財政分權視角下的地方政府多維效用函數與環保支出偏好

收稿日期：2023-03-26；修回日期：2023-12-20

基金項目： 國家社會科學基金一般項目（21BTJ025）

作者簡介：王韌（1981—），男，湖南株洲人，博士，首都經濟貿易大學金融學院教授，博士生導師，北京大學金融學博士后，研究方向：綠色金融與產業發展。

摘要：國內地方政府的環保支出偏好受制于特殊的財政分權架構，并會受到上級引導、同級競爭、本級財力等多重因素的制約，現有研究較少對財政分權架構下的地方政府的多維效用函數及由此引致的環保支出偏好特征展開討論。為此，結合理論模型推導及涵蓋2012—2019年247個地級市面板數據的實證檢驗，對財政分權架構下的地方政府環保支出的多元驅動機制作出診斷，結果發現：上級政策引導會激勵地方政府的環保支出意愿，同級經濟競爭和自身財力約束則會對其環保支出力度形成制約；多維約束間存在明顯的交互效應，同級經濟競爭與上級政策引導對地方政府的環保支出偏好存在顯著反向對沖效應，而本級財力約束則會影響地方政府在上級引導與同級競爭壓力間的權衡；本級財力約束會透過向上的財政依賴和內部財政支出騰挪兩種不同的傳導機制影響地方政府的環保支出偏好。因此，應構建兼容地方政府多維目標的綜合方案，打造“考核競爭”的動態協同機制，設計適應地方財力約束的差異化路徑，以有效解決地方政府環保支出激勵問題。

關鍵詞： 環保支出；政策引導；經濟競爭；財力約束

中圖分類號：F812.4; X321 "文獻標識碼：A文章編號：1003-7217（2024）02-0056-12

一、引言

在改革開放以來逐步形成的“央地分權”架構下，中央政府賦予地方政府較高程度的財稅自主權限，同時也讓其承擔廣泛的公共主體責任。遵循這一安排，地方政府的職責范圍不僅涵蓋以基礎設施建設為代表的經濟性產品和服務供給，也包括正外部性顯著且回報周期較長的公共性產品和服務提供。疊加有限財力約束和地區間“政績錦標賽”壓力，地方政府往往會依據現實情況變化而在不同類型的財政支出責任上進行優先排序和動態選擇。

理論邏輯上講，環境保護和治理工作具有顯著的公共服務屬性和正外部性特征，由此對政府部門的政策引導和財政支持存在顯著依賴性。而在國內，環保工作的實際開展也基本遵循著特定形式的“央地分權”架構：依據現行的《環境保護法》，中央與地方在環保事權劃分方面的原則是，中央享有環境立法權和跨區域環境政策制定權，地方政府則主要充當了相關環境立法和環境政策的執行者。在該種形式的環保政策體系設計之下，地方政府在環境保護支出上的實際意愿及其激勵約束對于環境治理的實際效果至關重要。

政策實踐層面，2019年地方財政收入僅占國家財政收入的53.1%，而地方財政支出則占到國家財政支出的85.3%①，“央地分權”架構下的財權上移和事權下移正在不斷放大地方政府的公共主體責任和公共支出壓力，并對其在財政支出領域的結構性偏好產生著顯著制約：一方面，中央對于地方的政績考核體系正在發生深刻變革，傳統的GDP標準或經濟績效正逐步被放松，而環境保護治理逐步被納入地方官員政績考核體系中的關鍵位置，這無疑會深刻影響地方政府的環保支出意愿；另一方面，房地產市場的功能調整和供求變化在沖擊傳統的土地財政模式，并會因之驅動地方政府的財政轉型并改變地方政府的財政狀況約束。國際比較層面，一般認為環保支出占GDP的比例在1%～1.5%可以減緩污染持續擴散和增加的趨勢，占比在2%～3%則有助于實現環境質量的改善[1]。而截至2019年，國內政府環境保護支出占GDP的比值只有約0.75%②，距離國際經驗值仍存在明顯差距。在此背景之下，探討地方政府環保支出偏好的影響和驅動機制無疑具有明顯實踐價值。

現有文獻普遍強調“央地分權”架構下的財稅競爭和政績考核對于地方政府行為的引導和制約，認為財政分權驅動的地區間經濟競爭會加劇地方政府的財政支出結構扭曲[2]，而聚焦于經濟指標的“政績錦標賽”和基于行政單元展開的財稅競爭則會使地方政府更偏好經濟性的財政支出[3，4]，強化其對交通基礎設施建設等經濟性支出的特殊偏好[5]，而相對忽略那些存在顯著正外部性的財政支出項目[6-8]。在此約束之下，地方政府的環境保護支出在財政支出結構中的優先級相對靠后，更多時候只能在地方財政相對寬松的條件下享受財政支出的外溢效應[9]，而在地方財政狀況趨緊時，除非有上級政府的強力引導或是專項轉移支付所提供的財力補充，否則環境保護支出往往會處于地方政府優先縮減的范疇[10]。

