大國競爭背景下的人工智能安全治理與戰略穩定

沈逸 高瑜

【內容摘要】??在大國戰略競爭加劇的背景下，實現對人工智能的有效治理，不僅關乎人類社會的發展，而且影響國際戰略穩定。中國和美國作為全球人工智能領域的兩大關鍵行為體，在該領域的治理理念和方式上存在差異。美國依賴技術優勢推行單邊主導型治理，將人工智能界定為戰略競爭的前沿領域，堅持絕對安全理念，試圖將監管體系按照人工智能技術和產業生態延展并聚焦于數據資源，嘗試構建以美國為中心的非對稱單向度的數據流動秩序。中國則堅持真正的多邊主義，以總體國家安全觀為指引，朝著構建網絡空間命運共同體的方向，推動人工智能的全球治理朝著普惠、包容、彈性、靈活的方向發展。中國也非常關切支撐人工智能創新與產業發展所必需的數據資源，努力構建并持續完善以有序流動、分級分類治理為核心特征的數據治理架構，強調均衡考量各方利益，統籌安全與發展，以此作為推進人工智能全球安全治理的核心思路。展望未來，全球人工智能安全治理面臨諸多挑戰和機遇，各國需要加強溝通與協調，共同應對安全風險，推動人工智能技術健康發展。

【關鍵詞】??大國競爭??人工智能??戰略穩定??中美關系

【作者簡介】??沈逸，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、復旦大學網絡空間國際治理研究基地主任（上海??郵編：200433）；高瑜，復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生（上海??郵編：200433）

【中圖分類號】?D815.5??D822??????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2024）03-0033-18

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202403003

當前人工智能領域的高速發展，尤其是生成式人工智能治理領域的突破，不僅推動人工智能成為信息技術革命的前沿領域，而且使得圍繞人工智能發展帶來的影響以及治理模式的討論成為全球各方普遍關切的新興議題。2023年11月1日，首屆全球人工智能安全峰會在英國布萊切利莊園開幕，會議發布了由28個國家以及地區組織共同簽署的《布萊切利宣言》，就積極推進人工智能安全治理達成共識，承諾用多種方式推進和完善聚焦人工智能安全治理的國際實踐。

這一輪人工智能安全治理與戰略穩定的探索與實踐，是在國際體系深度調整、國際格局加速演變的特殊背景下進行的。大國戰略競爭賦予人工智能安全治理以及戰略穩定以特殊路徑和方向，人工智能發展依靠的生態（包括技術生態和商業生態）日趨明顯地受到大國戰略競爭的顯著影響。2022—2023年，美國兩次基于“小院高墻”的科技競爭戰略，實施針對中國的算力芯片禁令，試圖對中國獲取發展人工智能至關重要的算力基礎設施進行有效限制與制約；?2024年2月28日，美國總統拜登簽署行政令，限制向中國、俄羅斯和另外四個國家出售美國的敏感數據，相關數據包括生物識別信息、健康記錄以及財務和地理位置等信息，其中重要的考量因素之一就是約束和限制中國在人工智能發展過程中所必需的數據資源。?另外，2023年11月15日中美元首舊金山會晤所取得的建設性成果之一，就是建立人工智能政府間對話機制。這一對話機制的核心關切是確保人工智能的應用和發展不會對中美戰略穩定帶來負面影響和挑戰。?具體地說，美方提出的討論場景是避免在與核武器有關的指揮控制系統中不當植入人工智能程序，導致在特定場景下，出現類似冷戰時期“未經授權發射”或者“意外發射”等導致的戰略級風險。

除了上述大國競爭背景下的國家安全與戰略穩定維度外，人工智能的發展已經在具體應用場景中迅速深入政治、經濟和社會生活的方方面面。如何預防因人工智能不當應用對政治安全、經濟安全、金融安全、社會穩定、隱私保護等帶來的全面沖擊和挑戰，確保人工智能服務于人類社會可持續發展目標，繼而對人類社會的發展帶來更多正面而非負面效應，正在持續引起各方的關切。此外，一些具有顯著示范效應的做法和思路也正在梯次出現并逐漸成熟。

一、人工智能安全治理對高質量全球協作提出了新要求

整體而言，在不涉及具有顯著地緣政治屬性和大國戰略競爭的功能性議題領域，全球各方（無論是國家行為體還是非國家行為體）都普遍意識到人工智能安全治理對全球協作提出了更高的要求，這種新要求客觀上成為各方深度強化溝通與協調的外部推動力。具體來說，新要求集中表現在如下三個領域。

