基層治理中行政與自治耦合的路徑

摘"" 要：行政與自治在長期的博弈中走向耦合是基層治理現代化的應然選擇，而實現行政與自治耦合的路徑探析尚不充分。J街道社會工作服務中心的實踐蘊含行政與自治耦合的行為邏輯，通過構建“場域—慣習”框架分析其作用邏輯發現：行政屬性賦能、自治屬性嵌入的社會工作服務中心，使社區治理場域中“規則”“利益”“關系”場域發生變化，形塑“行政任務對接居民需求”“規范議事協商”“多元聯合共治”的慣習。與此同時，社會工作服務中心通過培育主體“認同歸屬”“契約責任”慣習，重塑“熟人社區”，形成全方位規范制度。社會工作服務中心的本體屬性和工作機制為實現行政與自治耦合、推動我國基層治理現代化提供了有益參考。

關鍵詞：社會工作服務中心；行政；自治；場域—慣習；基層治理現代化

中圖分類號：D422.6"" 文獻標識碼：A"" 文章編號：1003-7543（2024）02-0149-11

在長時段的歷史演變中，我國的“國家”與“社會”緊密纏結、互動、相互塑造［1］。市場經濟發展和行政體制改革使社會力量不斷增強，居民自主參與社會治理的呼聲日盛，國家開始從社會的微觀層面后撤，國家與社會的關系悄然發生變化。在基層治理實踐層面，政府與社會合力建設的社區，在很大程度上仍然以政府為主導強力推動，行政力量介入使得社區建設的外部力量大于內生力量，社區居委會逐漸成為承擔基層政府事務的附屬組織，自治功能日益弱化，其自身發展也對政府產生了依賴。社區是基層治理的神經末梢，社區居委會作為基層治理的重要載體，面臨著行政與自治分化、耦合的問題。

2021年4月出臺的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》要求“建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”。2022年10月，黨的二十大報告將“國家治理體系和治理能力現代化深入推進”作為未來五年我國發展的主要目標任務之一，要求完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。社會治理的重心在基層，國家關于社會治理的政策措施拓展了基層治理體系的內涵，使基層治理機制供給更為完善，也意味著基層治理體系和治理能力現代化建設在當前情境面臨新的機遇和挑戰。在基層治理場域，社區居委會處于“行政/自治”二重態定位，其二重復合性詮釋了一個完整具體的社區治理主體角色［2］。如何在社區推進行政嵌入自治、實現二者耦合是完善中國基層治理體系的重要內容，如何更好地發揮行政與自治在基層治理中的效能尚需探討。

一、相關文獻綜述

越來越多的學者對基層治理的理論解釋突破傳統“行政—自治”的二元關系取向，主要衍生出三類探討。一是主張行政激活自治，行政通過規則嵌入、組織再造等方式實現二者緊密配合。如雷望紅提出行政嵌套自治的概念，強調行政力量對自治力量進行總體性控制，秉持著目標導向、建設導向和協作導向的治理邏輯，使自治力量在總體性控制下仍然保留自主空間［3］。侯利文和文軍聚焦社區居委會行政化的主動策略選擇，指出居委會“擬制與延續”行政體制和慣習，主動吸納社區自組織的服務、汲取轄區單位和企業的資源，形成“科層為體、自治為用”的邏輯［4］。二是承認行政主導的現實情境，強調行政適度介入，為社區賦能，以實現減負增效。許寶君提出“有限行政+有效治理+有力自治”思路，主張通過賦能多元主體破除單一治理結構，破解行政與自治二元難題［5］。陳敦坤以社區新興治理主體——社區工作站為切入點，指出社區工作站將不再為“去行政化”服務，其既具備“合法性”又具備“有效性”，需要實現管理和服務職能的平衡，防止造成行政職權的擴張和泛化，推進“行政/自治”二重態的雙向互構［2］。三是探討行政與自治間的彈性和張力，認為二者理論上共存共生、雙向賦能。如張云生和張喜紅從結構功能主義視角出發，指出國家行政權力向社會的結構性嵌入、正式治理規則對非正式治理規則的功能吸納共同促生了當前基層治理形態，需要構建行政與自治“一體雙軌運行”的治理結構，發揮“雙軌一體協同”的治理功能，完善“黨建雙向統合”的一體銜接機制，實現二者的有效統一和雙向增強［6］。苗延義認為行政與自治是國家體制下基層治理能力的不同面向，二者是互促共生的關系［7］。