地方政府在財政支出方面的標尺競爭和模仿互動也逐步受到關注。經濟實踐中，因為地方政府往往傾向于選擇那些經濟發展水平更接近的地區作為自身財政支出結構調整的參照對象，該種形式的策略互動會制約其財政支出的結構偏好，并對那些優先級相對滯后的公共產品和服務供給形成更加劇烈的沖擊[11]。但是，現有文獻對于該種策略互動行為所衍生出的財政支出結構效應尚缺乏系統性梳理，相關研究也較為零散，或是關注地區間的標尺競爭機制對于地方政府科技研發支出的激勵作用[12]，或是聚焦地方政府在公共衛生支出方面的互補型策略互動以及由此對公共衛生服務供給等財政支出領域產生的抑制作用[13]。

對于地方政府的環境保護支出偏好，一方面，因為環保財政支出的目標在于促進經濟與環境協調發展，因此，必然受當地環境狀況的制約，垃圾處理率、地區人口規模、人均公共綠地面積等指標都構成了地方政府確定環境保護支出時必須考慮的因素[14]，而且不同程度的污染水平也勢必會對地方環境保護支出水平形成明顯的差異化影響[15]；另一方面，因為“央地分權”架構和“政績錦標賽”因素的影響，地方政府的環境保護支出行為也會受到自身財力狀況和區際競爭因素的深刻制約，不僅會因為地區間的策略互動和相互模仿行為而在環境保護支出方面呈現出一定的空間正相關性[16]，而且會因為分稅制條件下的稅收分成率調整、預算外收入狀況以及由此衍生的地方財力約束變化而在財政支出的具體結構乃至環境保護支出的實際力度方面呈現出明顯的動態變遷和區域異質性特征[17，18]。

更深層次看，鑒于國內的地方治理機制和政績考核體系本身也存在著一定的動態調整特征，經濟績效更多只是地方官員晉升的資格賽而非錦標賽[19]，因此，對地方政績考核體系的優化調整及其所衍生出的地方政府行為影響也開始漸受關注。理論上講，將環境績效指標明確持續地納入地方官員的政績考核體系有助于推動地方政府在環境治理方面的良性競爭：一方面，因為非約束性的環境績效考核無法有效解決地方官員的環保激勵問題和短視化行為，甚至會引發地方官員的“策略性”選擇行為[20]，而更加明確的以環境質量和能源利用效率改善為核心的環保政策引導和績效考核，有助于對地方官員施加更為有效的環境保護支出行為激勵[21]；另一方面，因為局部性的環保政策引導和階段性的環境績效考核容易引發環境規制更嚴格的省份向環境規制更弱省份的污染轉移行為，且這種轉移行為在考核中期和末期更為明顯[22]，構建更具持續性的環保政策引導和環境績效考核體系有助于催動地方政府間在環境保護支出領域“競相向上”的策略互動[23]，進而提升其在環境保護支出方面的積極性。相關實證研究也顯示，不僅節能減排目標的實施進度考核能對地方政府的環境保護支出力度形成顯著激勵[24]，并會通過疊加官員晉升的政治周期而不斷強化[25，26]，而且自環保支出力度納入財政預算管理以來，各地方政府的環境保護支出金額呈現出了明顯的持續上漲趨勢，年均增長率達到15.34%[27]。這些理論分析結論和實證檢驗結果無疑都驗證了自上而下的環保政策引導對于地方政府環保支出偏好的顯著影響效應。

綜合可見，國內地方政府的環境保護支出偏好根植于“央地分權”的特殊架構，會同時受制于自上而下的政策引導、同級政府的經濟競爭、自下而上的財力約束等不同層面的因素，并會因此而呈現出一定的動態調整和復雜驅動特征。但現有文獻多局限于單一視角的分析，不僅缺乏對于地方政府多維效用函數的綜合考量，更缺乏針對不同目標約束間協調互動關系的探討，并在理論推導和實證檢驗的匹配性及面向不同區域實際情況的異質性診斷方面有所欠缺。鑒于此，本文試圖從兼容多維目標約束的地方政府效用函數構建入手，通過系統考察多維約束間的交互效應，全面梳理地方政府環境保護支出偏好的影響驅動機制，進而為打造有效的地方政府環保支出激勵約束體系提供針對性政策建議。

二、理論模型推導

首先以“央地分權”架構下的地區間政績競爭為基礎進行地方政府效用函數的構建?；谧陨隙碌恼兛己艘螅僭O地方政府的政績目標可以作經濟指標和環境指標的簡單區分，由此可以將地方政府的效用U分成兩個部分：經濟指標實現帶來的效用U1和環境指標完成所產生的效用U2。其中環境績效部分的效用權重為W（0≤Wlt;1）。這時經濟績效部分的效用權重為1-W，并可以通過U=（1－W）×U1+W×U2展示地方政府的效用函數。其中，W代表地方政府的環境偏好，其主要受到兩個因素的影響：所面臨的經濟績效競爭壓力g，及政績考核體系中環境績效部分的重要程度h（h≥0），并可以用W=W（g，h）表示。

依據上述公式，如地方政府面臨較大經濟競爭壓力，這時經濟績效目標達成帶來的效用提升會更加顯著。例如：A地區和B地區處于同一個省份，A地區的GDP增速高于全省增速，而B地區的GDP增速低于全省增速，這時B地區所面臨的經濟績效考核壓力無疑會更大，也將會有更強的意愿和動機去提升GDP指標表現。此外，當環境績效指標在政績考核體系中的重要程度趨于上升時，地方政府也會更加關注環境質量的改善，環境支出的偏好也會隨之上升：h=0時，表示上級政府完全不在意環境質量，此時從績效考核目標出發，地方政府的環保支出意愿為0，即W（g，0）=0。也可用W對g和h的偏導數表示為Wglt;0，Whgt;0。

