基層檢察機關司法救助的困境與對策

王彥忠 王 拓

宿州市埇橋區(qū)人民檢察院，安徽 宿州 234000

一、檢察機關國家司法救助制度的概念和嬗變

（一）我國檢察機關國家司法救助制度的概念

國家司法救助制度分為廣義和狹義兩種。廣義說是指審判機關、檢察機關、公安機關、司法行政機關在司法程序中對案件當事人予以救濟，其方式主要是向因案造成經(jīng)濟困難的當事人發(fā)放司法救助金，為法律知識匱乏的當事人提供法律咨詢服務，為無力支付委托律師費用的當事人提供法律援助，允許經(jīng)濟困難的當事人緩交、減交、免交訴訟費用，為因案件面臨生命危險急需搶救的當事人墊付搶救醫(yī)療費用等。

狹義說則是特指針對因案而陷入困境的當事人給予一定的司法救濟金。就是說，審判機關、檢察機關、公安機關和司法行政機關在履行司法職能的過程中，對經(jīng)濟困難的受害者提供適當?shù)慕?jīng)濟援助，幫助他們擺脫困境的司法制度。

我國現(xiàn)行的國家司法救助制度屬于狹義的國家司法救助制度概念。由于司法職能、辦理司法案件范圍的不同，我國審判機關、檢察機關、公安機關、司法行政機關關于本部門國家司法救助制度也有一定差異性，主要在于國家司法救助的救助范圍、救助程序等方面。［1］

（二）我國檢察機關國家司法救助制度的嬗變

我國檢察機關國家司法救助制度的探索發(fā)展主要經(jīng)歷了兩個階段。

第一階段是刑事被害人救助制度，時間主要在2004 年到2014 年期間，其方式是自下而上的。主要內(nèi)容是針對刑事被害人，在受到犯罪侵害的被害人或其近親屬未能獲得足夠的賠償及補償時，由有關方面給予適當經(jīng)濟補助，幫助其解決暫時生活、醫(yī)療困難的一種措施。［2］在此階段，隨著國家司法救助概念的形成，救助的范圍不斷擴大，由原來的刑事被害人救助制度，持續(xù)擴展為包括了除刑事案件被害人之外的民事侵權(quán)造成人身傷害的當事人，以及被打擊報復的舉報人、證人、鑒定人等。

第二階段是2014 年至今。與刑事被害人救助制度的形成正好相反，我國國家司法救助制度是自上而下建立的。2014 年1 月，以黨的十八大、十八屆三中全會關于健全國家司法救助制度的精神為指導，中央政法委、財政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《國家司法救助意見（試行）》），首先形成了國家司法救助的頂層理論邏輯。之后，各個地區(qū)為落實《國家司法救助意見（試行）》開始了工作實踐，經(jīng)過兩年多廣泛的實踐總結(jié)，最高人民檢察院于2016 年7 月制定了《人民檢察院國家司法救助工作細則（試行）》（以下簡稱《細則（試行）》），進一步規(guī)范了檢察機關開展國家司法救助工作的范圍、標準、流程，并于5 年后對《細則（試行）》進行了修訂，該細則實際上成為檢察機關辦理國家司法救助案件的直接規(guī)范和工作守則。

縱觀我國檢察機關司法救助制度的形成歷程，是符合馬克思主義方法論中從實踐到理論，再從理念到實踐發(fā)展過程的，是基于我國發(fā)展現(xiàn)實提出來的中國特色社會主義理論和制度的一部分，是從中國社會土壤中生長出的“活生生”的制度。同時，通過追溯我國司法救助制度的形成過程，可以總結(jié)歸納出進一步完善和改進司法救助制度的基本原理，即通過工作實踐不斷發(fā)現(xiàn)司法救助制度的缺陷和問題，改進原有理論，并用于指導進一步的工作實踐，以達到完善的境地。

二、檢察機關司法救助制度的理論和實踐

（一）檢察機關司法救助制度的理論基礎

目前，國家司法救助的理論基礎有不同的理論學說，檢察機關司法救助制度是國家司法救助的組成部分，本文認為可以一并分析。

現(xiàn)行最主要的觀點有國家責任說、社會福利說、司法政策說三種。本文認為，相對于司法救助體系整體，我國檢察機關開展司法救助主要的保護對象是社會穩(wěn)定度，可以從正反兩個方面闡述。從積極的方面看，我國社會主義國家的性質(zhì)和傳統(tǒng)的人文理念決定了國家和司法部門有義務對民事、刑事被侵權(quán)人給予一定的救濟，以緩解社會矛盾，體現(xiàn)司法的溫暖和關懷。相反，如果國家不提供救濟，在公權(quán)力無法維護當事人的基本正義和生存的情況下，容易使其選擇反社會的“暴力”和私人報復等極端行為，對社會穩(wěn)定構(gòu)成巨大威脅。