上述研究無論是理論演繹還是實踐探索，都探討了行政與自治的合作關系和邏輯。在社區自治功能難以顯現的當下，從總體性二元合一走向分化性二元合一，是行政與自治關系演進的總體趨向［8］。行政與自治在長期以來的博弈中將走向耦合狀態，但相關研究基本上都是探討二者在社區治理空間中的博弈關系和功能分化，抑或規范意義上的理論建構，屬于應然研究，缺乏實證支撐，尤其欠缺在實踐中能加以應用的具體耦合之道。為此，本文在理論分析框架構建的基礎上，既在宏觀層面進行情景建構，又在微觀層面分析行動形塑過程，以動態的理論框架分析以下問題：一方面，實踐中行政力量在社區治理中如何有效地下沉和嵌入，與自治功能相輔相成；如何掌握好行政介入社區治理的尺度，以及如何實現政府對社區居委會和自組織的培育、支持、引導及規范，并形成有效的互動合作關系以引導社會力量自主提供公共服務。另一方面，在理論上如何在新形勢下探索行政與自治耦合的理論解釋框架，以及如何雙向轉化理論與實踐的成果。

基層治理轉型與優化應當著眼于政府治理、社會調節和居民自治的良性互動［9］。本文從相關研究出發，以“場域—慣習”為理論工具和分析框架，以北京市J街道社會工作服務中心（以下簡稱J中心）的工作實踐為研究對象，探索行政與自治耦合的基層治理轉型路徑，展現政府部門和社會專業力量對社區自治的雙重賦能。本文基于實地調研對J中心的工作模式進行系統論述，觀察分析J中心在聯結政府資源與社區自治中的橋梁作用，試圖通過案例分析為基層治理轉型和社區自治培育探索一條可行的路徑，為社區治理的理論研究和實踐探索提供有益參考，為進一步豐富推動基層治理體系和治理能力現代化相關研究提供鏡鑒和啟示。

二、“場域—慣習”：分析框架的構建

我國社區是集“政治”“行政”“社會”三種功能于一體的“復合體”［10］。行政與自治“分化性二元合一”的現實走向是在社區這一國家與社會互動的特殊場域內建構起來的，以“場域—慣習”理論分析基層治理行政與自治耦合的實踐邏輯比較貼切。“場域—慣習”理論主要應用于解釋實踐行為，通常可以用個體所處的場域對其慣習形成的影響程度來解釋場域內主體進行實踐活動或選擇具體行為的原因。傳統國家權力在場的基層治理場域已然形成“行政依賴”的慣習，而當前社區內“兼具政治屬性與社會屬性、效率性治理需求與多元漸進演變特征的公共事務”［11］又決定了該慣習的持續性。同時，“慣習”具備變換可能，基層治理場域內主體、關系、行動的變化也在潛移默化中塑造、改變慣習——社區治理主體“激活”行政力量，通過提供并激活社區內權威、組織、政策、服務和資源等治理優勢，實現社區公共服務需求的有效滿足、公共事務的有效治理，以“激活資源、整合要素”為手段配合社區自治，推動社區治理共同體的形成和發展。而在動態中變化著的“慣習”同時可以實現治理主體與結構的“再生產”——間接支配社區治理場域內各項行動，引導行政與自治耦合的行為傾向，從而實現行政與自治互促合作的社區治理場域重塑。社區治理中行政與自治的推拉和配合過程可視為“慣習”與“場域”的交互作用過程。本文將場域理論作為研究的理論工具和分析框架，為分析行政與自治耦合存在的結構與能動性、系統與行動者整合不足問題提供一種新的視角。

（一）“場域—慣習”框架的理論闡釋

本文的“場域—慣習”理論框架以布迪厄的場域理論為基礎。從場域建構角度來看，“現實的就是關系的”，“根據場域概念進行思考就是從關系的角度進行思考”。布迪厄認為，場域可以被定義為在各種位置之間存在著客觀關系的一個網絡（Network）或一個構型（Configuration）［12］。場域是通過在結構之上起決定作用的各種權力（或資本）的分布結構、現在與潛在的客觀狀況和場域中的行動者所在的位置與其他位置之間的客觀關系（支配、同一、結構上的對應等）而得以界定的。慣習是知覺、評價和行動的分類圖式構成的系統［12］，是主體實踐性地認識社會的一種認知結構。實踐由結構和慣習兩大部分組成，而社會行動并非直接取決于結構，結構通常都是通過慣習這一“被身體化的分類圖式”間接地支配著社會行動，“慣習”這一“主體的契機”反過來又會對結構的形成起到一定的制約作用，對結構的再生產作出貢獻。因此，“慣習”是一個可以同時把握主體與結構的雙重概念，作為潛在的規則來源于社會制度又寄居于主體內心，它是一個行為傾向系統，同時也是具備了持續性與變換可能性的性情傾向體系。