進一步地，假設U1隨著具有經濟效益的財政支出力度提升而增加，U2則伴隨環境保護相關的財政支出力度上升而增加；同時，兩種類型的財政支出分別只能促進各自的目標達成和效用提升，而且存在一定的邊際效用遞減。也就是說，對于某類支出占比較低的地方政府而言，增加財政支出的邊際效應更高，這時可以將地方政府效用函數設定為如下形式：

其中，y是可供地方政府支配的財政支出總額，也可以充當地方政府財力約束的反向描述指標；T表示政府財政支出中環境保護支出所占的比例；a為環境保護支出相較于其他經濟性支出的效用轉化水平，可以用來衡量環保技術水平狀況?；诘胤秸в煤瘮?，可以進一步考察不同約束變化對于地方政府財政支出的結構偏好和行為的影響機制。

（一）不考慮地方政府財力約束的情形

在不考慮地方政府自身財力約束的條件下，假設地方政府的可用財政支出總額y是一個外生給定的量，這時通過求地方政府效用函數U對T的偏導數UT可刻畫地方環境保護支出水平變動對于地方政府效用函數的實際影響效應。UT的具體表達如式（2）。

依據式（2）在T趨近于0時，UT將顯著大于0；而在T趨近于1時，UT將明顯小于0，這時求解UT=0即可得到地方政府最優的環境保護支出水平為T*=W，即地方政府環境保護支出水平將隨地方政府的環境偏好而變動。繼續將T*對g和h求偏導可得到：Tg=Wglt;0;Th=Whgt;0。這時，隨著地方政府所面臨的經濟競爭壓力增大，其環境保護支出水平將趨于下降；而在政績考核體系中環境績效考核的重要程度提升將促進地方政府環境保護支出水平增強。

進一步對經濟競爭壓力和環境質量績效之間的互動機制展開分析。因為地方政府對上級政策的實際反應程度會受到所處環境的制約：如果上級部門對地方政府設定了更為嚴格的環境績效指標，這時即使地方政府面臨較大經濟競爭壓力，也不會大幅壓縮在環境保護領域的支出；而當環境績效指標存在“軟約束”時，如果地方政府面臨較大的經濟競爭壓力，則容易對上級部門的環境保護指標“陽奉陰違”或部分執行，即放棄一部分環境質量績效而追求經濟競爭目標的實現?？傮w而言，經濟競爭壓力與環境績效考核對于地方政府環境保護支出偏好的影響存在著理論上的“此消彼長”關系，即上級政府的環境績效考核會降低經濟競爭對地方政府環境偏好的負面影響，而同級政府間的經濟競爭壓力加劇則會削弱上級政府環境績效考核對地方政府環保支出偏好的促進作用，這時地方政府的環保支出偏好W的二階混合偏導交換求導后方向相反，即Whglt;0;Wghgt;0。

綜合以上推導，在不考慮地方政府自身財力約束時，經濟競爭壓力增加會導致地方政府的環境保護支出水平下降，而提升政績考核體系中環境績效考核的重要程度將促進地方政府環境保護支出偏好的提升，并且這兩者對地方政府環境保護支出水平的影響存在相互制約關系。

（二）考慮地方政府財力約束的情形

政策實踐中，地方政府會面臨各種形式的財力約束，這時其財政支出不再是一個外生給定的量。依據W=W（g，h），如果其他條件不變，地方政府可用支出y的提升可以同時促進經濟效用和環境效用的提升，對其進行整理后可得到式（3）所示的地方政府效用函數。

式（3）將地方政府的可用財政支出對于地方政府效用函數的影響從關于經濟績效和環境績效的政績考核體系中分離出來，由此可以重新將地方政府的效用函數劃分為與政績考核標準相關的政績效用U3以及與政績考核標準無關的經濟效用U4。其中，依據U3、U4的表達式，地方政府的效用函數還將受到自身可支配財力因素的顯著影響。經濟實踐中，地方政府的可用財政支出總額與本地區的總產值規模間存在強相關性，地方政府的環境保護支出也并不產生直接經濟效益，理論上增加環境保護支出力度會在一定程度上對經濟產出擴張形成拖累，同時由于單一類型支出增加在實際效果上存在著邊際效用遞減問題，這意味著地方政府自身財力約束越大，增加環境保護支出力度對經濟產出形成的負面沖擊也會更嚴重。這時如果不考慮上級環?？己藟毫?，地方政府將會有更強的意愿將更多的財政支出投放到那些具有直接經濟效益的領域，且該種傾向會隨財政約束增強而加劇。另外，考慮到地方政府自身財力約束也會在一定程度上受地方政府環境保護支出力度的影響，即y=y（T），這時效用函數對T的偏導也將變化，對U3、U4的地方政府效用求關于T的偏導可得到：