從社會發(fā)展角度來看，社會的穩(wěn)定是經(jīng)濟社會健康發(fā)展的必要充分條件，也是中華民族偉大復興的必要前提，黨和政府在保障公民合法權(quán)益不受損害的同時，也有義務幫助其克服因受非法損害而導致的生活困難，以確保其可以共享全社會發(fā)展進步的成果。這種基于社會穩(wěn)定健康發(fā)展需求的角度提出的司法救助理論基礎，筆者認為可稱之為社會發(fā)展說或發(fā)展需求說。

因此，在這種背景下，學生學習完成本專業(yè)的全部課程，在進行畢業(yè)設計時發(fā)現(xiàn)在專業(yè)知識的應用上存在一定困難，而完成學業(yè)、走上工作崗位時，不能較好地將理論知識與工程實踐聯(lián)系起來，造成理論與實際工程實踐的脫節(jié)。

（二）檢察機關司法救助的現(xiàn)實問題

本文認為基層檢察機關司法救助的現(xiàn)實問題主要分為四個方面：

1.缺乏線索來源，救助范圍狹窄

《細則（試行）》中明確規(guī)定，控告申訴部門為檢察機關司法救助工作的具體辦理部門，但在實踐中，通過控申部門發(fā)現(xiàn)案源存在很大漏洞。一是檢察信訪部門只有在接到信訪和辦理刑事申訴案件時才能找到救濟案件的來源，符合司法救濟要求的救濟案件來源很少，需要救濟的當事人大多是刑事案件的受害者，這些案件大多在業(yè)務部門，而且由于辦案部門轉(zhuǎn)移救濟案件的線索很少，辦案部門與辦案部門之間缺乏內(nèi)部聯(lián)系，辦案部門無法第一時間掌握救濟信息，無法及時有效地進行救助，顯然沒有形成整個救助工作的“棋局”；二是司法救助意識強度不足，救助率偏低。實踐中，受理救助案件數(shù)量與實際辦理案件數(shù)差距大，存在應救未救問題；三是當事人的真實情況難以核實，辦案部門缺少相應的調(diào)查機制，書面審核等方式流于形式，導致當事人合法權(quán)益不能受到保障。

2.缺少長效機制，救助資金匱乏

根據(jù)《細則（試行）》及《國家司法救助意見（試行）》等規(guī)定，我國司法救助以發(fā)放救助金為主要方式，缺少長效救助的辦法。目前我國司法救助資金來源主要依靠國家財政撥付，并且受限于地方財政經(jīng)費，救助金額多為5000 元左右的小額救助，這類救助多是撫慰性、應急性的救助，所起到的作用有限，使得司法救助制度不能有效彌補刑事被害人的損失。此外，由于救助資金審批時間長、程序多，核實材料難，從申請、審批到資金發(fā)放需要不同單位參與，時間長、過程繁，導致救助工作拖延滯后，司法救助申請人不能及時得到救助。救助資金的匱乏必然導致救助資金難以保障，無法形成長期有效的救濟，使救濟的法律和社會效益大打折扣。

3.救助模式簡單，缺乏聯(lián)動機制

4.對象不夠明確，救助范圍有限

一是救助對象的形態(tài)過于局限。雖然《細則（試行）》對于救助對象的范圍進行了規(guī)定，但在實施過程中依然存在救助對象范圍狹窄、不夠明確的情形。實踐中，對于救助對象“生活困難”這一認定標準規(guī)定得過于籠統(tǒng)，且邊界不明，使得司法實踐中辦案人員難以把握和具體操作；二是司法實踐中的認識不夠統(tǒng)一，從而影響到司法救助工作的廣泛開展，在涉檢涉訴信訪人這一對象的適用上也爭議較大。有人認為其“花錢買穩(wěn)定”的導向，可能造成更多纏訪案件的發(fā)生，因此不宜隨意擴大適用；［3］三是在檢察環(huán)節(jié)，我國司法救助的對象主要是刑事被害人和信訪申訴人，在民事侵權(quán)案件、執(zhí)行案件中發(fā)現(xiàn)的少之又少，救助范圍狹窄，嚴重影響了司法救助的公信力。