第一，避免人工智能威脅主權國家的政治安全是推進人工智能安全治理的普遍共識。盡管中國和西方發達國家在政策制定、執行以及關鍵術語使用方面存在顯著差別，但是自2016年美國總統選舉之后，西方發達國家對奧巴馬政府時期構建和完善的“進攻性互聯網自由戰略”做出了適當調整，通過提出并推動“選舉安全”等概念，微妙但實質性地接受和認可了中國等國家倡導的“政治安全”概念，認識到所謂西方發達民主國家的政治體制并不能抵御來自網絡空間錯誤信息和虛假信息的威脅與攻擊。?以ChatGPT和Sora等為代表的生成式人工智能取得突破性進展之后，美國國土安全部、布魯金斯學會等均發布報告，稱密切關注通過使用生成式人工智能工具，在選舉過程中發布合成圖片、生成虛假音頻和虛假視頻來進行信息操控等風險，并結合2024年美國總統選舉提出了相應的警告。?在聯合國框架內，在保障“信息一致性”、避免人工智能應用被濫用與虛假信息生成和發布等問題的基礎上，各國提出了較為明確的治理目標。?對發展中國家和新興大國來說，考慮到與發達國家在人工智能創新、發展、能力和應用領域的差距，以及發達國家因濫用互聯網導致威脅政治安全的歷史記憶，如何在人工智能時代有效保障政治安全、實施有效的人工智能安全治理是它們的主要關切。

第二，避免人工智能在無人平臺的不當使用日趨成為軍備控制領域最有可能取得有限突破的問題之一。人工智能技術在軍事領域應用的關鍵場景之一是與無人平臺結合。從戰場的實踐來看，這種結合及其近似模擬已經出現在不同的場景中。美國偏好使用無人機實現對恐怖分子的定點清除；?在烏克蘭危機中，無人機的大量使用已經在相當程度上改變了地面戰場的態勢，形成了對傳統人員和裝甲平臺的非對稱殺傷優勢；?在新一輪巴以沖突中，以及也門胡塞武裝介入之后，總體實力處于劣勢的哈馬斯憑借無人機平臺，展現出了令各方高度關注的非對稱作戰能力。從國際軍控談判的實踐來看，各方討論的是一種可能還沒有真正投入使用的組合，即所謂“自主致命武器系統”，它是由人工智能程序而非真人決定實施的致命攻擊。?雖然存在各種不同的認知，但主流觀點傾向于認為應對此類系統的研發、部署和使用保持謹慎與克制，盡可能避免由于此類系統的不當使用造成人道主義災難，甚至誘發大國直接軍事沖突的風險，導致危機事態失控。盡管迄今為止各國在避免人工智能在無人平臺的不當使用方面的實質性進展依然有限，但是仍然有理由對這一領域的突破保持審慎樂觀。

第三，各國在人工智能治理的指導原則上基本具備達成共識的基礎。2023年聯合國成立“人工智能高級別咨詢機構”，并于同年12月發布了《以人為本的人工智能治理》（Interim?Report：?Governing?AI?for?Humanity）的中期報告，重點關注人工智能全球治理原則的確立。該報告認可了現有的人工智能全球治理的舉措，并提出了初步建議，承諾在2024年8月之前在最終報告中詳細闡述這些建議。具體來說，目前在人工智能安全治理領域達成的國際共識有五點：一是包容性治理，即確保全球范圍內的民眾（不論其地理位置、經濟狀況或其他背景）都能平等地訪問和使用人工智能工具；二是公共利益原則，即人工智能治理工作必須與公共政策目標保持一致，并擴大利益攸關方的代表性；三是以數據治理為核心，即人工智能治理應與數據治理同步進行，優先考慮數據隱私和安全，同時促進公共數據共享；四是普遍性、網絡化與多利益相關方協作，即人工智能的治理需要得到廣泛的認可和支持，以推動人工智能治理的全球化和普及化；五是遵守國際法，即人工智能治理需要以國際法為基礎，特別是《聯合國憲章》、國際人權法和可持續發展目標等。這些觀點為人工智能發展提供了一個全面而深入的框架，推動人工智能安全治理朝著更加公正、透明和可持續的方向發展。