其中，k=yT/y用于描述地方政府可用財政支出對環境保護水平T的彈性，不考慮轉移支付時，增加環境保護支出將會減少在基礎設施等經濟效益領域的財政投入，且在邊際效用遞減的假設下，klt;0，同時會隨財力約束的增強而下降;這時繼續求解UT=0可以得到：

k×T2+（1－k）×T=W，其中的T和W是同階的。因為k×T2是一個更為高階的小量，因此，可以將地方政府最優的環境保護支出水平近似表示為T=W/（1－k）。

綜上，在不考慮上級部門的轉移支付因素并且地方政府環境偏好W給定的情況下，地方政府自身財力約束的增強將導致k的減小，從而使得地方政府最優環境保護支出水平T*趨于下降，這也與前面的理論推導保持一致。

對g和h求偏導可以得到：Tg=Wg/（1－k）lt;0；Th=Wh/（1－k）gt;0。與前面情形不同的是，考慮地方政府自身財力約束時，經濟競爭壓力和環境績效考核對地方政府環境保護支出力度的影響還會受制于可用財政支出相對環境保護支出水平T的彈性k，由此可通過變量k的取值變化進一步觀察不同財力約束下地方政府環境保護支出偏好的實際響應機制。鑒于在既定財力約束下，地方政府增加環境保護支出將相應壓縮其在經濟領域的財政支出力度；而基于邊際效益遞減假設，klt;0，且會隨著財力約束的增強而逐步降低。反過來講，這意味著財力約束增強又會造成（1-k）增大，從而削弱經濟競爭壓力和環境政績考核因素對地方政府環境保護支出水平的影響。另外，依據式（3）刻畫的地方政府效用函數，伴隨財力約束的增加，經濟效用的強化又會同步伴隨著環保效用的削弱。但是，在“央地分權”的制度架構下，地方政府的財政來源除了本級政府的財政收入，也依賴于上級政府的轉移支付，而且自身財力約束越強的地區對于上級政府轉移支付的依賴程度也會更高。按照這一邏輯，地方政府自身財力約束越高，其財政支出的向上依賴性更強，這時k值變化會變得不再顯著；而地方政府的環境偏好W對上級部門的政策傾向則會變得更加敏感，g和h對地方政府環境保護支出水平的影響效應也會隨著財力約束的增強而變得更加強烈。綜合考慮以上兩種相反效應，地方政府自身財力約束會對地方政府環保支出之于經濟競爭和政策引導的實際響應存在明顯的異質性影響，其綜合作用效果也有待進一步檢驗。

基于以上模型，如果不考慮上級部門的政策引導，地方政府在自身財力受限時，一般會傾向于削減環境保護方面的支出。但如果考慮到單項財政支出的邊際效應遞減以及與地方政府自身財力受限相伴生的向上財政依賴度提升，則地方政府的財政支出偏好決定就會變得更為復雜：首先，雖然環境保護支出具有非經濟性，由此使得經濟競爭壓力和地方政府自身財力約束會相互強化并拉低穩態的地方政府環保支出水平；但當W≠0時，因為單純增加經濟性支出的邊際效應遞減，而地方政府自身財力約束增強往往也意味著對于上級部門轉移支付依賴度的提升，這時地方政府財政支出行為會更多地受到自上而下政策意圖的影響。其次，對于那些更強調環境保護或是環境偏好更強的上級政府而言，其往往也會對那些在環境保護支出方面表現更為積極的地區給予更多的轉移支付支持，這也會相對弱化地方政府環保支出力度增強可能存在的非經濟性問題，進而削弱地方政府自身財力受限對于地方政府環保支出水平的負面拖累作用。可見，地方政府財力約束、上級政策引導與經濟競爭壓力三者之間的實際互動相對復雜，其協調關系也有待進一步檢驗。

綜合上述推導，在同時考慮上級引導、同級競爭和自身財力三維約束的情況下，可對地方政府環境保護支出的偏好作出基本判斷：第一，經濟競爭壓力和自身財力約束會壓低地方政府的環保支出偏好，但自上而下的環保政策引導有助于提供地方政府的環境保護支出激勵；第二，經濟競爭壓力與環保政策引導對于地方政府的環境保護支出的實際偏好存在著一定程度的反向對沖效應；第三，地方政府自身財力約束對地方政府環保支出偏好的影響存在著內部騰挪和外部依賴兩種不同的傳導機制，因此可能呈現顯著的異質性特征。具體作用機制如圖1所示。

三、基準回歸和異質性診斷

（一）模型設計

1.計量模型與指標說明。考慮到“央地分權”架構下地方政府環境保護支出偏好決定所面臨的多維約束，構建計量經濟模型以探討其影響和驅動機制：

其中，i表示地區，t表示年份。Gfin為被解釋變量，表征地方政府環境保護支出的實際水平；Xj為第j個核心解釋變量，用于描繪不同維度的約束因素；Z為控制變量集；year用于控制時間效應，city為城市固定效應，ε為隨機擾動項。

（1）被解釋變量Gfinit。用于刻畫地方政府的環境保護支出的實際水平，這里用地方政府環境保護支出規模與當地財政支出總額之比來表示，數據來自《中國城市統計年鑒》。