布迪厄的場域理論提供了一個研究社區治理的關系性視角。從場域理論來看，社區治理空間實際上是場域中的實踐，場域是治理實踐中各個參與主體之間開放的博弈空間，擁有不同數量和類型資本的參與主體在社區治理空間中占據特定的位置，圍繞一定的資源開展關系性和策略性行動，身處其中的各種權力主體和資本此起彼伏，行動者的謀劃策略隨時隨地改變著場域的某些形態，在權力的沖突和競爭中產生新的慣習和場域。

（二）“場域”與“慣習”的互動模型

以布迪厄的場域理論為依據，本文將社區治理共同體中的外部力量和內生力量及其交互關系置于“場域—慣習”框架下進行分析。在這一框架下，行政與自治的耦合既不是單純的場域要素驅動的結果，又不只是行動者慣習的產物，而是場域與慣習相互作用的成果，二者之間是互動性結構關系。

1.場域形塑慣習

慣習和場域都是關系結構，二者關系是動態的、進行中的。場域形塑慣習，慣習是體現場域內在必要性的產物。社區治理中行政與自治的關系是一個動態的變遷過程，在從總體性二元合一場域向分化性二元合一場域的過渡實踐中，每當受到規則場域、關系場域和利益場域的制約影響時，就會產生治理行為的調適，從而形成各主體社區治理慣習的變遷。不論是行政力量還是自治力量，二者之間的行為慣習都是社區治理場域形塑的結果。

場域形塑慣習的過程既保留了“行政在場”的必要性，又配合了自治。場域通過規則、利益、關系下沉資源、配合自治并優化治理效能，是“場域形塑慣習”的本質體現。一是規則場域促使社區治理機制優化。通過社會工作服務中心調節工作機制，借助行政力量對接治理需求，從自上而下的權力分配和政策執行，到有效反饋居民公共治理需求，與治理對象之間形成行為共生，形成規則場域形塑下的積極慣習。二是利益場域增進社區居民參與效能。社區治理行動者多以滿足自身利益為目標參與社區活動，社會工作服務中心以議事協商為手段實現不同群體間的利益調節，維護與分配私人和公共利益，在不同行動者之間尋找利益的“最大公約數”；同時以自身角色職能的考核優化來激發自治內生主體性，為居民民主協商社區事務尋求空間，推動自身行政屬性與自治屬性良性互動，讓場域內主體凝聚為利益共同體。三是關系場域保障社區治理主體聯動開展協同合作。社會工作服務中心的加入，以清晰的組織職能架構界定治理行動者在社區中所處位置，形成“社區黨組織統一領導、社區自治組織依法自治、社區服務平臺提供公共服務、社區社會組織有效協同、社區單位和居民密切配合廣泛參與”［13］的社區治理主體聯動局面，增進各行動主體間的協同合作和良性互動，集合多方力量實現治理目標。

2.慣習重塑場域

慣習能夠幫助行動者主觀調試自身在場域中的社會位置，行動者的實踐隨之客觀地得到調節并合乎場域規則。慣習通過重塑場域，有助于把場域建構成一個有意義的世界，即時性地把場域理解為是充滿意義和利益的［14］。慣習重塑場域是由于其本身存在相對自主性的空間，且這些空間中的外部結構寄居于行動者內心，即“慣習”存在并影響行動者的行動策略。在社區治理場域內，行動者出于自身和公共利益訴求，以自治聯結行政，推動社區治理場域要素的完善，在“慣習”影響下與場域結構互動，行動者根據自身利益采取行動策略以保留位置或尋找更佳位置，從而使場域發生變動，甚至影響到制度變遷。

慣習重塑場域的過程推動社區治理各主體形成相對一致的價值觀和自我管理、自我教育、自我服務的意識，通過認同歸屬感、契約責任感產生內生動力并吸納行政資源。一是認同歸屬慣習推動社區開展融心匯鄰活動、描繪互助合作圖景。社會工作服務中心統籌開展形式多樣的鄰里文化服務，從爭取活動資源，到積極引導組織和制度建設，從初期的活動支持到合作引導發展，把居民從旁觀者變為參與者，將認同歸屬感轉化為“鄰里社會資本”，主動吸收行政力量的援引與嵌入，以認同歸屬慣習重塑場域。二是契約責任慣習擬定社區公約、完善基層社會治理機制。居民公約作為介于法律和道德之間的柔性約束，是健全和創新自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制的重要形式［15］。社會工作服務中心督導社區擬定公約，形成以政府、社區居委會、社區居民為主體的法律政策層、管理規范層、行動操作層，合力聚焦以社區居民為主人翁的角色建設過程［15］。社區居民在公約中的契約責任感使行政與自治產生合力，轉化為內生公共規則，使公約具備建構自主性、主體共識性、內容合理性和實施可行性，填補國家、市場機制遺漏和難以到達的微觀治理場域。