二、大國戰略競爭使人工智能具有特殊意義

目前人工智能技術的突破，發生在中美戰略競爭的大背景下。從特朗普政府時期開始，人工智能就被美國確立為贏得中美戰略競爭、保障美國戰略優勢的前沿顛覆性技術領域之一。?人工智能在當前中美戰略競爭中具有雙重屬性。一方面，人工智能的不當使用可能引發核戰爭等災難性后果，對全球安全構成嚴重威脅，被認為是有可能導致大國戰略競爭失控的直接因素；另一方面，人工智能也為大國戰略穩定提供了新的契機。通過加強在人工智能領域的合作，可以有效緩解戰略競爭的壓力，推動全球戰略穩定。

第一，人工智能的安全化。在大國戰略競爭的背景下，人工智能被安全化，相關技術和產業的發展面臨很大的不確定性。美國將人工智能技術和產業的發展提升至國家安全的高度，不僅增加了相關領域的不確定性，還導致原本正常的技術競爭和產業競爭被扭曲。出于對大國博弈的警惕，與人工智能相關的技術和產業，無論其是否具有軍事意圖，是否直接涉及主權安全，都被視為國家安全和戰略競爭的重要組成部分。?美國人工智能國家安全委員會發布的相關報告明確表示，當前的大國競爭是以二戰以來美國的技術優勢首次受到“威脅”為背景。在美國的認知中，中國作為一個“戰略競爭對手”，可能會通過人工智能技術“滲透美國社會、竊取美國數據并通過網絡攻擊和虛假信息宣傳干擾美國民主體制的運行”。?因此，美國采取了一系列措施來限制中國在人工智能領域的發展。其中，在高端芯片上對中國進行出口管制是美國政府的重要手段之一。2022年10月7日，拜登政府發布了向中國出口人工智能和半導體技術的管制新規。具體來說，拜登政府試圖從芯片、軟件、設備和零部件四個方面，全方位限制中國人工智能的發展。?這些新的出口管制措施的出臺，成為中美科技競爭中的一個轉折點，在加劇雙方競爭的同時，還可能引發更多的貿易和技術摩擦。

第二，人工智能的應用成為維持大國戰略穩定的新要素。盡管當前大國之間的競爭和戰略博弈正在如火如荼地進行，但目前大國之間鮮有通過發動戰爭侵吞對方領土的戰略意圖。一方面，全球化使各國在政治、經濟、文化等多個領域形成相互依賴，這種相互依賴使得戰爭的成本和風險大大增加。另一方面，核武器和其他大規模殺傷性武器的存在，也使得戰爭的成本和風險變得極高。因此，在二戰結束之后，世界進入現代國際體系，與以往頻繁爆發戰爭的時代不同，國際社會進入了以利益互換為特征的“大國無戰爭時代”。?當前，主要大國的核指揮和控制系統對人工智能程序的依賴逐步加深，依靠機器學習和算法系統來強化數據流動，以此增強對安全態勢的感知能力。?在人工智能時代，核打擊的定位能力、突防能力和運載能力等提升至新的層級，進一步強化了核武器的威懾能力。?在此背景下，一旦爆發大規模沖突，人工智能將推動核武器攻擊“自主升級”，無需人工操作就會激活升級系統，傳統戰爭模式下的“門檻”機制很難發揮其應有的效力，最終導致戰爭的規模、持續時間、打擊范圍和破壞力度不受人類所控制。?因此，各國在面臨沖突升級的可能性時會采取更加審慎的態度，嚴格避免因為誤判或誤操作帶來災難性的后果。從這個角度來看，人工智能的應用為各方提供了一種新型的、更為理性的競爭方式，從而為維護戰略穩定發揮積極作用。

三、數據治理成為人工智能安全治理的抓手與切入點

數據是人工智能的核心驅動力，其數量和質量直接影響著人工智能的性能和應用效果。隨著全球化的發展和信息技術的進步，跨境數據流動日益頻繁，為人工智能的發展提供了豐富的數據資源。然而，跨境數據流動也帶來了一系列挑戰，數據隱私泄露、數據安全風險以及不同國家之間的數據保護政策差異等隨之而來。因此，如何在保障數據安全的前提下實現跨境數據的有效流動和利用，成為人工智能治理中的一個重要課題。在大國競爭的背景下，人工智能治理博弈的焦點問題在于跨境數據流動的規則博弈。