（2）核心解釋變量集Xjit。對應三類約束因素：第一，自上而下的環保政策引導（Gpolicy）。考慮到國內不同地區在環境保護治理的關切點方面存在著明顯差異且難以準確量化，這里借鑒文本詞頻分析方法，用當年樣本城市所屬省級行政區的政府工作報告中“環?！毕嚓P詞匯的出現頻次占比來刻畫上級政府的環保政策引導力度。由于上級政府對于環境保護的強調與下級政府所面臨的環境考核壓力之間存在著直接的對應關系[28，29]，因此，可以充當自上而下環保政策引導的替代指標；同時，考慮到上級政府對于環境保護的政策態度會直接影響下級政府下一年度的財政支出計劃制訂，因此，對該指標作滯后一期處理。第二，同級政府的經濟競爭壓力（Cgdp）。考慮到地區GDP增速在很長時間內充當著地方政府“錦標賽”表現的關鍵判定標準[3]，而GDP增速低于所在省級行政區平均增速的地區無疑將面臨更大的經濟競爭壓力，因此，可以圍繞GDP增速表現構建相應的度量指標；同時，地級市地方政府晉升“錦標賽”的對手主要來自省內其他地區，故以過去三年地區GDP增速的移動平均值來描述地區經濟表現，并將其與所在省份過去三年的GDP增速移動平均值作對比，構建地方政府的經濟競爭壓力度量指標，即用前三年省級GDP增速的移動平均值減去前三年當地GDP增速的移動平均值再除以省級GDP增速移動平均值的絕對值。該指標取值越大，意味著地方政府所面臨的經濟競爭壓力也越大。另外，也考慮到GDP增速指標同樣屬于事后統計量，也就是當期觀測到的GDP增速都是上期值，而政府的財政支出結構調整則主要面向未來一期，因此，將Cgdp指標作滯后一期處理。第三，地方政府自身的財力約束指標（Findef）。這里直接使用地方政府當年的財政赤字率指標來表示，即財政赤字率=（財政支出-財政收入）/財政收入。另外，結合前面關于地方政府自身財力約束對于地方政府環保支出力度的異質性傳導機制分析，這里也納入了對上級政府轉移支付因素的考量，并使用轉移支付總額與財政支出之比作為財政依賴度的度量指標（Findep）。

（3）控制變量集Zkit。為控制其他因素的影響，分別納入以下控制變量：地區發展水平（Pgdp），以地區人均生產總值的對數衡量；地區人口密度（Density），為地區年末戶籍人口與轄區面積的比值；地區產業結構（Industry），通過計算地區內第二產業產值與總產值的比值來衡量；地區污染情況（Pol），利用熵值法對三廢排放進行計算得到；地區環境服務能力（Env），通過計算水利、環境和公共設施管理業服務人員人數與城鎮單位從業人員人數的比值來衡量；地區對外開放水平（Fcapital），用當年實際使用外商資金額與地區生產總值的比值來表征；地區教育水平（Edu），以地區教育從業人數在城鎮單位從業人員人數中的占比來表示；地區污染治理水平（Delsewage），以地區污水處理率來表征。

2.樣本與數據說明。這里主要圍繞地級市層面數據進行研究樣本的選取，主要原因在于：第一，在國內特有的“央地分權”架構下，地方政府更多地充當著環境治理的責任主體[30]，也實際上承擔著環境保護和污染治理的主要財政支出責任，因此，地方政府的環境保護支出同時構成了政府部門履行生態環境保護職能的主要資金來源[31]。第二，國內地方官員的晉升機制會受到多重因素干擾[19]，不同行政層級的側重點也有所不同，省部級官員的任期和晉升會更多地面向政治職能，而與省級政府相比，地市級政府承擔的政治職能相對較弱，經濟職責更為突出，市縣級領導實質上構成了經濟競爭和環境考核的主要對象[32]。第三，從樣本特征看，基于地級市層面的可得樣本容量遠高于省級行政區，從面板數據分析要求出發，這有助于獲取更多維度的數據信息，不僅可以增強實證結果的可靠性，也便于展開進一步的異質性診斷。

基于以上的研究樣本選取標準，通過對國內地級市數據的提取整理，并綜合考慮數據可得性和完整性，總計得到國內256個地級市的面板數據集?？紤]到直轄市和計劃單列市在行政設置層面的特殊性，即其財稅收支能夠直接和中央對接，因此，在財政支出結構和行為層面會和普通地級市存在明顯差異，為規避樣本城市異質性的干擾，剔除了直轄市和計劃單列市樣本，最終得到2012—2019年247個地級市的面板數據集。通過對個別缺失值的插值法補齊，最終獲得一個包含1976個樣本的面板數據集。為排除異常值干擾，也對所有變量作首尾1%分位的縮尾處理。相關變量數據均來自《中國城市統計年鑒》及各地區的政府工作報告。經處理后相關變量的描述性統計結果見表1。

（二）實證檢驗

1.基準回歸分析。為綜合考察上級政策引導、同級經濟競爭、自身財力約束三類因素對地方政府環保支出水平的實際影響，規避不同約束間可能的多重共線性并觀察估計結果的穩健性，作如下估計：第一，在不添加控制變量的條件下，分別考察不同約束對地方政府環保支出的影響，估計結果見表2的列（1）～列（3）；第二，通過添加控制變量，繼續考察不同約束的實際影響，估計結果見表2的列（4）～列（6）；第三，同時引入不同約束條件并添加控制變量進行綜合考察，估計結果見表2的列（7）?；貧w結果顯示，充當核心解釋變量的三個約束條件在不同估計中的系數方向和顯著性水平均保持穩健。其中，經濟競爭壓力和地方自身財力約束對地方政府的環保支出呈現顯著的負向影響，上級政府環保政策引導強度的上升則對地方政府環境保護支出水平呈現出顯著的正向驅動。從而驗證了第一點理論推導結論。

