行政檢察視域下的企業行政合規問題*

孫偉等

摘 要： 企業合規治理在我國法治體系中，發揮著越來越顯著的作用。然而，檢察機關以行政檢察切入企業合規建設工作機制尚未得以構建，企業合規制度在行政監管領域的正向作用亦未充分展現。契約行政理論、行政處罰“目的論”、現代國家與現代企業治理理論為企業行政合規提供了理論依據，檢察機關“合規成果行刑互認機制”“首違不罰”的行政檢察監督、行政爭議實質性化解工作為該項工作提供了可行性參照。針對目前檢察機關參與企業行政合規工作的機制缺失，應從明確檢察機關在企業行政合規中的監督角色定位，推動行政、刑事領域企業合規的一體貫通以及以檢察建議助力社會治理三方面積極探索構建有效的檢察機關參與企業行政合規的工作體系，進而構建起具有中國特色的行政與刑事一體化涉案企業合規檢察工作機制。

關鍵詞：行政檢察 企業合規 行政合規

隨著涉案企業合規走向深入，企業刑事合規工作如火如荼開展，與之形成鮮明對比的是，對于企業常見的行政違法行為，目前尚未形成完善的企業行政合規工作機制，實踐和理論研究層面尚付闕如。企業行政合規制度的建構及推進，無論對企業經營還是行政執法亦或是社會治理而言，均應是重要議題，企業合規行政監管的理論內涵、價值意義、適用場域以及如何通過檢察履職推動探索行政合規制度等內容，亟待學理和實踐予以回應。

一、企業行政合規的法理闡釋

企業行政合規作為企業合規制度的一個面向，指的是行政機關通過發布合規指引、進行行政指導、實施“合規輕罰”“合規不罰”行政合規激勵等多種方式推動企業建立合規管理體系。與此同時，行政機關可立足于各自監管職責，督促企業建立專門化的合規體系，如稅收合規體系、知識產權合規體系、環保合規體系、數據保護合規體系、反商業賄賂合規體系等。［1］ 其內涵包括以下維度：一是從方式來看，包括事前預防與事后激勵兩個面向，具體包括預防性監管機制、合規寬大處罰機制、行政和解機制的有機配合統一；二是從適用機制來看，以企業自愿為前提，以行政機關在行政處罰中對企業的寬大處理或和解、行政執法和檢察機關刑事司法的雙向銜接及“合規互認”為手段，同時以在合法范圍內開展行政合規激勵為限度；三是從結果來看，主要在于通過該制度幫助企業預防各種法律風險，彌補行政監管之缺漏，多方共治優化營商環境。

企業合規肇始于防控法律風險的需求，對于企業發展、優化治理格局、做實行政檢察工作、推進服務型執法具有積極意義。

對于企業經營，是防范法律和經營風險、從根本上預防犯罪的制度保障。和企業刑事合規相比，行政合規更應成為企業治理之源。一是和刑法上的犯罪行為相比，企業行政違法行為對法益的侵害程度更小，行政違法程度更低，社會公眾對此道德敏感度更低，通過行政合規手段對違法事實已經被確認的企業進行豁免，更有可能為社會所接納，對行政違法企業進行及時監管、適時適用行政合規，更能從根本上預防企業滑向犯罪深淵。二是從處罰效果以及對企業產生的不利影響來看，對企業進行行政處罰并不當然弱于刑事制裁，“吊銷許可證件”“責令停產停業”“責令關閉”等處罰手段關系著企業的存亡。在此情況下，企業行政合規符合企業經營的實際需求，有助于企業防范法律和經營風險，從源頭上預防犯罪。

對于社會治理，是實現多方共治、優化法治化營商環境的有力抓手。近年來，在優化營商環境的背景下，我國不斷推進各項簡政放權，探索新型治理路徑，防范各類法律風險，避免“一管就死，一放就亂”。企業行政合規從優化企業營商環境的角度出發，融合企業、行政機關、司法機關的綜合參與，促進多方共治，形成多方合力，預防違法、減少犯罪，進而推進區域社會治理現代化、優化區域營商環境。

