上，構建“縱橫交錯”的多層次治理網絡。政策制定與決策主體在縱向上應涵蓋全國、區域（如京津冀、長三角、珠三角、粵港澳等）、省/直轄市/自治區、地級市、縣、鄉等各級政府部門，在橫向上覆蓋不同產業行業。多層次治理網絡構建的重點是理清行政協調關系、區域合作模式和產業發展需求，為實現全域、全行業、全產業鏈的整體性技能治理提供體制保障。

第二，營造多元主體參與的治理文化，形成協同治理的理念共識。歐盟通過專題研討和平臺傳播來影響利益相關者參與技能工作，其工作形式、研討主題和平臺信息內容均可為我國提供借鑒。我國應進一步動員利益相關方關注技能短缺問題，形成協同治理的共識。具體來說，各級政府應組織專家學者研究當前技能缺口和行業產業對未來技能的需求趨勢，形成科學治理和面向未來的理念；教育行政管理等部門應探索更為科學的中高考升學標準，消除對職業教育的歧視，提高職業教育生源質量進而提高技能供給質量，形成勞動光榮、技能寶貴的理念；教育系統及培訓機構應依據市場需求進行教育教學改革，形成市場導向理念；用人單位應為技能人才提供培訓和技能晉級機會，形成可持續發展理念；社會組織或團體應關注特定群體的技能扶助與技能培訓需求，形成技能救助理念。

第三，創新全方位推進的治理舉措，探索適應性治理路徑。歐盟應對技能短缺的多元舉措體現出開放、包容、務實的特征，我國的治理實踐同樣應注重對不同地區、不同行業、不同群體的適應性，并通過監測與評估確保各項措施的實效性。具體來說，應以協同為目標，做好政策規劃并搭建組織體系框架，厘清參與主體的責權利；以市場需求為導向，加快職業教育改革步伐，提升青年技能人才的職業適應性；以人的終身發展為關照，健全就業人員再培訓體系以適應科技發展與產業轉型，完善失業人群和技能弱勢人員的技能扶助體系以激活潛在技能資源；以數智技術為支撐，完善國家和地方資歷框架，并開發技能供需監測與評估平臺，促進人才有序流動，提高技能匹配度，同時為政府完善技能政策，以及為教育/培訓系統開展教育教學改革提供數據和信息支持。

再培訓和技能提升（Reskilling and Upskilling）中，“再培訓”指培訓新技能，“技能提升”指提升原有技能或獲得更高級別的技能資格。

垂直技能不匹配是指教育資歷水平的供需不匹配，包括資歷過剩和資歷不足，前者指高技能人員從事低技能或中等技能職業，后者指工作人員的技能水平不能充分滿足崗位需要。與之相對應的是橫向技能不匹配，指技能類型或技能結構不匹配，即工人擁有的技能構成與工作任務的技能內容需求之間的不匹配。

依照國際通行劃分標準，當一個國家或地區65歲及以上人口占比超過7%，就進入老齡化社會；達到14%，為深度老齡化社會；超過20%，則進入超老齡化社會。

社會對話（Social Dialogue）是由國際勞工組織定義的，是指就社會經濟政策和活動中涉及相關利益的議題，發生在政府、雇主和工人代表之間所有類型的談判（negotiation）、磋商（consultation）或信息交流（exchange of formation）。

參 考 文 獻

[1]烏爾里希·貝克.風險社會：新的現代性之路[M].張文杰、何博聞，譯.南京：譯林出版社，2018：4.

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[3]EUROBAROMETER. Skills shortages are a serious problem for majority of EU SMEs [EB/OL].（2023-11-14）[2023-12-05].https：//ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_5732.

[4][9]CEDEFOP. Insights into skill shortages and skill mismatch： learning from cedefops European skills and jobs survey [R/OL].Luxembourg： Publications Office. （2018-03-07）[2023-07-05].https：//data.europa.eu/doi/10.2801/645011.

[5]ENISA. Cybersecurity skills development in the EU[R/OL].（2020-03-26）[2023-07-05].https：//www.enisa.europa.eu/publications/the-status-of-cyber-security-education-in-the-european-union.

[6]FEDERAL EMPLOYMENT AGENCY. Skills shortage increases： number of bottleneck occupations rises to 200 [R/OL].（2023-06-02）[2023-10-10].https：//www.arbeitsagentur.de/en/press/2023-26-skills-shortage-increases-number-of-bottleneck-occupations-rises-to-200.

[7]CEDEFOP. Empowering adults through upskilling and reskilling pathways： vol. 1： adult population with potential for upskilling and reskilling [R/OL].Luxembourg： Publications Office. （2020-07-27）[2023-09-05].http：//data.europa.eu/doi/10.2801/691134.

[8]EUROSTAT. Migrant integration statistics-over-qualification[R/OL].（2023-08-04）[2023-08-10].https：//ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php？title=Migrant_integration_statistics_-_over-qualification.

[10]CEDEFOP. Challenging digital myths： first findings from cedefops second European skills and jobs survey[EB/OL].Luxembourg： Publications Office. （2022-09-19） [2023-07-05]. http：//data.europa.eu/doi/10.2801/818285.

[11]CEDEFOP. From linear thinking to green growth mindsets： vocational education and training （VET） and skills as springboards for the circular economy [R/OL].Luxembourg： Publications Office. （2023-05-30）[2023-09-05].http：//data.europa.eu/doi/10.2801/813493.

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Dilemma， Strategy and Enlightenment of Addressing Skill Shortages in the European Union： Analysis of EUs Governance Practice Path in the European Year of Skills

Huo Liting， Luo Yaocheng

Abstract? In recent years， the European Union （EU） has experienced increasingly severe skill shortages. The number of skilled talents， and types and levels of skills cannot meet the needs of the labor market well. Skill shortages to some extent constrain economic and social development. The EU regards 2023 as the European Year of Skills， aiming to systematically address skill shortages. In the European Skills Year， based on the characterization and causes of skill shortages， the EU is committed to building a multi-level governance system， promoting stakeholders to reach collaborative governance consensus through dialogue and communication， exploring scientific and reasonable operating mechanisms and work systems， monitoring and responding to market skill needs and individual skill training demands， and enhancing the inclusiveness and flexibility of qualification frameworks. The governance practices of the EU provide a reference for China to address skill shortages by building governance systems， creating a governance culture and innovating governance measures.

Key words? European Year of Skills; skill shortage; stakeholders; integrated governance

Author? Huo Liting， lecturer of Shanghai Publishing and Printing College （Shanghai 200093）

Corresponding author? Luo Yaocheng， professor of Shanghai Publishing and Printing College （Shanghai 200093）