以融促榮、以合促美 著力構建新型城鄉關系
——重慶推進城鄉融合發展的成效、問題及對策

重慶市酉陽縣花田鄉何家巖村風貌

黨的二十大報告強調堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。城鄉融合發展是破除傳統城鄉二元分治窠臼、構建新型工農城鄉關系和實現共同富裕的主要支撐，同時也是持續釋放城市發展活力的重要抓手，是實現當前國際形勢和城市化縱深發展背景下城市核心競爭力提升的關鍵路徑。習近平總書記在重慶考察時強調，要加快推動城鄉融合發展，建立健全城鄉一體融合發展的體制機制和政策體系，推動區域協調發展。促進城鄉融合發展是推動高質量發展的內在要求，是實現全體人民共同富裕的必由之路，是建設現代化新重慶必須破解的時代課題。

一、重慶城鄉融合發展取得的成效

1.城鄉一體規劃取得進展。不斷創新城鄉規劃理念，優化城鄉空間布局。制定出臺《關于建立重慶市國土空間規劃體系做好新時代國土空間規劃的意見》，編制形成《重慶市國土空間總體規劃（2020—2035 年）》，繪就覆蓋城鄉全域的國土空間開發保護“一張底圖”。推進規劃師、建筑師、工程師、藝術家“三師一家”下鄉，指導編制多規合一的村規劃。

2.城鄉基礎設施體系日臻完善。著力構建大通道、搭建大骨架，推動基礎設施向農村延伸，解決“最后一千米”問題，塑好城鄉發展一體化的“形”，架好連結城鄉的“橋”。重慶市所有區縣均通高速公路；重慶市農村公路總里程達到16.5 萬千米。

3.城鄉產業融合發展趨勢明顯。著眼扭轉大城市先進制造業、現代服務業與鄉村傳統農業結構失衡局面，堅持以“城鄉融合、產城景融合、農文旅融合、生產生活生態融合”為指引，建立農業支持保護制度，搭建產業協同發展平臺，培育發展新產業新業態，推動農業“接二連三”。

4.城鄉基本公共服務差距逐步縮小。脫貧攻堅取得決定性成效，鄉村振興扎實推進，脫貧群眾在義務教育、基本醫療、住房安全方面得到有效保障。社會保障制度實現城鄉并軌，城鄉居民養老保險和醫療保險實現跨區域、跨險種銜接，參保率穩定在95%以上。低保標準的城鄉差距縮小到1 ∶0.8。

5.城鄉居民收入比例更為合理。先后推出農民工戶籍制度、農村產權抵押融資、地票等一系列重大改革舉措。年均辦理農業轉移人口落戶城鎮20 萬人左右。擴面深化農村“三變”改革、“三社”融合發展，通過股份化推動城鄉要素“聯營”，城鄉居民可支配收入比從2017年的2.55∶1降至2022年底的2.36∶1。

二、重慶城鄉融合發展方面存在的問題

1.城鄉發展一體化任務重、困難大。重慶雖為直轄體制，但實際市情與一個西部中等省相當。農村面積是京津滬總和的2.3 倍，農村常住人口比京津滬的總和還多。三次產業結構、常住人口城鎮化率、農民人均可支配收入等重要經濟社會發展指標高于西部省份，但低于成都、西安、貴陽等省會城市。大城市、大農村、大山區、大庫區決定了重慶與城鄉發展一體化任務艱巨。

2.基礎設施和公共服務方面的城鄉差距較大。調查表明，由于歷史欠賬多，農村基礎設施和公共服務“短板”還比較突出，基礎設施的差距是城鄉之間最直接的差距，公共服務的不平衡是城鄉之間最大的不平衡。從交通看，農村公路存在等級不高、通行能力不足、部分村道較窄、產業路旅游路不配套等問題。從基本公共服務看，教育、文化、衛生等優質資源主要配置在城區，尤其是中心城區，農村地區醫療資源支撐能力不強，養老資源碎片化，鄉鎮康復治療人才嚴重不足。從社會保障看，城鄉低保標準未統一；農村養老服務設施設備落后，缺乏專業護理人員。部分地方電壓、移動通訊信號不穩定，農村供排水設施和管網不健全等。

3.二元戶籍壁壘沒有根本消除。戶籍管理雖然在形式上實現了統一，但附著在戶籍上的城鄉二元福利未完全剝離，一些政策還將城鄉戶籍作為享受基本公共服務的前置條件，相關配套政策與改革措施未能同步推進，農村居民和城市居民還存在身份差別。在當前戶籍與居住證并存的情況下，憑戶籍享權與持居住證享權雙軌并行，提升居住證“含金量”與提升戶籍人口城鎮化率之間存在客觀矛盾。

