基于國際法對中國海外留學生安全保護的完善建議

莊紅花 鐘 磊

昆明城市學院，云南 昆明 650106

國際法對海外留學生的保護相對較為復雜。雖然有一些國際條約和國際公約可以用來保護留學生的權益，但在實際操作中仍存在一些困難。國際法對于海外留學生的保護仍存在一定的風險和挑戰。

一、海外留學生面臨的風險

（一）法律制度的差異

不同國家的法律法規對于海外留學生的保護程度存在差異，一些國家對留學生的權益保護措施相對較完善，但也有一些國家對留學生的保護措施相對較弱。同時，中國海外留學生在海外可能面臨來自不同國家的法律管轄和適用問題。由于不同國家的法律體系和法律文化存在差異，留學生可能難以理解和適應當地法律要求，面臨法律風險，可能面臨維權困難和司法程序復雜等問題。

（二）文化的差異

由于文化差異、語言障礙和社交環境等因素，留學生可能難以融入當地社會，出現人際交往的困難，并面臨孤獨、孤立和欺凌等問題。海外留學生可能面臨來自不同文化背景的歧視或偏見，這可能包括對他們的言行舉止、宗教信仰、種族和國籍等方面的歧視。文化差異可能對留學生的身心健康造成負面影響。

（三）教育質量的差異

有些教育機構可能存在教育質量不高、虛假宣傳、不履行合同等問題，可能影響到海外留學生的學習成果和學術發展。同時，一些留學生可能面臨學術誠信問題，比如抄襲、作弊等，這可能導致他們在留學期間受到紀律處分或學術懲罰。

（四）政治和社會穩定的差異

中國海外留學生遍布世界各地，他們分布的國家大部分社會穩定，但某些國家或地區可能存在政治不穩定、社會動蕩或沖突，留學生在這些地方可能面臨更高的安全風險。留學生在海外可能面臨惡性事件和安全威脅，包括恐怖襲擊、綁架、搶劫、性侵等。

二、國際法關于中國海外留學生安全保護的方式

（一）領事保護

領事保護是國際法允許的一種保護海外留學生安全的最主要方式，但此前尚無統一的涵義，直至2023 年6 月29 日國務院第9 次常務會議通過了《中華人民共和國領事保護與協助條例》，其中第三條規定對領事保護與協助作出了界定，指出領事保護是指一國駐外的領事機關或領事官員，在駐在國不反對的情況下，根據本國法的規定，在駐在國保護派遣國及國民的權益的行為。凡是不在中國的領土范圍內的具有中華人民共和國國籍的公民，均可以向我國駐外領事機構申請領事保護。領事保護的范圍也十分廣泛，如保護海外留學生個人權益、提供法律援助、實施緊急救助、信息指導等。目前，中國在全球共設立了171 個大使館，并在53 個國家設立了98 個領事機構。

1979 年8 月1 日中國正式加入《維也納領事關系公約》，這是中國領事工作發展史上的里程碑事件。［1］目前，中國已與49 個國家簽署了雙邊領事條約或協定。2007 年8 月，外交部領事保護中心正式成立。2014 年9 月，外交部全球領事保護與服務應急呼叫中心成立，12308 熱線、12308微信版、12308 手機應用版相繼開通，全年無休為海外中國公民提供24 小時熱線救助與咨詢。2020 年，“領事直通車”微信公眾號發布信息超過2774 條，訂閱戶逾145 萬；“領事直通車”微博共發布微博1388 條，關注量近48 萬；“領事直通車”抖音平臺信息發布107 條，訂閱數7.5 萬；“外交部12308”手機客戶端信息發布1722條，下載量26 萬。［2］