三、“場域—慣習”框架下J中心實現行政與自治耦合的實踐分析

（一）研究方法與案例選擇

本文旨在探尋推動行政與自治耦合的實踐模式，屬于探索性研究，故采用個案研究法。在個案研究中，要了解某一事件出現的環境和條件，應選擇具有典型性的案例作為研究對象。本研究通過實地調研、參與式觀察獲取訪談與政策文本等案例資料。

J 中心的工作模式，為推動行政與自治耦合提供了典型的實踐經驗。首先，J中心的成立具有政策支持和運行依據。北京市2021年發布的《北京市加強基層社會工作服務體系和服務能力建設的實施方案》指出，為進一步提升基層社會工作服務質量和基層治理現代化水平，在全市范圍內構建“社區（村）—街道（鄉鎮）—區”三級社會工作服務體系。文件中對社會工作服務中心的運行機制規定（包括領導機構、人員組成、資金支撐、職責任務等方面）體現了J中心本身具有行政和自治的雙重屬性。其次，J街道社區類型多、居民人口結構復雜、需求多層次、組織多樣化，具備向全國大部分社區推廣典型經驗的基礎。最后，J中心為北京市第二批街道級社會工作服務中心，其工作開展已取得階段性成效，J街道轄區內2個社區被評為北京市2022年度示范社區，走在社會工作服務中心建設實踐的前列。因此，本文選取J中心進行案例分析。

在北京市政府自上而下的政策推動與社區治理自下而上的需求拉動下，J街道于2022年初成立社會工作服務中心，社會工作服務中心由街道社區建設辦公室領導，政府部門給予其行政合法性、項目扶持、資金支持、標準化建設以及身份話語權。同時，通過政府購買獲得C社會工作事務所的專業技術服務，幫助社區開展各項治理工作，使社會工作服務中心在行政賦能基礎上獲取專業優勢。2023年，J街道優化思路，從轄區內社區選調熟悉當地情況的優秀社工并進行培訓，負責社會工作服務中心具體運營工作，使社會工作服務中心具備本土優勢。社會工作服務中心完成了“行政—專業—本土”的多重賦能，能夠通過立足居民需求、實現利益聯結、發揮專業優勢等手段，實現社區治理中行政與自治的耦合，打造“共建共治共享”的社區治理格局。

（二）“場域—慣習”分析框架下J中心何以推動行政與自治耦合

為了讓社區自治功能歸位，形成“社區治理共同體”，J街道積極探索和嘗試，如建立社區服務站以期將社區居委會從繁忙的行政事務中解脫出來；組織議事協商會議以期調動居民自治積極性；孵化社會組織以期壯大社會力量滿足居民多樣需求等。種種嘗試雖取得一定成效，但與“共建共治共享”的社區治理格局仍存在差距。毋庸置疑的是，這些探索為“行政與自治耦合”打下了基礎，J中心設立后，通過一系列舉措影響社區治理場域與慣習，推動場域與慣習形成良性互構，實現行政與自治耦合。這里基于J中心的設立與行動對社區治理格局帶來的影響，采用“場域—慣習”框架，在慣習與場域的互動模型中對其操作路徑和作用邏輯進行解構分析。

1.基于場域形塑慣習的視角分析

（1）規則場域：行政下壓的“緩沖閥”、任務與需求的“離合器”

長期以來，社區行政事務繁重、專業能力不足，形成了“行政直接下壓，社區形式完成”的治理工作模式。具體表現為：行政部門將任務和考核細則下發到社區，囿于社會服務專業水平較低或調查研究動力不足，社區往往對照考核細則，采取“打卡拍照”的方式完成上級任務，缺少問需于民的關鍵環節。這樣的工作機制不僅損耗了社區工作者的工作熱情和精力，而且難以使社區資源對接社區居民的真實需求。

“以前開展一些活動，居民大多是被邀請過去參加的，參加完后有些居民嘮叨‘整天做些樣子活，不如來點實際的’。”

“上級要求社區建設心理健康咨詢室，我們就耗費了人力和資金設立了心理咨詢室，但是在設立之前沒有對居民進行調研，居民需要什么類型的心理服務，哪種形式的服務他們更能接受，咨詢室的位置在哪兒更方便等細節我們都不清楚，而且在設立咨詢室之后沒有對居民進行宣傳普及，很多居民都不清楚咨詢室在哪。現在，大家在工作和生活中比較焦慮，心理健康咨詢是居民需要的服務。但是，如何有效提供心理健康咨詢服務還需要動腦筋思考、走下去了解。”