第一，數據和人工智能技術的發展在政治、經濟和社會領域帶來了前所未有的巨大機遇。數據要素與人工智能的發展催生了數字經濟、智能經濟等新經濟形態，為全球經濟增長提供了新的增長點。?數據作為新型生產要素，通過人工智能技術廣泛應用于經濟領域，有助于提升生產效率，優化資源配置，實現產業升級和創新。同時，政府機構利用人工智能技術處理海量數據，能夠在很大程度上提高政府決策的科學性、精準性和時效性，推動政府治理向現代化、智能化方向發展。例如，大數據分析有助于政府更準確地把握社情民意，優化政策的制定和實施。人工智能技術深度挖掘醫療、教育、交通等領域的海量數據，能夠制定個性化方案并在生活中提供最優路徑，為提升人們的生活質量帶來革命性改變。

第二，人工智能存在數據依賴性和數據敏感性的特征，?數據自身的安全性能會直接決定人工智能的安全程度。人工智能作為新興技術，其發展尚未達到成熟、完備的程度，還有許多不足和缺陷需要加以克服和改進。因而在當前階段，人工智能技術存在著天然的邏輯風險。此外，處理和訓練數據的算法模型也是人工智能安全風險的一大來源，若輸入的數據對原本的算法模式產生干擾，導致機器學習的側重點和部分參數發生小幅改變，輸出的結果就會發生顛覆性的變化。?無論從技術優化治理的角度看，還是深度學習的數據對象看，都不能放任人工智能技術野蠻生長，否則就可能會出現背離人類設計初衷、違背倫理道德、沖擊社會規范的風險。

第三，不同的數據治理偏好是區分不同國家人工智能治理模式的核心。這些政策偏好往往受到一個國家的政治、經濟、文化和技術背景的影響，反映了各國在平衡創新與風險管理、個人隱私保護與社會安全需求、商業發展與倫理道德約束之間的不同取向。?目前，中美兩國在人工智能安全治理方面有不同的模式。美國通過數據單向度流入境內的方式構建單邊主導型人工智能安全治理模式，這種模式體現了美國在技術創新和經濟發展上對于全球主導地位的追求。相比之下，中國通過均衡有序的數據流動方式構建多邊普惠型人工智能安全治理模式，更加注重數據的共享和普惠性?？偟膩碚f，不同國家的數據治理偏好和人工智能安全治理模式反映了它們在促進技術發展與保障社會利益之間尋求平衡的不同路徑。一方面，這種多樣性增加了國際社會在人工智能安全治理上達成一致的難度；另一方面，多種治理模式也為其他國家和地區提供了可供參考和借鑒的多種可能。

四、美國：單邊主導型人工智能安全治理

在人工智能治理領域，美國的基本考量側重于發展利益優先，特別是以人工智能企業的數據紅利作為政策出發點，保障業務遍布世界各地的美國人工智能企業能夠持續不斷地從自由流動的全球數據中獲益。在治理主體方面，美國政府與大型人工智能企業開展了各種形式的合作，政府要求企業通過或明或暗的方式提供其服務器上來自世界各國的用戶數據。在此基礎上，美國充分利用企業的數據抓取能力和政府的數據分析能力，對世界各國的數據進行直接或間接的監管，旨在形成一套以美國為中心的單向數據流動體系，從而為美國人工智能模型的開發與訓練提供充足的數據優勢資源。

（一）嚴格監管境內人工智能數據

美國對于人工智能數據的監管主要由聯邦通信委員會（Federal?Communications?Commission）和聯邦貿易委員會（Federal?Trade?Commission）兩大機構負責。一方面，聯邦通信委員會旨在全方位監管國內外通信情況，確保美國的通信能力位于世界前列。聯邦通信委員會建立于1934年，是受國會監督的獨立的美國政府機構，負責實施和執行美國通信法律法規。具體職責包括：促進寬帶服務設施的競爭、創新與投資，建立適當的競爭框架來推動通信技術革新以支持美國經濟發展，鼓勵國內外充分利用頻譜，修訂通信法規以推動新技術蓬勃發展，加強國家通信基礎設施的防御能力。?另一方面，聯邦貿易委員會旨在管控商業數據，確保美國的商業市場處于高效、良性的競爭態勢。該委員會成立于1914年，最初的目的在于防止商業領域出現不公平競爭；從1938年起開始執行各種消費者保護法律；在1975年被國會授權負責制定和執行整個行業的貿易法規，具有保護消費者和促進良性競爭的雙重使命。因此，在跨境數據流動規制中，聯邦貿易委員會主要負責商業數據流動管理，確保企業履行用戶隱私保護承諾，并對侵害消費者隱私權的行為提起訴訟。?這兩大機構相配合，不僅能夠確保美國政府有效管控國內的數據和人工智能發展，而且能夠幫助美國政府掌握其他國家的個人數據和商業數據，為美國“棱鏡計劃”“梯隊系統”等全球監聽系統的落實和運作奠定了組織架構基礎。

