規范投標保證金更好服務招投標

汪 婷/文

招投標是現代經濟活動中常見的一種交易方式，隨著市場經濟不斷發展，近年來，各行各業廣泛采用招投標的方式實施項目交易，與此同時，投標保證金的相關糾紛事件也在不斷增加。 因此，文章對投標保證金進行分析，認為規范投標保證金管理能夠更好地服務招投標。 文章通過對投標保證金性質進行探討，論述了投標保證金的相關概念，對投標保證金管理的難點提出了建議，對投標保證金體系管理具有一定的參考價值。

招投標是現代經濟活動中常見的一種交易方式，在市場經濟條件下進行大宗貨物買賣或建設工程發包承包，以及服務項目的采購與提供時普遍采用，通過公開征集投標人來實現招標目的。 設立投標保證金，旨在保證投標人履行投標承諾和義務，既保障招標人的合法權益，約束投標人的行為，又在一定程度上保證招標投標的公正性和合法性。 同時，投標保證金的繳納方式是否多元便利、繳退流程是否及時高效等都直接關系到企業的投標成本和資金壓力。 在招投標中應該規范管理投標保證金，優化招投標領域的營商環境，保障招投標雙方的合法權益。

投標保證金相關概述

投標保證金的性質

1.投標保證金有擔保性

擔保性是指能夠保障債務人履約的屬性。 從擔保與被擔保的關系來看，擔保有助于保障債權實現，以滿足對債權債務關系中的資源約束作用。 投標保證金對投標人的行為有約束，保障招投標活動有序執行。 擔保作用也是投標保證金最重要的屬性，如果投標人不履行法定義務，那么有喪失保證金的風險，使債務人積極按照約定履行義務。 同時投標保證金具有補充性，若債權債務關系不能適當履行時，才能發生作用。 投標保證金貫穿招投標活動全過程，從各階段來看都有一定的意義。

2.投標保證金不屬于定金

在典型擔保中定金擔保的標的為現金，部分學者認為投標保證金的性質是定金擔保。 但是定金擔保認定存在一定特殊性，主要是由于定金擔保是一方轉移特定現金擔保，若未按照約定履行另一方獲得雙倍返還該現金，即收定金方不履行業務時要雙倍償還定金。 根據法律法規可知，投標保證金僅是一方人的行為，即投標人的履約承諾，但是投標保證金對招標人不具有約束力，若招標人不履行義務不會雙倍返還保證金，因此不能將其認定為定金。

投標保證金的作用

1.確保投標人的真實性和誠信度

投標人繳納投標保證金可以向招標人展示自己的誠信度，同時展示自己具備承攬招標項目的經濟實力。 投標保證金對投標人投標行為的約束作用，是投標保證金最基本的功能。 招投標活動作為一種法律行為，為了確保對招投標活動雙方特別是投標人有約束力，就要采用合理的方式來約束投標人的行為，避免投標環節中盲目報價而事后毀約等問題發生的可能性，投標保證金在招投標活動中被廣泛應用。

2.投標保證金能夠保障招標人的利益

一旦投標人在有效期內隨意撤回、撤銷投標和不按照招標文件要求簽署合同等行為，那么招標人有權不予返還投標保證金。 投標保證金是投標人失信時給予招標人的一種補償，保障招標人的合法權益。 招標人不得挪用保證金。

3.投標保證金降低圍串標風險

《招標投標法實施條例》要求投標保證金從基本賬戶轉出。 一方面，通過保證金基本賬戶繳退制度實行，投標人必須按照招標文件要求，保證金從基本賬戶提交至指定賬戶，退還時一般采用原賬戶退回，只退還至投標人基本賬戶，不退還給其他單位和個人。 投標保證金確實增加了投標人的資金成本，從另一方面來看，也增加了圍串標的成本。

投標保證金收取依據

投標保證金是招標人為保證投標人不得撤銷投標文件、中標后不得無正當理由不與招標人訂立合同等，要求投標人在提交投標文件時一并提交的擔保。 《招標投標法實施條例》第二十六條規定“招標人在招標文件中要求投標人提交投標保證金的，投標保證金不得超過招標項目估算價的2%”。

投標保證金的繳納方式

投標保證金的繳納方式除現金、銀行出具的保兌支票、銀行匯票或現金支票外，也可以是銀行保函、保險。 支票、匯票等傳統現金繳納方式是最常見的投標保證金形式。 投標人可以按照招標文件規定，在規定時間內將保證金以現金形式提交給招標人（或招標代理機構）、第三方平臺。 這種繳納方式操作簡單，繳納時間靈活，但也給投標人造成一定的資金成本。