J中心設立后，介入社區治理的規則場域，起到了“任務緩沖閥”的作用，將原本“政府—社區”模式下“行政直接下壓，社區形式完成”的工作規則，轉變為“政府—中心—社區”模式下“行政資源下沉，對接居民需求”的工作規則。一方面，街道在給各社區派發任務指標后，J中心積極參與并進行督導，引導社區問需于民，整理需求清單，并在必要時向C社會工作事務所進行咨詢，將“任務清單”對接“需求清單”，從而有效為居民提供其真正需要的社會服務。另一方面，J中心指導社區采用“望”“聞”“問”“切”的方法開展調研工作、收集居民的服務需求、評估服務需求，聚焦社區治理、社會事務、為老服務、兒童關愛等領域制定“需求清單”，同時理清社區具備的資源稟賦，形成“資源清單”，將三項清單對接，開展服務項目。如督導J社區持續推進“李雙軍志愿服務隊伍”建設項目，支持X社區開展以“歷史傳承與發展”為核心的文化節系列活動，對接F養老服務驛站，鏈接鏈家地產、星宜診所，面向老年人免費開展“老年人智能手機課堂”“健康知識講座和義診”系列活動等。J中心的介入，使得社區工作規則場域發生改變，進而改變了社區以應付上級考核指標為導向的工作慣習，形塑了以“問需于民”為導向的工作慣習。

“社會工作服務中心成立以來，引導我們多了一個了解居民需求的工作環節，然后，再有針對性地開展服務工作。當然，（了解居民需求）需要我們非常有耐心，不急于完工，這樣不僅不會浪費資源，更關鍵的是能夠看到居民的滿意，這是對我們最大的肯定，我們就有干勁，久而久之就會養成習慣。”

“社區找了外面的理發店來為我們老人免費理發，給我理得很滿意，挺好！”④

（2）利益場域：政社雙贏的“同心結”、協商共治的“集結號”

在J街道社區治理場域中，存在行政主體與自治主體利益的潛在契合點。一方面，街道辦事處需要完成上級政府“完善基層民主協商機制，提高基層協商的實效性”的考核要求，因此，在J街道社區利益場域中，行政力量的驅動力來源于完成若干基層議事協商典型案例，爭取政績、獲得榮譽。另一方面，居民具有為滿足公共或個人利益（如優化社區環境、維護自身權益、化解矛盾沖突等）開展議事協商會議的驅動力，但行政力量在現實中很難實現組織架構與人力資源的持續下沉，指導開展議事協商會議；而不具備專業知識的自治力量很難組織起具有實效性的議事協商會議。綜上，雙方存在利益契合點，但未找到聯合路徑，如何破解“利益聯結”困境至關重要。

J中心兼具多重角色，履行多項職責：既接受街道辦事處領導，又接受區級社會工作指導中心考核；J中心工作人員選拔于轄區內優秀社工且經過專業培訓，對社區治理具備一定情懷。J中心介入社區治理的利益場域，破解利益場域“利益聯結”困境，形塑“行政規范下沉，協商意愿上升”的議事協商慣習。J中心通過以下方式破解利益場域困境：

第一，打造示范議事物理空間。生產建構公共空間有助于提高居民公共參與度［16］。J中心協同各社區，以居民意愿為出發點，通過邀請院校專家實地考察、引入社會組織等方式，營造出平等、舒適、放松的議事協商空間。目前，J街道已打造S社區“空中花園議事廳”、F社區“‘融聲匯智’議事廳”等多個示范議事廳，為社區治理主體議事提供空間支持。

第二，督導議事協商會議流程。J中心發揮專業優勢，督導社區議事協商會議，以“基層民主協商標準體系”和《基層民主協商指導手冊》為指引，遵循“確定協商議題、協商信息公示、召開協商會議、落實協商成果、協商評價改進”五步議事法流程，按要求組織協商會議，促進社區民主協商常態化、標準化、規范化和程序化。在議題征集、居民協商意向評估、會議信息發布、參會者招募、會前準備、會中討論、會后總結、協商結果公示、實施情況公示、滿意度調查等各個步驟均有詳細規范和指導。

“以前，大家不知道怎么開好議事協商會議，效果也不明顯。現在我們跟著社區走整套的（議事協商會議）規范流程，這樣能確保問題大家一起商量、一起解決。會議信息公開，事事有回應，如此一來，來議事的人也就多了。”