此外，美國針對關鍵部門和重要行業的數據進行嚴格監管。例如，2018年《外國投資風險審查現代化法案》規定，由美國外國投資委員會（CFIUS）對公民敏感個人信息的投資和交易行為進行安全審查；?美國《出口管理條例》（EAR）賦予商務部對特定領域數據傳輸的許可權，如軍用或軍民兩用技術等；?《金融服務現代化法案》《健康保險流通與責任法案》以及《電子通信隱私法》等法案分別針對金融、醫療、通信等領域的數據出境作出相應的監管規定。

事實上，從2015年起，美國對大國競爭的焦慮持續上升，尤其擔憂以人工智能為代表的新興技術帶來的數據安全威脅。在2015年的《國家安全戰略》中，美國將大國競爭視為國家安全的首要挑戰，認為大國的行為和態度是國際社會能否有效應對全球性安全風險的決定性因素。由于發展中大國的崛起，經濟力量對比的變化決定了國家間權力分配的動態變遷，大國之間的關系將對未來的國際格局和全球安全產生重大影響。美國認為在當時的國際環境中，網絡空間中的大數據、云計算和人工智能等新興技術發展勢頭迅猛，導致美國本土和關鍵基礎設施的安全面臨更加復雜的外部威脅，甚至有可能受到“災難性打擊”。因此，網絡空間安全被置于太空、海洋安全之前，成為集體行動最應該保護的領域。美國政府認為上述共享空間是人員、商品、服務和思想自由流動的基礎，是連接全球經濟和公民社會的動脈。但是，網絡基礎設施脆弱性明顯，容易遭到非法勢力的惡意攻擊，政府需要與私營部門、民間社會和其他利益攸關方加強合作，構建國家網絡安全保護框架。

（二）廣泛調取境外人工智能數據

在數據獲取方面，美國擁有全球最大的互聯網企業，在世界各地有廣泛的用戶，在數據挖掘、收集和分析上的技術較為成熟。在此基礎上，政府機構通過行政權力介入其中，與互聯網巨頭企業進行或明或暗的數據合作，建立千絲萬縷的聯系。美國作為互聯網的誕生地，其科技實力也處于世界領先地位，谷歌、微軟、臉書、X（原推特）、蘋果、亞馬遜等大型跨國公司基本已經覆蓋了全球的數據流動范圍。對于這些美國企業而言，在全球范圍內獲取盡可能多的數據是現代跨國企業特別是互聯網企業獲利的重要手段。簡言之，在數字時代，數據就意味著利潤，數據廣泛流動就意味著利潤最大化。因此，消除數據跨境流動的壁壘會給美國帶來顯著的商業利益。早在1997年，時任美國總統克林頓頒布《全球電子商務綱要》（A?Framework?for?Global?Electronic?Commerce），初步形成了跨境數據自由流動的治理戰略，主張在亞太經合組織、美洲國家首腦會議、《北美自由貿易協定》機制等多邊平臺展開對話，盡量減少各國為保護公民隱私而設置的非關稅貿易壁壘。?盡管在“9·11”事件后，美國政府在一段時間內將網絡空間治理的重點放在保護國家安全方面，但自希拉里擔任國務卿后，“互聯網自由”重新被確定為美國網絡空間治理的主要戰略，主張將網絡空間看作是“全球公域”，提倡數據在全球范圍內自由流動，并指責他國設置“數字屏障”的行為違反了《世界人權宣言》，以人道主義保護和現代化發展為由要求各國開放數據流動。美國政府希望盡可能減少數據流動的國界壁壘，鼓勵各國在跨境數據流動規制中采取寬松措施。?究其根本，這一政策主張背后的原因是數據在全球范圍內自由流動會給美國帶來豐厚的經濟利潤和政治利益，美國在網絡空間中占據了先發性優勢，其數據治理模式必然以大型企業的商業利益為先。