對于檢察履職，是做實行政檢察、延伸監督觸角的創新路徑。從行政檢察履職角度來看，檢察機關通過行政違法行為監督、行政爭議實質性化解工作監督行政機關的行政行為，進而促進企業行政合規建設，是延伸行政檢察監督觸角的具體體現。從行刑銜接的角度來看，涉案企業若因在合規整改的不同程序中“往返回流”，將付出額外成本，因此需要行政職權與司法職權雙向延伸、積極配合、不斷協同，將企業合規工作從刑事犯罪審查延伸到行政處罰調查，督促涉案企業通過統一的合規考察過程，接受檢察機關和行政監管部門的雙重監督指導，同時達到有效預防犯罪和預防行政違法的雙重效果。

對于行政執法，是突破“合法性困境”，實現“行政合法”與“行政正確”的平衡通道。在嚴格依法行政的制度框架下，行政機關的行政行為嚴格受到法定限制。因此，行政機關在做出行政處罰時，必須嚴格遵守法條文或法律規則，即使出現了十分明顯的“法理”和“情理”沖突，行政機關也幾乎沒有選擇自由，只能遵從立法指令。企業行政合規一定程度上是對“行政合法”理念的突破，進而尋找“行政合法”與“行政正確”的平衡通道。其核心理念是要逐步擺脫傳統依法行政的困境，為確有違法行為但行政機關認為“過罰不當”的企業的繼續生存提供正當依據和制度遵循。

二、企業行政合規的理論證成

（一）邏輯脈絡之奠立：契約行政理論

“行政處罰的契約化”指的是行政處罰系根據契約或約定而作出，從契約中產生行政權力來源、行政處罰的具體內容和程序。［2］為更好地發揮企業合規內部治理模式的外部性、提升規制效率，某些國家通過企業合規協議制度規則，即企業承諾制定并遵守符合執法機關要求的企業合規制度，執法機關對該類型企業給予提前許可、放松監管、減輕和免于處罰的“回報”。［3］作為企業和行政機關之間經過協商簽訂的協議，其以企業實現內部合規管理為目標，以不突破現行法律框架、意思自治、行政裁量權合法適用等為要件，促使企業做出合規承諾，同時，企業合規協議的事項、標準、程序等內容均由協商確定，在企業行政合規協議中，雙方性與協商性共通共融，激勵性與制約性相輔相成，符合契約行政理念。

（二）價值目標之契合：行政處罰目的“預防論”

行政處罰的目的即國家立法希望通過行政處罰以實現的目的。關于行政處罰目的，主流觀點認為其基本目的有二，一是懲罰和制裁；二是打擊和報復，該觀點與刑罰目的報應論相類似。但有觀點尖銳指出，報應論可能存在不兼顧社會效果與公共利益、講求等價報應的邏輯只能在有限的范圍內使用等理論與實踐漏洞。因此，我國行政法學界提出行政處罰一個新的目的要素作為報復論的補充，即預防違法行為的再發生，可將其稱之為“預防論”。［4］企業行政合規體系含括了事前預防與事后激勵兩個維度，如前所述，企業行政合規的一大價值在于防范風險、預防犯罪。因此，企業行政合規的價值與行政處罰目的預防論的內涵不謀而合，預防論的理論內核為行政監管領域的企業行政合規提供了理論基礎，也為行政機關行使行政權力時利用該制度防范企業經營潛在風險、提升行政監管效能提供了新徑路。

（三）治理效能之呼應：現代國家治理與現代企業治理理論

無論現代國家治理還是企業治理，二者充分體現了對風險治理的關注。對于國家治理與行政監管而言，現代性蘊含著人本主義、多元一體等豐富內涵，企業行政合規呼應著風險控制的現實訴求，以“事前預防”而不僅僅是“事后懲罰”促進對企業的監管，貼合優化營商環境的社會背景，也可滿足行政效能的需要。對于企業治理而言，企業現代化治理包含了內控合規管理、風險管理、社會責任、可持續發展等管理理念，共同構建起企業內部的風控體系，護航企業發展。企業合規已經逐漸成為法律實務界普遍認可的一種企業治理與風險管理方式，與現代企業治理理念高度契合。