4.要素單向流動現象沒根本改變。土地、財政、金融、就業等關聯制度和政策之間銜接配套不完善，農村要素仍然單向流往城市，城市資源“上山下鄉”缺少政策支持。吸引人才入鄉的激勵政策比較缺乏，大量農村青壯年勞動力持續外流，城市人才流入農村少、留不住。新型農業經營主體融資難、融資貴問題仍然突出，金融服務“三農”的機制不活。

三、重慶城鄉融合發展的對策建議

1.扎實有效推動“13432”工作布局落實落地。一是堅持耕地宜機化、農機宜地化，集中連片推進萬畝級、十萬畝級宜機化改造和高標準農田建設，保障城鄉居民“米袋子”“菜籃子”。加快標準化、集約化、生態化基地建設，按照小規模、多品種、高品質、好價錢要求，推進現代山地特色高效農業綠色低碳高質量發展。二是持續用力打造柑橘和檸檬、榨菜、生態漁業、草食牲畜、中藥材等十大現代山地特色高效產業集群。以城市需求為導向推動農旅融合，推廣“產業+基地+景點”發展模式，延長產業鏈、提升價值鏈。大力促進鄉村電商物流業發展。三是在優勢區域集中打造一批100 億級農產品加工園區，其他區縣要在工業園區中劃出專門功能板塊用于發展農產品加工項目。四是推動涉農工業生產力向區縣城布局。強化農業科技裝備支撐，推進產學研推一體融合。加強丘陵山區特色農機具研發，壯大農機裝備產業。大力推進農業基地物聯網、畜禽養殖智能化、設施農業數字化改造升級，積極探索“機器換人”。五是支持建設規范化鄉村工廠、生產車間，發展特色食品、制造、手工業和綠色建筑建材等鄉土產業。發展適合農民合作社和家庭農場經營的農產品初加工，建設一批專業鎮村。保護傳統工藝，充分挖掘農村各類非物質文化遺產資源，塑造“重慶味道”“重慶工藝”“重慶品味”。

2.大力推進以人為核心的新型城鎮化。一是打造主城都市區中心城區國際化大都市，推進有條件的區縣城有序擴容提質，增強城市綜合承載能力和吸納集聚能力，引導人口加速集聚，培育一批“雙100”“雙50”“雙30”“雙20”區縣城。二是充分發揮鄉鎮承接縣城、輻射鄉村功能，深入挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦，加強道路交通、園林景觀、公共停車場、公共衛生廁所、垃圾污水處理設施等市政建設，增強科技、教育、文化、衛生等綜合服務功能，促進產城景融合。加強古鎮、古街、古村落等傳統歷史文化小鎮和文化村建設。重點培育一批特色鮮明、要素集聚、環境優美、宜居宜業的特色小鎮，打造一批小城鎮示范點。聚焦聚力發展“一村一品”“一鎮一特”，持續壯大鎮域經濟。三是編制全市農村人居環境整治近五年規劃，成片推進農村人居環境整治，重點實施廁所革命、農村垃圾污水處理和村容村貌提升，持續改善農村人居環境，市政管理逐步延伸到農村。對主城四山管控區、地質災害易發地區、生態脆弱地區等實施生態搬遷。大力探索產業生態化、生態產業化具體路徑，促進生態要素向生產要素轉變，生態財富向經濟財富轉變，發展美麗經濟。

在重慶市石柱縣中益鄉，游客在參觀游玩

3.加快推動公共服務下鄉。一是將完善農業高職院校教育，填補重慶市農業高職院校空白，暢通涉農中職畢業生繼續升學深造渠道。結合人口流動和分布的實際，動態調整鄉鎮及以下學校布局規劃。推動城市學校與農村薄弱學校結對，以鄉鎮為單位推進一體化辦學、協同式發展，持續優化學區化、聯盟化、集團化辦學。大力發展農村公辦幼兒園和普惠性幼兒園，著力改善農村薄弱幼兒園。推行義務教育教師“縣管校聘”改革。將教師到鄉村學校一定時限的任教經歷，作為申報高級教師職稱和特級教師的必要條件。推動“三個課堂”（專遞課堂、名師課堂、名校網絡課堂）建設與應用，利用互聯網讓鄉村孩子享受城市優質教育資源。二是加強區縣級醫院建設，全覆蓋推進縣域醫共體“三通”建設。適度集聚醫療衛生資源，在人口較多的中心鎮和街道，積極培育形成兼具醫療和公共衛生服務功能的農村區域醫療衛生中心和城市社區醫院，提高標準加強村衛生室基礎設施建設。建立完善醫護人員“縣聘鄉用”“鄉聘村用”制度，推動優質醫療衛生資源下沉。三是推動縣、鄉鎮公共文化體育設施和服務標準化建設。建立市級各文藝院團、各文藝家協會與鄉鎮綜合文化服務中心的對口幫扶機制。逐步將文化館、圖書館分館延伸到農村，增加優質公共文化產品供給。推動鄉鎮惠民電影固定放映廳建設，逐步實現所有鄉鎮全覆蓋。四是鼓勵農村居民購買更高檔次的養老保險和醫療保險，政府給予適當補助。提高農村居民最低生活保障標準。五是全面推行長期護理保險制度。提高針對經濟困難的高齡、失能老年人補貼標準。加快社區養老服務中心建設，鼓勵建設小型社區養老院，支持城市養老機構以自營或合作經營的形式參與農村養老院建設。探索鄉鎮衛生院養老服務專項補償機制，支持鄉鎮衛生院開展醫養結合服務，推動醫療資源與養老資源有效整合和銜接。有條件的地區將農村敬老院改造升級為區域養老服務中心，滿足農村特困人員集中供養需求。