在數據使用方面，美國依靠其先進的互聯網技術在全球網絡空間推行數據霸權，企圖使各國產生的數據都能流入美國境內，并為美國政府所使用。根據2001年頒布的《美國愛國者法案》（USA?PATRIOT?Act），美國的遠程電子服務和通信服務提供商可以直接獲取國內外的通信記錄（包括語言和文字），并將其披露給美國政府；而對于外國的信息搜集機構，該法案則以“防范恐怖主義”為由對其設置了種種限制。?《澄清海外合法使用數據法案》（Clarifying?Lawful?Overseas?Use?of?Data?Act）明確規定，美國政府可以出于國家安全需要對境外數據進行調取，無論該數據主體是否為美國公民或美國企業，?即變相賦予了美國政府通過網絡運營商獲取境外數據的權力。這些規定暴露了美國對本國政府和外國政府明顯的雙重標準。

簡言之，在對外宣傳體系中，美國政府一貫將“自由”奉為核心價值規范，在網絡空間更是著力推動數據在全球范圍內的自由流動。然而，所謂的“數據全球化”不過是借助“自由”這一價值大旗占領道德高地，讓全球的數據都流動到美國境內，在全球范圍內盡可能攫取利益，為美國政府所用，推動其人工智能產業發展，然后再憑借其強大的跨國企業進一步獲取全球數據，如此循環往復。在大型企業和政府機構的共同推動下，美國在人工智能治理領域形成了以文件表述、官方言論為“虛”，以治理機構、法律法規為“實”的一套有效配合模式，實質上是以“全球化”為包裝，在數據空間繼續推行美國霸權，監管世界各國的數據流動，從而為美國人工智能技術和相關產業的發展提供優渥的數據條件，確保美國人工智能發展占據領先優勢。

（三）美國在人工智能安全治理上的政策舉措

美國在人工智能安全治理方面體現了其在全球范圍內維持領導地位的決心。2018年，美國成立人工智能國家安全委員會（NSCAI），其使命是保持美國在人工智能技術和產業方面的競爭力，審查人工智能、機器學習開發和相關技術的進展情況，由此展開有關人工智能安全監管各方面的行動。該委員會也是近年來美國國會與政府圍繞人工智能開展的一系列體制建設的重要組成部分，它的設立標志著美國將人工智能上升到國家安全層級，從頂層統籌指引全美人工智能領域的發展，進一步完善人工智能監管鏈條，為聚合各方之力加速推進人工智能發展奠定重要基礎。

2023年10月30日，美國總統拜登簽署《關于安全、可靠、可信地開發和使用人工智能的行政命令》，強調要確保美國在人工智能領域的發展和風險管控上處于世界領先地位。行政命令的一個關鍵方面是要求人工智能系統的開發者與美國政府共享安全測試結果，實質上賦予了白宮更大的權力，以密切掌控私營部門人工智能技術的發展。此外，該行政命令重視與國際合作伙伴和國際標準化組織加速制定標準，還涉及生物合成篩選的新標準，用于防范使用人工智能設計危險生物材料的風險。?為了更好實現這一政策目標，2024年1月29日，拜登政府宣布要在90天內采取一系列廣泛行動，以應對人工智能對安全造成的一些重大威脅。這些行動涉及對人工智能技術的進一步監管、推廣安全標準、促進研發創新、加強國際合作等多個方面，旨在確保美國在人工智能領域的領先地位，并推動人工智能技術的安全、可靠和可持續發展。具體包括：加強人工智能安全和隱私保護標準的制定和實施，推動人工智能技術的研發和創新，加強與其他國家在人工智能領域的合作與交流，以及開展相關教育和培訓項目來提升公眾對人工智能技術的認識和理解。

這些政策文件和行動表明，美國在人工智能治理上采取了一系列全面且深入的措施，旨在保持其在該領域的領導地位，并應對與人工智能發展相關的各種挑戰。同時，這些政策文件和行動也體現了美國在人工智能安全治理中的單邊主導傾向。另外，美國政府將人工智能視為其維護霸權地位的重要領域，著力確保在與中國的技術競爭中占據優勢地位，以增強美國的外部安全防護能力。在此基礎上，美國試圖在人工智能安全治理規則領域占據主動權，讓美國倡導的相關原則、規則和規范融入并內化為國際規范。

五、中國：多邊普惠型人工智能安全治理

2023年10月18日，習近平主席在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出《全球人工智能治理倡議》，強調人工智能安全、發展和治理三個方面協調并重。?這一理念為全球人工智能治理提供了全局性思路，不僅強調數據的有序流動和平衡開發，而且注重在保障安全的基礎上推動經濟社會發展，實現安全與發展、治理與創新的良性互動。核心原則是通過分級分類的數據治理方式激發人工智能技術賦能安全與發展的協同效應，釋放數據的潛在價值以抵御人工智能安全風險；同時讓機器學習助推經濟社會發展，從而為我國高質量發展提供不竭動力。