三、企業行政合規的行政檢察實踐

（一）行刑銜接中的“合規成果行刑互認機制”

如深圳檢察機關積極推動“合規互認”，進一步強化合規考察結果的運用，以增強合規激勵，檢察機關因涉案企業開展合規建設而作出不起訴決定后，行政執法機關仍需對涉案企業進行行政處罰的，檢察機關可以向行政執法機關提出從寬處理的意見，并將企業合規計劃、合規考察報告等同步移送。同理，涉案企業在行政處罰、公安辦案階段已進行合規整改工作的，檢察機關也可以對已經開展的合規程序予以確認。［5］

（二）“首違不罰”的行政檢察監督實踐

2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）改變了傳統的處罰邏輯，為行政合規提供了巨大的制度空間。新《行政處罰法》第33條第1款、第2款寫入主觀過錯，［6］該項規定蘊含著事前、事后合規激勵的雙重意涵。該條款較之于1996年的《行政處罰法》，增加了“首違不罰”規定，行政相對人及時糾正違法行為，是適用免予行政處罰的構成要件。這為檢察機關在具體行政檢察案件辦理中，以行政檢察監督為切入點，促成企業行政合規監管機制與“首違不罰”相融合提供了依據。如在廣東省深圳市坪山區檢察院辦理的一宗行政檢察監督案件中，某設備公司因行政違法行為被行政執法機關擬處以罰款47萬元，其不服行政處罰，申請檢察機關介入監督。檢察機關經審查認為：該設備公司的違法情形符合適用《行政處罰法》中關于“首違不罰”的三個條件，即初次違法、危害后果輕微、及時改正。遂向行政執法機關提出檢察建議予以監督。現階段，在行政檢察履職中，檢察機關通常以“首違不罰”規則為點位，以行政檢察監督為切入，融入企業行政合規機制，在檢察履職中促使企業行政合規落實落地。

（三）深化行政爭議實質性化解促進行政檢察與企業行政合規的連接

在廣東省深圳市南山區人民檢察院（以下簡稱“南山區院”）辦理的“深圳市某局南山局與相對人行政處罰五案”（以下簡稱“五案”）中，相對人均因銷售超過食品安全標準限量的食品、食品添加劑而被加以5萬元罰款的行政處罰，但涉案貨值金額極少，南山區院在行政非訴執行專項工作中，通過檢察聽證對該五案啟動行政爭議實質性化解工作，最終行政相對人承諾今后合規經營，行政機關對相對人減免處罰。無論企業經營規模大小，皆存在因不合規經營而被行政處罰之風險，在督促企業依法依規經營的基礎上，檢察機關通過行政爭議實質性化解工作，努力為各類企業尤其是小微企業紓困解難，為企業換羽重生、振翼至遠創造了良好法治化營商環境。

在司法實踐中，檢察機關已開展企業行政檢察監督工作之探索，但目前仍存在檢察機關在企業行政合規工作中角色定位不清，涉案企業合規行刑銜接不暢以及涉案企業合規后續監管及行業治理動能不足等問題，亟待進一步探索。

四、涉案企業行政合規檢察監督制度構建路徑

（一）明確檢察機關在企業行政合規中的監督角色定位

企業行政合規與刑事合規不同，企業行政合規由行政機關主導開展，也是由行政機關根據實際情況判斷企業是否合規整改到位，是否予以其行政處罰。因此，應明確檢察機關在企業行政合規中的“監督者”角色，具體可通過以下方式予以體現。