控制變量方面，考慮所有約束條件時多數控制變量的顯著性水平會明顯下降，但環境污染指數對地方政府環境保護支出水平仍保持顯著正向影響，這也驗證了地區環境狀況與地方政府環保支出偏好之間的理論關聯；而其他變量變得不顯著也從側面證明地方政府的環境保護支出偏好主要受制于上級引導、同級競爭和自身財力三個因素，從而驗證了前面的理論模型設定具有實證合理性。從表2的列（4）～列（6）的估計結果觀察，經濟發展水平（Pgdp）提升會正向驅動地方政府的環保支出偏好，這也符合一般的理論描述；地區污染程度（Pol）提升會促進地方政府的環保支出偏好，鑒于污染程度高的城市會面臨更加嚴峻的環境考核壓力，由此地方政府只能增加環保支出以推動地區環境治理，這也和經濟實踐相吻合；地區教育水平（Edu）提升會顯著降低地方政府的環保支出偏好，這可能源自人口教育水平提升可以在一定程度上促進居民環保意識的提升，客觀上降低需要由地方政府來承擔的環境保護和治理責任，從而有助于降低地方政府財政中的環保支出比例。

2.協調關系檢驗。雖然地方政府環保支出偏好同時受到多維因素制約，但這些約束條件在地方政府環保支出決策過程中也存在交互影響，因此，有必要進一步檢驗不同約束條件的協調關系?？紤]到不同維度約束之間的影響都是雙向的，使用分組檢驗方法有助于更全面地揭示不同因素之間的交互影響效果，因此，依據上一年度省級政府的環保政策引導強度（表征環境考核壓力）的中位數，將樣本總體區分為低環保政策引導和高環保政策引導兩個組別；按照上一年度經濟競爭壓力指標小于0或者大于0（即前三年地區GDP增速的移動平均值大于或者小于全省移動平均值），將樣本總體區分為低經濟競爭壓力與高經濟競爭壓力兩個組別；同時，按照地方政府當年財政赤字率的中位數將樣本區分為低財力約束和高財力約束兩個組別。

（1）同級經濟競爭與上級環?？己酥g的協調關系檢驗（見表3）。同級間的經濟競爭壓力和自上而下的環保政策引導同時影響著地方政府的效用函數，且兩者對地方政府的環境偏好存在理論上的反向效應，即呈現一定的協調抑制關系。表3中的列（8）、列（9）展示了基于不同環保政策引導強度進行分組后，地方政府面臨的同級經濟競爭壓力對其環保支出偏好的異質性影響效應。結果顯示：在省級政府對于環保政策的引導強度相對較低時，同級政府間的經濟競爭壓力加大將產生顯著的“擠出”效應，并壓低地方政府在環境保護方面的支出力度；而在省級政府的環保政策引導強度較高時，該種負向驅動機制的顯著性會明顯降低。同樣，列（10）、列（11）顯示：在同級經濟競爭壓力較低的組別中，省級政府的環保政策引導強度提升會顯著正向驅動地方政府的環境保護支出偏好；而在同級經濟競爭壓力較高的組別，省級政府的環保政策引導強度對于環保支出力度的正向驅動效應也變得不再顯著。

表3的估計結果較好地驗證了前面的理論推導，即經濟競爭壓力與環境政策引導對于地方政府的環境保護支出水平決定存在著一定程度的反向對沖效果。這也意味著在推動地區環境保護和治理過程中，有必要依據不同地區的實際情況制定針對性的政策組合。

（2）地方政府自身財力約束與上級政府環保政策引導的協調關系檢驗（見表4）。結果顯示：在上級政府環保政策引導強度較低的組別，地方政府自身財力約束提升會對地方政府環保支出力度形成負向拖累，而這一影響在高環保政策引導強度組別中表現并不顯著；在財力約束較高的組別中，上級政府的環保政策引導強度提升有助于推動地方政府增加在環境保護領域的支出力度。從而驗證了自身財力約束對于地方政府環保支出偏好的兩種不同傳導機制：一是內部騰挪，即在財力受限約束下的“拆東墻補西墻”行為，可能會對環境保護支出形成“擠占”效應；二是外部依賴，即在財力有限時的向上財政依賴度更高，因此會更堅決地貫徹執行上級政府的環保政策。地方政府自身財力約束所展現出的差異化傳導機制和異質性影響特征也驗證了圖1的理論推導結果。

（3）地方政府自身財力約束與同級經濟競爭壓力的協調關系檢驗（見表5）。結果顯示：在地方政府自身財政狀況較差（財力約束較強）時，同級政府間經濟競爭壓力的提升會顯著抑制其在環境保護方面的支出意愿；而在地方政府自身財力較為充盈時，同級經濟競爭壓力對于地方政府環保支出的“擠占”效應變得不再顯著，這意味著自身財力約束確實會放大經濟競爭壓力對地方政府環境保護支出力度的負面沖擊。另外，在依據地區經濟競爭壓力進行的分組檢驗中，自身財力約束對地方政府環保支出力度均呈現顯著的負面影響，從而支持了前面的理論推導結果：經濟競爭壓力和自身財力約束均會壓低地方政府的環保支出意愿。