我國海外留學生領事保護主要體現在以下幾個方面：第一，安全預警機制。中國駐外使領館在危機發生之前，應當及時獲取風險信息并告知留學生在國外可能面臨的安全風險和緊急情況，提醒中國留學生不前往或謹慎前往存在風險的國家或地區留學。中國領事服務網、“領事直通車”平臺、12308 客戶端會及時發布海外各國安全風險事件，并提醒我國公民做好預防工作。2002年，負責對國內留學中介監管和對海外學校核實的教育部涉外監管處設立。同時，教育部設立涉外教育監管信息網，推出“平安留學”平臺，對海外留學國家的風險進行實時監測，并發布留學預警，提出預防建議。第二，教育宣傳機制。我國外交部、教育部和中國駐外使領館積極推進教育宣傳工作，每年都會采用不同形式和主題對中國海外留學生進行宣傳教育。我國外交部從2000 年開始先后發布多版《中國領事保護和協助指南》，［3］在中國領事服務網可以獲取領事保護的相關信息。第三，領事登記制度。根據中國的領事法律法規，中國海外留學生在出國前應該向留學目的國的中國駐外使領館進行登記，提供包括個人基本信息、旅行計劃、聯系方式等信息，目的是實現中國駐外使領館對在海外的中國留學生進行更好的安全保護和應急救助。中國海外留學生可以主動聯系中國駐留學目的國使領館進行登記，也可以在留學生注冊系統中進行注冊登記。中國留學生可以得到使領館的安全提示和建議，及時獲得保護和救助，同時，登記制度也方便了使領館與在海外的中國留學生之間的溝通和聯系。第四，應急處置和救援機制。如果中國海外留學生出現安全風險事件，包括自然災害、恐怖襲擊等，中國駐外使領館應對留學生提供及時有效的處置和救援行動，并提供必要的援助和支持。

（二）外交保護

外交保護是國家保護海外留學生安全的重要手段，提供了一種針對國際不法行為侵害本國國民合法權益的保護方式。當本國國民在國外遭受侵害并無法在當地得到合理救濟時，國家會采取外交行動來維護本國國民的權益。這一行為體現了國家對海外留學生的責任和屬人管轄權。外交保護指當本國國民在國外的合法權益受到所在國國際不法行為的侵害，且用盡當地救濟辦法仍得不到解決時，國家對該外國采取外交行動以保護本國國民的國家行為。［4］中國行使外交保護，必須滿足三個條件：一是用盡當地救濟原則；二是國籍持續原則，即提出保護的人從損害發生時至提出賠償時持續具有中國國籍；三是侵害是由目的國的國際不法行為所引起的。外交保護主要通過外交行動和法律訴訟兩種方式進行。外交保護只有中國的海外留學生在另一國遭受不法侵害時，用盡當地救濟辦法仍不能獲得解決的情況下，由中國以國家的名義采取外交行動，以保護中國海外留學生的權益和安全。［5］所以，外交保護沒有領事保護使用的頻率高，外交保護并非海外留學生糾紛解決方式的首選，我國鮮有使用外交保護手段保護海外留學生安全的情形。

（三）留學目的國救濟

根據屬地管轄的基本原則，當中國海外留學生權益和安全受到侵害時，留學生依據留學目的國的法律，能夠通過留學目的國當地的法律救濟途徑保障自身權益和安全，這也是最直接的途徑，具體可以通過申訴、調解、仲裁、訴訟等方式進行權益救濟。

三、中國海外留學生安全保護存在的問題

（一）國際條約缺乏可操作性，保護不充分

現有關于中國海外留學生的國際法存在滯后性和原則性，不能適應日益增長的教育國際化背景，目前尚缺乏一套完備的法律框架來保護留學生的權益和安全。中國海外留學生安全保護是一項涉外事務，可能會陷入“無法可依”的困境中。雖然《世界人權宣言》為中國海外留學生的保護提供了原則性的法律支撐，但在實踐中缺乏具體可操作性。《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會和文化權利國際公約》也僅規定了公民享有的權利，［6］并未規定公民權利受到侵害后救濟的途徑，不能直接作為中國海外留學生保護的法律依據。《取締教育歧視公約》的目的主要在于消除教育歧視，僅對教育歧視行為進行了禁止性規定。但是，目前教育國際化背景下教學歧視行為表現形式多種多樣，《取締教育歧視公約》的規定具有滯后性，不能適應當今社會的發展。由此可見，國際法關于留學生保護的規定相對薄弱，不夠詳細和具體，不充分。這使得針對留學生的侵權行為往往難以追究和懲罰，留學生的合法權益得不到充分保護。