（一）分級分類治理人工智能數據

分級分類治理是人工智能數據治理的核心。通過對數據進行科學分類和合理定級，可以實現對不同級別、不同類型數據的差異化管理和保護，從而確保數據的安全和有效利用。這種治理方式既能夠防止數據濫用和泄露，又能夠促進數據的合理流動和共享，為人工智能技術的發展提供有力支撐。中國近些年開發出一套數據分級分類保護標準，有效兼顧了個人隱私、經濟發展和安全保護的需要。2021年11月14日，網信辦發布《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》，其中包括對國家數據進行分類分級保護，將數據分為一般數據、重要數據、核心數據三種級別，分級實施不同的保護措施。對個人的一般數據以及重要數據實行重點保護，對核心數據實行嚴格保護，不同級別數據的處理者需遵循相應級別的數據安全保護義務。

從數據類別上看，對于公共數據，國家在監督的基礎上推動數據開放共享，以加強對數據潛力的開發利用。對于個人信息的處理，具體規則應在醒目位置公開展示，在征得主體同意的基礎上進行處理。對于跨境數據，需要首先通過網信部門的數據出境安全評估，傳輸方和接收方均應通過個人信息保護認證，并遵照標準規定簽訂合同。此外，涉及跨境個人信息和重要數據處理的運營者，需要每年編制數據出境安全報告，內容涵蓋數據接收方的身份信息、數據的類別和數量以及出境目的、境外的數據存放方式和時間、地點等。?《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》對相關內容的規定表明中國的數據治理規則正逐步走向成熟，同時兼顧安全保護和經濟發展兩方面利益。該條例反映了中國數據流動蓬勃發展的現狀，也保障了中國數字經濟發展潛力可以得到充分挖掘，在保障數據安全的基礎上提升數據處理的公平性，并給予數據流動充分的靈活性，為中國的數字經濟和人工智能發展保駕護航。

（二）有序平衡地開發人工智能數據

中國強調的有序數據流動是實現人工智能安全治理的關鍵。在保障數據安全的前提下，推動數據的跨境流動和共享，有助于釋放數據的潛在價值，促進全球范圍內的技術創新和合作。這不僅有利于提升中國人工智能產業的國際競爭力，而且有助于推動全球人工智能治理體系的完善和發展。2023年9月4日，習近平主席在致2023中國國際智能產業博覽會的賀信中明確指出，在智能產業和數字經濟蓬勃發展、全球要素資源配置方式發生極大改變的背景下，我國高度重視數字經濟發展，協同推進數字產業化和產業數字化，加快建設網絡強國和數字中國，并構建網絡空間命運共同體。

2023年9月28日，國家網信辦發布了《規范和促進數據跨境流動規定（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。?這份征求意見稿是繼《數據出境安全評估辦法》《網絡安全標準實踐指南——個人信息跨境處理活動安全認證規范》和《個人信息出境標準合同辦法》三項規定之后，對中國跨境數據流動的治理制度進行的補充和完善，也是在國內外跨境數據流動發展的新形勢下，中國對數據安全和數據流動的再平衡，極大地完善了中國的數據生態系統。從條文的具體內容看，這項新的數據跨境流動規定主要為中國數據流出到境外提供便利，同時強調流出之后要保障數據的安全。

首先，征求意見稿的第一條至第七條規定了可以不申報數據出境安全評估的各種情況，如學術交流、商業往來、跨境消費、國際貿易等。在不涉及重要數據且不危及個人信息安全的前提下，該規定盡可能為企業跨境數據流動“松綁”，減少數據出境安全評估的場景，簡化企業在數據出境之前的合規審查流程，給予企業更多前置自主判斷的空間。其次，征求意見稿第八條到第十條強調中國的數據安全保障紅線不可動搖。盡管數據跨境流動規定的主要目的是賦予企業更多自主空間，但并非等同于跨境數據完全進行自由流動，豁免企業的數據安全保護義務。例如，涉及黨政軍和涉密單位的敏感信息仍需要由監管部門進行嚴密的數據出境安全評估。此外，企業在數據出境之后仍要履行數據安全保護義務，面臨風險時及時采取補救措施并向政府部門匯報，接受網信部門的指導與監督。