綜觀協調關系檢驗結果，地方政府的環境保護支出力度會同時受到上級政策引導、同級經濟競爭及自身財力的制約，且不同因素間也存在明顯交互效應；而地方政府的實際環保支出水平決定是在有限財政資源條件下為追求自身效用最大化而對財政支出進行結構調整的結果。即地方政府自身的財力約束會同時滋生內部騰挪和外部依賴兩種不同的傳導機制，同級地方政府間的經濟競爭壓力會激勵地方政府將財政支出更多地向經濟性領域傾斜；而上級政府的環保政策引導不僅有助于減輕同級政府間經濟競爭壓力所衍生出的環保支出“擠占”效應，也會借由地方政府的向上財政依賴而緩解自身財力約束對于地方政府環保支出水平的負向拖累。從這一角度看，在國內特殊的“央地分權”架構下，要對地方政府的環境保護支出形成持續性激勵，就必須順應經濟高質量發展要求，優化地方官員政績考核的目標體系，同時推動財政稅收體制改革以改善地方政府財力約束，加強自上而下的環保政策引導和環境績效考核，推動多維制約因素間的良性有效互動。

3.異質性機制診斷。考慮到自身財政狀況對地方政府環保支出力度的影響存在內部騰挪和外部依賴兩種不同的傳導機制，而兩種傳導在不同地區存在差異化的影響效果，有必要作進一步的異質性診斷。同時，因為在自身財力約束外，地方政府環保支出偏好主要取決于經濟績效和環境績效目標之間的權衡。因此，用地方政府收到的轉移支付總額與財政支出總額之比作為向上財政依賴程度的度量指標，并按中位數標準將樣本區分為高財政依賴度和低財政依賴度兩個組別，再結合高財力約束和低財力約束兩個組別的劃分，將研究樣本進一步劃分為低依賴低約束、低依賴高約束、高依賴低約束與高依賴高約束四個不同組別，觀察不同分組中上級政策引導和同級經濟競爭對地方政府環保支出水平的影響效應變化，以確定自身財力約束主要是通過何種傳導機制驅動了地方政府的環保支出偏好演變。

分組統計結果顯示：低約束低依賴組別的樣本個數為673個，高約束高依賴組別的樣本個數為671個，說明地方政府的向上財政依賴和自身財政約束之間存在較強的聯動關系，這不僅和現有的理論描述相一致，也意味著展開進一步的異質性診斷很有必要。

表6是基于不同組別中自上而下環保政策引導的效果變化估計結果，其中顯示：只有在較高的財政依賴分組中（無論財力約束高或者低），自上而下的環保政策引導才會對地方政府的環保支出力度形成顯著的正向驅動；而在較低的財政依賴度條件下，上級政府的環保政策引導并不會對下級政府的環保支出偏好形成顯著影響。這一估計結果進一步支撐了前面的理論描述：地方政府的向上財政依賴程度確實會對其行為模式施加影響，并使得其對自上而下的環保政策引導或環境績效考核形成更強的政策響應。

表7是對經濟競爭壓力指標的影響效應變化作的進一步分組考察，估計結果顯示：只有在地方政府自身財力約束相對較高的兩個組別，同級政府間的經濟競爭壓力對地方政府環保支出水平才會呈現出顯著的負向沖擊，并且伴隨著對上級政府財政依賴程度的提升，該種負向沖擊效果會更加顯著。而只有在地方政府自身財政狀況良好（財力約束較低），同時向上財政依賴程度較高時，其對地方政府環境保護支出才會呈現出一定的正向影響（但并不顯著）。這一結果也表明，同級經濟競爭和上級政策引導的傳導效果存在明顯差異。

四、穩健性檢驗

為保證估計結果的有效性，需要通過一階滯后的內生性診斷、引入可能的遺漏變量、基于行政層級的樣本調整等方式對基準回歸結果作相應的穩健性檢驗；同時，也基于控制變量調整和研究樣本調整對不同約束間的協調關系和異質性傳導機制作進一步驗證。

（一）基于一階滯后的內生性診斷

在三種面向不同約束的代理指標中，同級經濟競爭壓力指標不僅與地方政府自身的GDP增速表現有關，還取決于省內其他地區的GDP增速水平；同時，因為使用了過去三年的移動平均值進行指標構建，所以，相對于模型被解釋變量（地方政府環境保護支出水平）而言具有較強的外生性。另外，上級政府環保政策引導力度指標因為采用的是省級政府對于環境政策的引導強度，該指標通常不會受到下級政府環境保護支出水平的影響，而且其本身也作了滯后一期處理，理論上相對于被解釋變量而言也具有較強的外生性。相對而言，描述地方政府自身財力約束的指標，因為地方政府的財政赤字率狀況和其財政支出規模與結構之間存在著內在的邏輯關聯，因此，可能會衍生出一定的內生性風險。為了規避由此可能帶來的問題，也對地方政府自身財力約束指標作滯后一期處理，并逐步添加控制變量和對基準回歸結果作相應的穩健性檢驗。結果顯示①：在對地方政府自身財力約束的代理指標進行一階滯后處理后，其對地方政府環境保護支出力度依然呈現顯著的負向影響，且在依次添加不同控制變量或是考慮其他約束指標的條件下均保持穩健，這驗證了地方政府本級財政狀況對于其環境保護支出意愿的顯著負向沖擊，也和前面的基準回歸結果保持一致。