與留學目的國簽訂雙邊領事條約是保護中國海外留學生安全的一個重要依據，雙邊領事條約明確規定了兩國的領事事務，是我國開展領事保護的法律依據。但是，我國目前只與49 個國家簽訂了雙邊領事條約，且均未對我國海外公民不同群體權益進行劃分，更沒有針對中國海外留學生權益進行保障的細化規定。簽訂的條約數量明顯不足，導致涉及海外留學生安全保護的管轄權行使障礙重重。與中國簽訂雙邊自由貿易協定的國家有26 個，對于海外留學生權益保護方面，存在雙邊協定的數量少和規定籠統的問題，在實踐層面僅能作為原則性的法律依據，欠缺實際操作性。雙邊領事條約和雙邊貿易協定仍需完善。

（二）國內立法分散，缺乏體系

中國留學生所在的國家具有不同的法律體系和制度環境，這使得留學生在法律保護方面面臨一定的挑戰。某些國家的法律保護體系有待完善，法律意識和法律常識教育有欠缺。同時，中國目前沒有專門的法律法規保障海外留學生權益和安全，相關規定主要分散在各個法律法規中。這些法律法規缺乏體系，位階參差不齊，且規定模糊、雜亂無章。關于中國海外留學生保護高位階的全國性法規寥寥無幾，權責不清。外交部、教育部等有關部門都曾出臺有關海外留學生保護的相關規定，但由于“政出多門”，導致規定名目繁多、混亂無序。在執行的過程中，出現了各部門之間職責不清、推諉扯皮的現象，難以形成有效的合力。

（三）各部門職責不清，協調不足

中國海外留學生安全保護工作涉及的部門眾多，如教育、外交、公安、民政等。外交部下設領事司管理海外公民的事務，負責對海外留學生權益的保障，中國駐國外的使領館也負責保障海外留學生的權益。教育部涉外監管處負責海外留學生權益保障工作，對各駐外使領館教育處工作進行指導。以上部門職責劃分較為模糊，導致部門之間互相推卸責任，信息共享不暢，導致信息傳遞滯后，無法形成有效合作機制，在具體工作中存在交叉沖突。此外，各部門與教育機構之間溝通不暢，配合力度不強，政府指導和法律法規缺位，信息提供不及時，在保障海外留學生權益方面，高校所能發揮的作用存在局限性，且各部門之間的職責劃分不夠清晰、協調不足，導致海外留學生保護工作難以順利開展。

（四）對留學中介服務機構的監管缺位，處罰較輕

留學中介服務機構在海外留學生留學活動中發揮著重要的作用。但由于監管缺位和法律法規的缺失，一些留學中介服務機構可能存在欺詐、虛假宣傳、蓄意誤導等行為，這對留學生的權益和安全構成威脅。目前，我國對留學中介服務機構的監管主要依賴于行業協會和自律機制，缺乏明確的法律法規，使得監管不夠有力。同時，留學中介服務機構的監管涉及多個部門，如教育部、公安部、商務部等，但各部門之間的協作不夠緊密，導致監管職責不清晰，難以形成有力的監管機制，且對違規行為的處罰力度較輕，使得監管力度不夠強勁。

四、完善中國海外留學生安全保護的建議

在國際法層面，保護中國海外留學生的權益和安全的工作仍面臨一些挑戰。中國政府和國際社會需要進一步加強合作，完善國際法規范和執行機制，為中國海外留學生提供更充分的法律保護。同時，中國政府也應加強教育和宣傳工作，提高留學生的法律意識和知識水平。

（一）加強國際合作，締結國際條約

目前，我國是最大的留學生輸出國。中國海外留學生分布范圍廣泛，留學生安全問題呈現出國際性的特點，僅憑中國自身力量很難有效保護海外留學生的安全。保護中國海外留學生的安全是一項綜合性、國際性的工作，必須加強國際交流與合作，強化對中國海外留學生的保護勢在必行。

第一，國際社會應加強對中國海外留學生安全的保護，通過國際組織或多邊框架制定具體的國際法規范，涵蓋留學生的人權保護、教育制度和環境保障、外交保護機制等方面，為留學生提供更強有力的法律保護。第二，加強國際教育服務貿易和領事合作雙邊協定的簽訂是保護海外留學生的重要手段。通過與留學生目的國締結雙邊協定，加強兩國在保護海外留學生安全方面的合作，保障留學生輸出國海外留學生和留學生輸入國海外留學生的權益。一方面，中國可以與留學生的主要去向國家如美國、英國、加拿大等簽訂雙邊貿易協定，以保障中國留學生在這些國家的權益和安全。另一方面，應積極與中國已建交的國家締結雙邊領事條約，并細化已締結雙邊領事條約國家的領事條款，暢通領事保護渠道和方式。領事保護機構進行領事保護的前提條件是兩國之間存在雙邊領事條約，如果兩國之間沒有締結領事條約，通過領事保護我國海外留學生安全就會困難重重。第三，建立跨部門、跨國界的溝通與合作機制，加強留學生安全預警信息的共享和交流，提高各方對留學生安全的關注和應對能力。