第三，發揮三級協商聯動機制作用。J中心充分利用三級協商聯動機制，以參與型分層協商機制為基礎，完善區、街道、社區三級協商聯動機制，將胡同（樓院）協商、網格（小區）協商、社區協商、街道協商四個層級協商解決不了的事項整理上報到行政部門，開展區、街道、社區三級協商聯動，促進解決涉及社區居民切身利益的實際困難和矛盾糾紛，實現協商主體多元化、協商內容廣泛化、協商形式多樣化的社區協商模式，促進社區重點、難點問題的解決。

第四，總結推廣議事協商案例經驗。J中心總結反思在各個社區推行規范議事協商的經驗和不足，整理形成案例上報街道，并將成功經驗推廣到各個社區學習。

J中心的出現，將街道提升社區治理效能的績效考核利益與社區各主體的切身利益聯結起來，使得標準化、規范化、程序化議事協商機制下沉社區，提升了居民議事協商能力和議事協商效果，同時助力街道完成行政績效考核。

（3）關系場域：共建聯盟的“發起者”、關系網絡的“編織者”

J街道轄區內社會組織多樣化、商業體系完善、人口素質普遍較高等特點，為社區實現“共建共治共享”提供了優勢條件。若能將社區治理場域中處于游離狀態的單位緊密聯結在一起，則有利于有效形成社區治理合力。

J中心是聯結行政部門和社區居委會的橋梁，具有雙重優勢。一方面，它接受街道辦事處領導，相較于社區居委會具有更強的行政屬性，擁有更強的號召力。另一方面，它長期扎根于社區，與行政部門相比具有更強的自治屬性，擁有更強的傾聽力。基于此，J中心具備更強的資源整合能力和溝通效能，其以三項清單為社區主體接口，以契約共建機制為主線，織密社區主體關系網絡。運用行政力量為各主體提供支持和激勵，調動社區內不同主體參與社區治理的意愿，加之其擁有的多樣化資源，能夠實現社區治理從社區居委會單一引領模式向多元主體聯合共治模式的轉變。

“一是梳理‘資源清單’，通過與社區內各類主體溝通，深度挖掘和整合資源，促進轄區單位、社會組織、社會精英等多元力量共建共治共享。二是形成‘需求清單’，通過與社區居委會書記、站長、居民的溝通了解社區治理中面臨的資源瓶頸。三是共建‘項目清單’，結合‘資源清單’與‘需求清單’，借助專業力量商討出‘項目清單’，以項目牽引等方式吸納同頻共振、互促互利的社會組織和企事業單位組建社區共建聯盟，以‘平臺貼牌+公益服務+口碑提升’的方式激發社區多元主體主動參與，通過簽訂契約，以契約精神筑牢聯盟。”

“簽訂契約的單位和組織會在社區的公示上貼牌，有成員退出的話，牌子也會被取下來，隨時更新。另外，跟社區一起做公益也能增加他們的影響力和知名度。當然，也幫我們做了一些我們自己不太可能完成的活動，提升了社區的服務水平，實現雙贏。”

2.基于慣習重塑場域的視角分析

（1）認同歸屬慣習：社區創熟的“強引擎”、自主參與的“驅動力”

社區動員能力是影響社區治理水平的重要因素［17］。城鎮化的快速推進，打破了傳統的“熟人社會”結構，社區陷入“陌生人社區”困境［18］，引發以社區建設參與動力不足為具體表征的治理難題［19］。破解“陌生人社區”困境，打破社區情感隔閡，培育居民相互往來的生活習慣，重塑社區情感場域，對于提升社區治理水平至關重要。

在社區治理實踐中，舉辦集體活動是增強居民認同感和歸屬感、打破“陌生人社區”困境的重要途徑。在J中心成立之前，社區受限于專業能力和資源調動能力，舉辦的多為插花、剪紙、廚藝展示等形式單一的集體活動，匯集的居民群體有限，也難以使居民對社區的歷史、文化、資源、鄰里等方面形成全面認識，對打破“陌生人社區”困境雖有一定成效，但并不明顯。

為了培養居民認同歸屬慣習，培育“熟人社區”，J中心通過發揮自身多重優勢，督導社區舉辦多場綜合性鄰里節、文化節活動。例如，J中心于2023年5月成功舉辦“融心匯鄰”系列鄰里節活動。一是調動自治力量，協同轄區內6個社區及其公益組織，依據6個社區的文化、資源等特點，擬定活動形式及內容。二是借助專家力量，在社區治理專家指導下完善項目主題、形式、流程策劃、應急預案等工作。三是統籌多方資源，搭建鄰里節項目平臺，指導社區充分調動轄區各項資源，使活動得到了轄區內不同行業的10余家單位和企業助力。J中心通過挖掘社區歷史底蘊、資源稟賦，立足居民需求，舉辦的鄰里節主題多樣、形式豐富，讓居民“走出來，聚起來”，打破“陌生人社區”困境，增強居民理解、配合、參與社區治理乃至主動尋求行政支持以開展社區治理活動的意愿，提升社區治理效能。