（二）基于遺漏變量問題的穩健性檢驗

考慮到地方政府環境保護支出的實際力度可能還會受到一些其他因素的制約，為規避遺漏變量問題可能對估計結果有效性形成的干擾，在原有控制變量的基礎上，繼續引入城投債余額與地方政府財政收入的比值（Debt），用于控制地方政府負債狀況對其財政支出結構和偏好可能形成的影響；引入金融從業人數與城鎮單位從業人數的比值（Fin），用于控制地區金融發展水平對于地方政府融資能力進而是財政支出結構和偏好的影響；引入公共管理從業人數與城鎮單位從業人數的比值（Manage），用于控制地區公共服務整體水平對于地方政府環境保護支出需求的制約。在引入上述指標并對模型的控制變量集進行擴充后，也對前面的回歸結果作進一步檢驗。結果顯示③：同級經濟競爭壓力和地方政府自身財力約束依然會對地方政府的環境保護支出力度形成顯著的負向沖擊，而上級政府的環保政策引導則會對地方政府的環保支出偏好形成明顯的正向驅動，這也繼續支撐了前面的基準回歸結論。

另外，基于擴充后的控制變量集，對不同約束之間的協調關系以及基于地方政府自身財力約束衍生的異質性傳導機制也作了進一步檢驗①，回歸結果仍然支持前面的結論。

（三）基于研究樣本調整的穩健性檢驗

在中國的城市體系中，除了初始樣本中剔除的直轄市和計劃單列市之外，還存在著副省級城市這一特殊的行政層級。副省級城市雖然在財稅方面和省政府直接掛鉤，但是其政治級別顯著高于其他地級市，且其“四套班子”的一把手均為副部級，更高的城市級別和更高的領導層級都使得副省級城市享有部分省級的經濟社會管理權限，還具備更多與中央部委直接溝通的渠道，在行政權力和資源要素等方面都會享有特殊優勢。為排除上述因素帶來的樣本異質性干擾，在247個地級市樣本中進一步剔除了副省級城市，并進一步作穩健性檢驗④?；貧w結果繼續支撐了前面的基準回歸結論，印證了自上而下的環保政策引導對于地方政府環保支出的顯著正向驅動，以及同級政府經濟競爭壓力和地方政府自身財力約束對于地方政府環保支出的顯著負向拖累。

五、結論與建議

以上研究發現：第一，上級政府的環保政策引導有助于通過自上而下的行政考核壓力正向驅動地方政府環境保護支出水平的提升；而同級政府間的經濟競爭壓力以及地方政府的自身財力約束則會衍生出一定程度的“擠占”效應，進而對地方政府環境保護支出力度形成負向拖累。第二，地方政府環保支出力度的不同制約因素間存在著明顯的協調互動關系：上級政府的環保政策引導和同級政府的經濟競爭壓力在地方環保支出激勵方面存在著反向對沖效應，而地方政府本級財力約束則會制約地方政府在上級政策引導與同級競爭壓力間的權衡。第三，地方政府財政狀況會同時滋生內部騰挪和外部依賴兩種異質性傳導機制。財力受限引發的“拆東墻補西墻”會壓低環保支出偏好，而向上的財政依賴又會導致對上級政府環保政策引導的更多關注，地方政府的實際環保支出水平取決于自身效用最大化目標下的調整騰挪。

綜合以上結論，對于構建地方政府環境保護支出的持續性激勵體系，有如下政策建議：第一，結合“央地分權”架構下的地方政府行為模式，順應經濟高質量發展的時代要求，探索能夠有效兼容上級政策引導、同級競爭壓力以及本級財政狀況等多維約束的綜合性方案，推動多維制約因素的有效互動，強化對地方政府環境保護支出力度的實際激勵。第二，優化地方官員政績考核的目標體系，積極打造“考核競爭”的動態協同機制，深化財政分權體制改革，推動地方主體稅源重構，推動地方政府的財權與事權匹配，著力解決地方財政支出的兩難困境，克服政績“錦標賽”引發的環保支出“擠占”效應。第三，因地制宜地推動環境保護政策制定實施，探索適應不同財力約束的差異化路徑。避免“一刀切”式的環保政策加碼對地方財政壓力的放大效應和地方財政支出結構的扭曲效應，通過差異化的環保政策組合規避地方政府環保領域的“多言寡行”現象。

注釋：

① 數據來源：中華人民共和國中央人民政府官網，《2019年財政收支情況》。

② 數據來源：中華人民共和國中央人民政府官網，《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》。https：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/28/content_5484361.htm環境保護支出來源：《2019年財政收支情況》。

③ 限于篇幅，具體結果未作呈現，如有需要，可聯系作者。

④ 限于篇幅，對于不同約束間的協調關系檢驗以及地方政府自身財力約束衍生的異質性傳導機制診斷的具體結果未作呈現，如有需要，可聯系作者。

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（責任編輯：寧小青）