4.完善城鄉統一的戶籍制度。一是完善城鄉有序流動的人口遷移制度，全面放開9 個國家城鄉融合發展試驗區城鎮落戶限制，時機成熟后在主城都市區全面推開，引導人口有序梯度轉移。二是剝離附著在戶籍上的基本公共服務權益，還原戶籍的國籍、公民身份證明功能。實行居住登記制度，完善居住證功能，將雙軌并行享權變為持居住證享權。三是建立保障體系，構建進城落戶農民工住房保障機制，實行進城購房優惠；建立農民工參加職工基本養老保險和醫療保險城鄉差額補貼機制；健全農民工失業救濟保障制度，將符合條件的農民工及時納入失業保險保障范圍；完善惠及農民工的社會救助制度；降低農民工隨遷子女進入當地公立學校的門檻。同時，切實保障進城落戶農民的農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟收益分配權，不與農村戶籍掛鉤，穩定農業轉移人口預期。研究制定進城落戶農民自愿轉讓上述權益的具體辦法，深入推進農民集體收益分配權退出試驗。四是全面實施“互聯網+戶政服務”，探索建立戶口事項本市全域通辦、自助辦制度。全力推進戶口便利遷移，實現川渝兩地戶口遷移遷入地“一站式”網上辦理，推動成渝兩地居住證互通互認。

5.推動城市要素向農村流動。一是完善城鄉人才激勵機制，探索建立人才加入鄉村制度，健全城鄉人才合作交流機制，探索通過崗編適度分離等方式，推進城市科教文衛體等人才定期服務鄉村，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。二是健全市、區縣兩級農村產權交易體系，爭取在重慶設立國家級農村綜合產權交易平臺。加快建設鄉鎮產權交易中心或服務站點，不斷拓展交易品種類別。深化完善地票制度，加強與村規劃銜接，鼓勵復墾指標農村留用，繼續擴大生態地票規模，激勵有條件的區域復墾形成水田、重點生態功能區復墾為林地。探索盤活農村資源要素市場化的辦法，完善全要素準入、產權界定、價格評估、信息發布和動態監測預警等業務的綜合服務體系。調整土地出讓收益城鄉分配格局，穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例，集中支持鄉村振興重點任務。大力開展農業開發和農村基礎設施建設中長期信貸業務。支持農村集體經濟組織按照有關規定用好用活集體地票資金。支持農村集體建設用地重點用于鄉村新產業新業態和返鄉下鄉創業。三是完善對口協作工作機制，拓展協作內容、豐富協作形式。繼續加強對重點區縣、鄉鎮和村的結對幫扶。建立國有企業參與和幫扶鄉村振興機制。推動城鄉醫療結對幫扶和優秀人才互動交流，完善縣域內醫療資源管理配置體制，探索建立城鄉衛生健康共同體。建立農民工輸出輸入勞務對接機制。四是建立健全覆蓋城鄉的冷鏈物流配送體系，在區縣合理布局和建設一批綜合性消費市場，在鄉鎮建設一批大型集貿中心。推進電商、快遞進村，鼓勵供銷、郵政、電信等系統和社會資本參與農村電商物流站點、冷鏈物流體系、網絡平臺等軟硬件設施設備建設運營。引導農民自主網上購物或由村便民服務中心提供公益性代購服務，逐步改變農民消費觀念和消費方式。推進汽車、生活家電、電腦下鄉入戶和“以舊換新”，按照規定落實獎補政策。

重慶市彭水縣長生鎮油菜花田