“可以看出這次活動非常用心，活動形式多樣，一時間有些眼花繚亂。我們一家人來，都能找到事兒干，老人可以去嘗嘗特色美食，孩子可以打卡集章走遍社區的每個角落，我們可以看看鄰里的文藝表演……這次活動讓我對社區有了更深的了解，沒想到我們社區的能人這么多。”

“我是個退休工人，平時喜歡打打快板寫寫詞，參加這個活動特別好，這不是我第一次為社區演出了，街坊朋友們特別歡迎我唱。”

“中心讓行政力量有效下沉，幫助社區調動了更多資源，更好實現社區、社區工作者、社區志愿者、社會資源和社會組織的‘五社聯動’，我們打算不斷發揮中心優勢，支持社區舉辦高水平活動，讓大家聚起來，理解支持社區工作，從而提升社區治理水平，這也是我們要打造的一個品牌。”

（2）契約責任慣習：制度歸位的“工具箱”、柔性治理的“助推器”

法治和德治發揮作用的領域、機理存在差異，在社區治理的制度場域中既需要具有法律及行政法規效力的剛性制度，又需要具有有效道德約束力的柔性規范。完全依靠自我意識為公共利益或對方利益考慮是脫離實際的，現實中社區治理德治作用發揮較弱，需要社區主體擬定具體化、契約化的道德約束共識——社區公約來培育居民的契約責任慣習。

過去，J街道D社區居民經常因為噪聲問題產生矛盾，類似的矛盾糾紛多次找居委會甚至民警調解。針對噪聲問題，D社區將問題反映給J中心，經過溝通交流，D社區和J中心一致同意通過居民議事協商會議，召集利益相關者達成共識，并形成居民公約以長效解決此類問題。經過多次協商，最終形成D社區《九九生活噪聲控制公約》（以下簡稱《九九公約》）。根據居民協商結果，《九九公約》明確了在晚九點到早九點之間不進行鋼琴、薩克斯等樂器彈奏；不進行修理、施工等相關作業；不進行有噪聲污染的娛樂、健身等活動的六條規范，有效化解了因噪聲產生的糾紛。此外，J中心還指導D社區針對各類糾紛和相關群體擬定了樓門公約，如小區7號樓7單元針對寵物飼養的樓門公約、小區6號樓1單元針對公共空間占用的樓門公約等，建立了不同范圍、不同層次上的公約，最終形成一個全面、嵌套的“制度”體系。

《九九公約》等系列“公約”之所以能有效地將德治“內化于心，外化于行”，一是因為《九九公約》等是協商型公約，而非為迎接行政檢查而設置的包辦型公約。所謂協商型公約，就是在公約商討的整個過程中將制定權和解釋權賦予居民。二是因為在形成公約后，居民簽訂遵守契約，在一定程度上激發了居民的契約精神和責任意識。三是因為形成了匹配的激勵機制，即將個人和家庭的公約遵守情況與“最美家庭評比”“文明積分”等活動相掛鉤。

以擬定公約行為為代表的契約責任慣習在一定程度上彌補了道德規范約束力弱的不足，同時改善了社區制度場域中柔性制度缺位的問題，實現了制度場域行政與自治的耦合。

四、結論與討論

在推進中國式現代化進程中，無論是實踐的頂層設計和基層探索，還是學術界的理論推演，都表明行政與自治不是絕對對立的二元，而是可以通過催化實現統一的有機體。設立社會工作服務中心的實踐探索符合基層治理的趨向，它孕育于社區治理在場多元主體的滋養之下，在成長后又反哺調和該場域中的各主體，推動行政與自治的耦合。為明晰其有效推動行政與自治耦合的作用邏輯，本文基于“場域—慣習”分析框架，從規則、利益、關系場域形塑慣習以及認同歸屬、契約責任慣習重塑場域兩個維度分析案例，得到如下結論：就場域形塑慣習而言，在規則場域中，社會工作服務中心通過將行政任務與居民訴求對接，充當行政下壓的“緩沖閥”，變“政府—社區”之下“行政直接下壓，社區形式完成”為“政府—中心—社區”模式之下“行政資源下沉，對接居民需求”的工作規則；在利益場域中，社會工作服務中心聯結行政績效考核利益與社區各主體利益，使標準化、規范化、程序化議事協商機制得以推行，提升了居民議事協商能力和議事協商效果；在關系場域中，社會工作服務中心以三項清單為主體接口，以契約共建機制為主線，織密社區主體關系網絡，實現從社區居委會單方發力模式到多元主體聯合共治模式的轉變。就慣習重塑場域而言，在認同歸屬慣習方面，社會工作服務中心發揮自身多重優勢，通過調動多方力量舉辦系列綜合性社區活動，為居民提供熟悉社區、鄰里交往的平臺，培育認同歸屬慣習，從而破解“陌生人社區”困境；在契約責任慣習方面，社會工作服務中心通過指導擬定社區、樓門等公約，激發居民契約精神和責任意識，彌補柔性制度缺位，推動社區形成“法律—行政法規—公約”立體式約束制度。