投標保證金的利息處理

投標保證金返還原因一是投標人履行了各類義務，誠信參與投標活動。 二是因招標人使招標活動無法進行，包括違背招標程序進行招標、招標人不通知投標人參與投標、泄露招投標活動有關秘密、招標人與投標人之間串通使中標無效等。 在第一種情況下，投標人就完成了預定義務，擔保應該終止，要求招標人返還投標保證金同時產生的利息予以支付。 在第二種情況下，投標人自身原因導致招投標活動無法進行，是對合同的違約，此時招標人應向其他投標人履行義務，對該投標人則不需要返還投標保證金。 若解除約定重新進行招標，則需要返還投標保證金及利息。

投標保證金管控難點

繳納階段管控難點

現行的招標文件對投標保證金的繳納形式包括現金和保函等。 現金形式的保證金既常見又靈活，但投標人有一定的資金壓力，特別是投標項目較多的企業，投標保證金累計數額較大，對企業現金流影響很大。 投標保證金保函由投標人申請銀行或擔保機構開立，是明確時間期限內一定金額的條件擔保，在實際工作中有紙質保函和電子保函。 投標保函是現金保證金一種良好的替代方式。 但紙質保函造假成本較低，評審過程中保證金確認環節，因評標專家在現場短時間不易辨別保函真偽，如果投標人出現不誠信行為，保函造假索賠無望，投標保證金的擔保功能得不到有效體現。

退還階段管控難點

現金形式的投標保證金退還有不及時的可能。 一般由招標人或代理機構按照項目招標進展情況，在公共資源交易服務平臺提交退還申請，平臺審核確認后退還投標人保證金及銀行同期存款利息。 實際工作中，人為因素影響導致投標保證金退還不及時的現象屢見不鮮，市場主體的小事情影響營商環境這個大事情。 紙質保函有效期固定，營商環境不斷優化，招投標時間一般少于投標保證金的有效期，招標結束但保函擔保額度不能及時釋放，企業資金額度無效占用。 這兩種形式的投標保證金退還時間及時性都影響投標人的資金占用和投標成本。

優化投標保證金的管理建議

全面推廣保函

2021 年以來，我市探索投標保函電子化運用，依托“信易貸”平臺建立投標保證金電子保函系統。 系統建設秉承信用優先原則，由政府主導，國企建設，不收取投標企業和接入金融機構費用，打造純公益性平臺，真正實現為企業減負。 投標電子保函以企業信用為開函基礎，免存款、免抵押，投標企業信用越好，保函開具時間越快，保函費用越優惠。 同時，系統設立“信用信息共享”服務專欄，加強企業信用信息共享應用，提供投標企業保函履約信息以及公共資源交易信用信息查詢服務，供銀行開展綜合授信、開函審核、保函額度授予等參考使用，鼓勵各金融機構結合信用信息，對符合條件的市場主體簡化交易擔保辦理流程，讓投標企業真正體驗信用價值。

實施投標保證金虛擬賬戶制度

每個招標項目隨機生成不相同的虛擬賬號，投標保證金在投標截止時間前均存在虛擬賬戶內，虛擬賬戶在開標前與“母賬戶”脫離。 招標結束后，保證金及系統自動計算的利息直接從虛擬賬戶原路退還到投標人的基本賬戶。 通過這一方式充分發揮信息化功能，減少人為方式干預，實現招標投標工作的規范性。 系統生成一一對應子賬號，精準自動退還到期投標保證金及利息，極大地提升了投標人的滿意度。通過設置虛擬賬戶，開標前無法查詢投標人的保證金信息，避免投標人信息的泄露。

建立信息化管理模式，能夠有效規避圍標、串標，保障招標投標工作公正、公平。 不同投標單位投標保證金繳納賬號后5 位是隨機生成的虛擬子賬戶，均不相同。 如有投標單位將投標保證金繳至其他投標人所隨機生成的賬戶，其投標保證金將無法綁定，避免串標行為的發生。

鼓勵使用電子保函

推行涉企保證金保函替代，建立并上線投標保證金電子保函系統，實現保函申請、開具、傳輸、管理、運用和退還（索賠）六大環節全流程電子化操作。 下一步電子保函將進一步探索“信易＋”應用，擴大信用惠民便企覆蓋范圍，加快推進全市統一的集涵蓋投標、履約、質量、農民工工資保證金于一體的電子保函平臺建設，提升守信主體的獲得感，營造誠實守信的社會氛圍，助力經濟社會高質量發展。