1.對于涉企行政處罰類案件，應當明確行政檢察通過訴訟監督、行政違法行為監督、行政爭議實質性化解工作督促行政監管部門開展企業行政合規的權力配置，明確檢察機關有權對企業違法情況、經營狀況開展調查和評估，因時、因地、因案制宜發揮法律監督機關的作用。

2.為預防廉政風險、保障行政合規的公開透明，同時鼓勵多元化決策參與，企業行政合規機制建設可充分吸收刑事合規經驗，建立健全行政合規第三方機制。因企業合規具有復雜性、專業性，而檢察機關具備法律專業性的特點，因此，可將檢察機關吸收進企業行政合規的第三方評估機制管理委員會中，充分發揮監督職能。

（二）推動行政、刑事領域企業合規的一體貫通

1.檢察機關在辦理涉企業刑事案件或在接到投訴、舉報中，發現相關企業可能存在合規風險的，應及時將線索移交相應行政職能部門對涉案企業進行風險摸排，并及時發現和消除各類違規隱患和違法行為，督促企業嚴格落實法律責任，指導企業進行合規自檢。

2.應當處理好行刑雙向銜接問題，建立責任折抵機制，打造企業刑事合規與行政合規各司其職、相互配合、有效銜接的格局。具體而言，對于做出合規不起訴決定的案件，在案件辦結后，行政檢察部門應介入后續行政處罰環節，在統一立法層面推動合規互認機制構建，確保行政處罰合理適當，更好地實現刑法與行政法的平衡貫通，進一步保障企業合規整改的成效，確保刑事合規效果實現。

3.推動企業行政合規一體化建設，可通過政法委牽頭，充分整合司法局、檢察機關和行政執法機關資源優勢，實現檢察、行政同向發力，共同推進行政合規體系化建設，如在企業刑事合規案件中，將企業合規工作從刑事犯罪審查延伸到行政處罰調查，督促涉案企業通過統一的合規考察過程，接受檢察機關和行政監管部門的雙重監督指導，同時達到有效預防犯罪和有效預防行政違法的效果。

（三）以檢察建議督促合規持續，助力社會治理

檢察建議是檢察機關參與企業治理的重要抓手。一是在行政檢察監督案件或刑事合規案件辦理中，檢察機關發現企業存在制度不健全或有其他違法違規風險的情況下，可以通過檢察建議向企業提出建議，促進企業持續合規經營。二是檢察機關可結合案件具體情況，針對行政監管上的闕漏之處向相關行政機關制發檢察建議，建立完善相關行業合規制度和指引，促進行業治理，進而實現訴源治理。至此，行政檢察形成“個案監督——類案監督——行業治理”的工作模式，形成企業合規治理的完整體系。

*本文系2023年度廣東省人民檢察院檢察理論研究課題“中國特色現代企業合規司法制度研究——以行政檢察為切入”（GDJC202356C）的階段性成果。

**課題組負責人：孫偉，廣東省深圳市南山區人民檢察院黨組成員、副檢察長、三級高級檢察官［518000］ 課題組成員：謝李，廣東省深圳市南山區人民檢察院第五檢察部主任、一級檢察官；范露瓊，廣東省深圳市南山區人民檢察院第五檢察部副主任、一級檢察官；夏秋雪，廣東省深圳市南山區人民檢察院第五檢察部五級檢察官助理［518000］

［1］ 參見陳瑞華：《論企業合規在行政監管機制中的地位》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2021年第6期。

［2］ 參見李劍：《執法創新背景下行政處罰契約化法律規制研究》，《江漢論壇》2023第1期。

［3］ 參見周佑勇：《契約行政理念下的企業合規協議制度構建——以工程建設領域為視角》，《法學論壇》2021第3期。

［4］ 參見熊樟林：《行政處罰的目的》，《國家檢察官學院學報》2020年第5期。

［5］ 參見唐榮、周洪國、李梓：《“合規互認”挽救涉案企業生命》，《法治日報》2022年2月26日。

［6］ 《行政處罰法》第33條第1款、第2款規定：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。”