三、進一步完善檢察機關司法救助基層執(zhí)行的建議

（一）積極拓寬線索來源

一是要繼續(xù)加強業(yè)務部門告知、控申部門辦理的聯(lián)動模式，增強辦案人員的救助意識，進一步完善控申部門與其他業(yè)務部門之間的溝通協(xié)作機制，增強移送線索和發(fā)現(xiàn)司法救助線索的主動性和自覺性，同時將司法救助工作納入考核內(nèi)容，實行鼓勵式辦案；二是要加強溝通，通過召開部門聯(lián)席會議等深入、實時地發(fā)現(xiàn)救濟線索，提高司法救濟的實效性；三是要建立跟蹤回訪模式，對接受救助后仍有困難的，應當與就業(yè)、民政等部門聯(lián)合開展綜合性社會救助，幫助他們解決最低生活保障、就業(yè)等問題，為當事人的生存權(quán)利提供必要救濟；四是將貧困地區(qū)建檔立卡戶和易返貧致貧戶納入國家司法救助范圍，做到應救盡救。可向因案致貧返貧的刑事被害人及其近親屬傾斜，尋找救助線索。

（二）規(guī)范保障救助資金

在落實司法救助專項資金的同時，一是要通過多種方式籌集司法救助資金，并根據(jù)需要進行動態(tài)調(diào)整，積極鼓勵社會各界資助，吸引社會廣泛參與籌款，通過電視、媒體等方式宣傳司法救助給社會帶來的正能量，鼓勵有條件的慈善人士和企業(yè)捐款，積累足夠的救助資金；二是要明確告知義務，加強內(nèi)部銜接。建立信息共享機制，利用媒體等平臺，及時讓符合條件的申請人了解救助資金發(fā)放的過程。檢察機關有責任指導申請人獲取、準備所要提交的證明材料，并積極履行審核、監(jiān)督義務，通過幫助分析困難問題、協(xié)調(diào)理順審批機制、資金保障供給、加大與上下級聯(lián)合救助力度、優(yōu)化人員配備等方式，保障救助資金及時發(fā)放；三是要進一步加強對救助資金使用的監(jiān)督。以公開促公正，加強內(nèi)部監(jiān)督，對救助資金審核、發(fā)放等程序進行監(jiān)督，對違規(guī)違法行為嚴格依法追究責任，持續(xù)提升司法救助的公信力。

（三）多元增強救助方式

救助方式作為司法救助的第二要素，代表著實踐中開展司法救助所適用的形式。只有回應社會需求，不斷拓寬救助形式的外延，才能滿足當下及今后不同類型的人群對于司法救助的不同需求。

一要打破傳統(tǒng)的經(jīng)濟救助模式，不斷豐富、創(chuàng)新具體的救助方法，充分滿足不同時期、各類差異的需求，同時針對青少年等救助對象，輔以法律援助、心理疏導、社會幫扶、聯(lián)動救助，實現(xiàn)服務保障民生和化解社會矛盾“雙贏”；二要建立多元銜接形式的救助制度，積極探索建立多元銜接形式，將司法救助制度、社會保障制度、法律援助制度等多元機制銜接協(xié)作，努力推進司法救助的法治化進程，在適當時機下以立法的形式確立下來，從而有效保護當事人的合法權(quán)益。

（四）擴展救助對象范圍

作為司法救助的主體要素，救助對象決定著救助形式、救助方法的最終適用。明確救助對象標準，是申請救助者能否最終獲得司法救助的前提和必要條件。因此建議，一是要打好宣傳牌，進一步從全面履行檢察職能的角度出發(fā)，對具體類型的案件進行區(qū)分，明確司法救助及其案例宣傳的力度和深度。在辦理案件的同時通過多種形式，如新聞發(fā)布會、檢察機關“兩微一端”、互聯(lián)網(wǎng)等多種媒介，以及公開聽證、公開發(fā)放救助金、檢察開放日等多種方式，多渠道、多維度對司法救助制度進行宣傳，逐漸消除民眾知識盲點。展示檢察機關司法救助的脫貧攻堅效能，不斷擴大司法救助的社會影響力，增強司法公信力，構(gòu)筑“司法為民”的基石；二是要將司法救助制度與精準扶貧工作結(jié)合，擴展救助對象范圍。檢察機關在辦案過程中應當注重發(fā)揮司法人文關懷，協(xié)同相關部門全面落實扶貧脫貧措施，向貧困地區(qū)、貧困群眾傾斜，做到能救盡救，提高救助效果和脫貧攻堅成果的可持續(xù)性。