投標保證金到點自動秒退

優化投標保證金退還系統，正常情況下投標保證金自動秒退，實現現金形式的投標保證金及時規范退還至投標人賬戶。 在投標保證金的繳退時限上做到能優盡優，分別在中標候選人公示期滿、中標通知書發出、合同簽訂的次工作日，系統自動提交退還非中標人候選人、中標候選人及中標人的投標保證金及銀行同期存款活期利息。 系統還考慮了一些特殊情況，如超法律規定時間未簽訂合同的，流標、終止和暫緩等情形下系統提交時間，保留人工提交功能，增加“保證金凍結”功能。 同時，建立銀行端退款信息反饋機制，對于提交的投標保證金退還信息，銀行應實現“一鍵秒退”（按T＋0時限要求即刻辦理），并將保證金是否成功退還的狀態及退還到投標人賬戶時間、未成功退還原因等信息通過系統予以反饋，以便工作人員第一時間解決問題，確保不產生應退未退保證金的情形。

投標保證金立法建議

1.進一步細化法律條款

當前《招標投標法實施條例》各章節中都對投標保證金有一定的規定，但是這一方式容易導致投標保證金缺乏體系，不能從全局角度對投標保證金做出一致性的科學安排。因此，在未來立法環節中要引入更科學的管理規則，形成完善的管理體系，在條例中明確做出對各項投標保證金活動的安排方案，明確工作要求及具體原則。 首先，在投標階段，若不誠信投標導致投標無效，那么招標人可以沒收投標保證金。 例如，發生投標人和招標人串通投標、投標人之間串通投標、虛假騙取中標等方面行為，招標人可以不返還保證金。其次，在評標階段基于招標人或投標人的原因，導致評標公正性受影響，使評標無效，屬于違反合同義務的行為。 例如，投標人行賄評標專家等屬于不正當行為，評標無效。

2.重視投標保證金的對等效力

從招投標環節來看，只有充分關注投標保證金的對等效力，實現招投標雙方的對等，才能確保投標保證金發揮應有作用。 投標人在招投標環節中處于弱勢地位，招投標活動主要是適用于供過于求的買方市場，再加上法律偏向，投標方處于弱勢地位，主要體現在招投標活動中存在壓價現象。 壓價是指中標價格要低于設計概算。 當前很多項目都存在明顯的壓價現象，壓價現象雖然為招標人節省資金，但是對投標人是不利的。 在投標過程中部分投標人為了獲取中標，存在盲目壓低報價的問題，甚至會存在低于成本價報價的問題。 《中華人民共和國招標投標法》中沒有將投標價低于成本價作為中標無效的情形，這也使投標人在招投標環節處于弱勢地位。 同時，投標人缺乏有效維護權利的途徑，在招投標環節中招標人處于市場優勢地位，雙方權利和義務的不對等，會使招標人很可能比投標人更容易違背約定或法定義務，包括產生無正當理由終止招標、開展招標活動中的違法活動等。 雖然招標投標法律法規中明確了不誠信行為的法律責任，包括改正、罰款等。 但是在實際招投標活動中，招標人違反約定只能要求招標人承擔締約過失責任來彌補固有損失，包括交通費、投標保證金及利息等，且舉證環節需要一系列費用和證據，對投標人而言是較大負擔，往往在實踐中無法得到有效執行。 基于上述原因，投標人處于弱勢地位，需要法律應用相關的條款予以彌補，以此保障投標人的合法權益。 例如，通過將雙倍返還保證金的制度引入投標保證金管理中是較為可行的一種方式。 在當前部分地方部門已將投標保證金認定為定金，提出雙倍返還的效力。 但是這樣的規定僅是在部分區域采用，大部分地區投標保證金仍然作為一種債權，未引入雙倍返還。 在未來要以法律的方式固定雙倍返還要求，以此維護投標人的合法權益，平衡招投標環節中招標人與投標人的權利和義務，以此防控投標人利益受損帶來的影響。

投標保證金是在招投標活動中，投標人向招標人繳納用于履行其義務而擔保的部分財產，包括支票、現金和信用證等。 近年來，越來越多項目通過招投標程序來締約，投標保證金的糾紛也越來越多。 投標保證金管理作為招投標活動的一環，涉及招投標的各階段，要規范招投標的管理體系，要高度重視招投標保證金管理要求。 但是當前在投標保證金管理體系中還存在一定的難點，各類問題阻礙了招投標體系的進一步發展。 基于此，本文對相關問題進行分析，探討了具體的策略，對投標保證金管理具有一定的價值。 未來在實施投標保證金管理環節中，可以結合本文所探討的相關要點進一步優化管理體系，為招投標工作開展提供必要的支持。