（二）完善應急處置機制

針對我國海外留學生安全事件的突發性和復雜性的特點，我國應完善留學生保護的應急機制，提高應對突發安全事件的處置能力。建議外交部和教育部協同成立海外留學生安全保護應急小組，負責海外留學生安全事件的處置工作，具體可從事以下工作：加強留學生應急救援機制的建設，制定應急預案，包括緊急聯系機制、緊急撤離機制等，確保留學生在緊急情況下能夠及時獲得援助和保護；建立信息共享平臺和留學生安全管理數據庫，保障信息暢通，記錄留學生的個人信息、緊急聯系人、慢性病等情況，以便在緊急情況下提供及時的援助和救治；協調國內相關部門共同開展海外留學生的安全保護工作。

在保護海外留學生安全時，涉及外交部門、教育部門、公安部門及地方政府等多個部門。因此，中國海外留學生安全保護工作需強化各主體的分工，密切配合、共同協作，共同處理海外留學生出國前培訓、出入境管理、安全預警、突發事件處置等工作，提高海外留學生突發事件處置工作的效率。通過與其他國家和組織建立合作機制和合作協議，交流信息、分享經驗，共同研究和解決海外留學生面臨的問題，保障他們的安全。

（三）完善海外留學生安全保護的立法

由于我國現行關于海外留學生安全保護的立法滯后、不成體系，制定系統性、專門性的法律法規迫在眉睫。建議在堅持國際公約對留學生安全保護的規定下完善國內立法，并出臺一部系統規定海外留學生安全保護的法律——“海外留學生安全保護法”，明確海外留學生安全保護的原則、目標和責任主體，規定各部門在留學生安全保護中的義務和責任，明確禁止對留學生的侵犯、傷害和歧視行為，保障留學生在學習、生活和工作中的權益和安全。可通過“海外留學生安全保護法”明確建立統一的留學生安全信息平臺，收集和發布有關留學生安全的信息，包括留學目的地國家的安全形勢、緊急事件的通報和處置指南等；建立專門的留學生安全保護機構或部門，負責留學生安全的預警、應急處理、緊急援助和后續服務等工作。通過完善海外留學生安全的立法，能夠確保留學生在海外學習和生活中得到充分的安全保護，提高留學生的安全感和生活質量，維護留學生的合法權益和人身安全。同時，對《中華人民共和國教育法》進行修訂，堅持海外留學生權利義務對等原則，細化出國留學、國際教育服務貿易和海外留學生安全保護等方面的法律制度規定。海外留學生安全保護法律法規的完善，能夠使各個部門和機構在保護海外留學生時有法可依，保障中國海外留學生保護的規范化、法制化。

（四）健全留學生中介市場監管機制

留學中介服務機構是保護海外留學生安全的一個重要主體。目前，我國對留學中介服務機構的監管不夠全面、力度不足，有一部分留學中介服務機構唯利是圖，存在不合法、不規范的經營行為。健全留學生中介服務市場監管機制應從以下方面著手：建立留學中介服務機構的許可證制度，要求中介機構獲得許可證才能從事留學中介業務；要求留學中介服務機構公開提供關于機構資質、服務項目和收費標準等相關信息，讓學生和家長能夠清楚了解留學中介服務機構的情況；明確留學中介服務機構的責任和義務，為監管機構提供法律依據和支持；建立教育部門、市場監督部門雙重監管機制，負責監督和管理留學中介服務機構的運作，加強對留學中介服務機構的市場監督和檢查力度，定期進行檢查和評估，發現問題及時采取措施進行整改和處罰；設立投訴和糾紛處理機制，供學生和家長投訴不良中介行為，處理與留學中介服務機構之間的糾紛，及時公布投訴處理結果。