本文借助“場域”理論分析行政與自治耦合的路徑，能夠更深層次理解二者二元“分化”與“合一”的博弈行為：其關系反映的是一種結構因素和行動主體慣習因素相互影響的動態結果。在“形塑”與“重塑”的互動中完成社區主客體的治理行為調適，使行政配合自治、自治吸納行政，從而使二者走向耦合。就理論層面而言，本文對于探索行政與自治耦合之道、應對自治“懸浮”問題和優化基層治理效能的相關研究提供了理論視角和方法論啟示。就實踐層面而言，社會工作服務中心的工作屬性與行動策略有利于破解當前社區治理中行政與自治的耦合困境；同時，有利于在組織建設、服務提供、群眾參與、人民滿意等方面完善基層治理體系、提高治理能力，在一定程度上解決當前公共能量場發育不完全及治理主體話語正當性不足的基層治理難題［20］，助力社區治理各主體形成合力、形成多元共治格局。

本文嘗試為基層治理應對行政與自治分化、耦合問題探索合理分析框架和有效實現路徑。需要明確的是，不論基層治理場域格局如何變化，治理主客體間的行為慣習如何變遷，推動行政與自治耦合的最終落腳點始終是實現基層治理效能提升。基層治理格局是一個復雜系統，行政與自治的關系不能停留在靜態格局表層，其動態調整應基于權力、資源、關系、利益等機制的重新布局，實現動態化的基層多元主體協同共生，這將成為今后治理實踐與學理探索的焦點。社會工作服務中心實踐歷程較短，同時存在組織人員不足等缺點，其工作實踐成效尚需長期檢驗，在共建共治共享的基層治理場域等方面的表現也有待提升。因此，基層治理的優化方向不是推廣復制社會工作服務中心這一組織，而是借鑒經驗、因地制宜、靈活應用，為當前城市社區行政與自治關系的調適以及基層治理現代化提供啟發和參考。研究行政與自治耦合之道，有利于建構基層治理領域的中國學術話語體系，推動國家和社會間的權力調適和良性互動。

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The Path of Coupling Administration and Autonomy in Grassroots Governance：Analysis of the Practice of J Street Social Work Service Center under the Framework of \"Field-Habitus\"

ZHANG Wen-guang"" LI Xin-ying"" LI Peng-chao

Abstract： The coupling of administration and autonomy in a long-term game is a natural choice for the modernization of grass-roots governance， while the path to realize the coupling of administration and autonomy has not been sufficiently explored. The practice of J Street Social Work Service Center contains the behavioral logic of the coupling of administration and autonomy， and the analysis of its logic of action through the construction of the \"field-habitus\" framework reveals that： the social work service center， which is empowered by administrative attributes and embedded with autonomy attributes， makes the field of \"rules\"， \"interests\"， and \"relations\" in the field of community governance change， and shapes the habitus of \"connecting the administrative tasks to the needs of the residents\"， \"regulating deliberation and negotiation\"， and \"multi-dimensional joint and common governance\". At the same time， the social work service centers have reshaped the \"familiar community\" by fostering the subject's habit of \"identity and belonging\" and \"contractual responsibility\"， and have formed an all-round normative system. The ontological attributes and working mechanism of social work service centers provide useful references for realizing the coupling of administration and autonomy and promoting the modernization of Chinese-style grassroots governance.

Key words： social work service center; administration; autonomy; field-habitus; modernization of grassroots governance

基金項目：國家社會科學基金重點項目“農村改革試驗區的實驗主義治理研究”（22AGL030）。

作者簡介：章文光，北京師范大學政府管理學院院長、北京師范大學農村治理研究中心主任，教授、博士生導師；李心影，北京師范大學政府管理學院研究生；李鵬超，北京師范大學政府管理學院研究生。