（三）中國的人工智能安全治理模式

自黨的十八大以來，習近平主席多次強調人工智能的重要性，并以統籌發展和安全的科學思路為人工智能治理指明方向。2018年7月25日，習近平在金磚國家工商論壇上的講話中就指出，“未來10年，將是世界經濟新舊動能轉換的關鍵10年”，同時，隨著以人工智能為代表的新一輪科技革命和產業變革，這也“將是全球治理體系深刻重塑的10年”。?人工智能、大數據、量子信息、生物技術等創新技術正在積聚力量，催生大量新產業、新業態、新模式，給全球發展和人類生產生活帶來翻天覆地的變化。與世界上其他國家相比，中國人工智能治理體系的建設與完善具有更加特殊的意義。從國家安全的角度來看，中國必須保障跨境數據流動始終以總體國家安全觀為指引，實現安全與發展的統籌兼顧。中國改革開放以來的發展經驗告訴我們，不發展就是最大的不安全。信息技術革命和數字經濟發展是推動新時期中國經濟持續增長的關鍵所在，人工智能技術更是中國實現經濟轉型升級、提高生產力水平、實現高質量發展的重要工具。

從中國發展的經驗來看，人工智能安全治理需要考慮到中國在全球產業鏈、供應鏈、價值鏈中的地位與作用，也需要考慮到不同行業的中國企業在全球范圍對接各國人工智能治理體系的合規需求，還需要考慮到不同行業的外國企業在中國開展業務的合規認知與需求；在治理體系完備性、系統性、靈活性之間實現均衡，探索一條符合中國實際需求的人工智能創新治理之路。因此，中國人工智能治理體系的建設與完善必須統籌發展與安全的雙向要求，為國家發展注入持久的動力?？傮w而言，中國的人工智能治理模式強調各國應堅持發展和安全并重的原則，即在人工智能治理中均衡把握經濟價值創造、國家安全維護與個人隱私數據保護三個主要維度的綜合需求，并且將治理的政策成本、社會成本與合規成本控制在可以接受的范圍之內。

結語：走向未來的人工智能治理

從戰略層面看，中美有責任在人工智能領域管控分歧并尋求合作，避免技術無序擴散帶來的風險，并防止因缺乏互信而滑入人工智能的“零和博弈”。從技術層面看，中美在人工智能研發和治理方面具有高度的互補性。例如，中國在數據方面更具優勢，而美國則在算力和算法方面更有優勢；在應用領域，兩國的側重點各有不同，雙方的合作將有利于實現資源互補，推動技術進步。中美兩國在開發復雜的人工智能模型方面都具備豐富的人才資源、強大的經濟實力和先進的計算能力，兩國在人工智能和全球治理方面的互動將對人類未來產生深遠影響。中美可以通過加強交流與合作來共同推動人工智能技術的健康發展，為全球治理貢獻智慧和力量。例如，在數據治理、隱私保護、倫理規范等方面，兩國可以加強溝通與協作，共同制定國際標準和規則，以應對人工智能帶來的挑戰。如果兩國能夠秉持合作共贏的理念，建設性而非否定性地建構中美戰略競爭的新框架，則人工智能安全治理的務實合作不僅可以達成，而且有理由謹慎樂觀地預期相關合作可以外溢，為中美戰略穩定注入新的積極因素，促進、強化而非消解、弱化中美戰略穩定。中國對美總體戰略具有延續性、一致性和穩定性；中國面臨的考驗是如何推動美國采取更加負責任的方式來制定和推行相關戰略與政策，這也是中國在未來提高對外戰略能力和能力體系建設的主要任務之一。

當前全球人工智能安全治理正處在重要的十字路口，既有大國間競爭的趨勢，又有突破競爭思維、尋求合作共贏以造福全人類的可能性。通過利用人工智能的技術優勢，各國可以在避免直接沖突的同時，展示自身的科技實力和發展潛力。在構建全球合作框架方面，聯合國和其他多邊機構已經為推進全球人工智能安全治理做出了積極的努力，并取得了一定的共識。這些機構通過召開國際會議、制定指導原則、推廣最佳實踐等方式，促進了各國在人工智能領域的交流與合作。要實現更加廣泛的合作與進步，各國仍需加強政策對話與協調，建立更加緊密的合作關系，共同應對人工智能帶來的挑戰。

[責任編輯：樊文光]